PPP項(xiàng)目工程造價(jià)的動(dòng)態(tài)管理與控制研究

曹靖

通號(hào)創(chuàng)新投資有限公司 北京 100070

引言

現(xiàn)階段，因PPP模式一方面可以有效解決政府資金緊張問題，另一方面具備資質(zhì)且可自行實(shí)施的企業(yè)取得特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目后，不必另行招標(biāo)，因此基礎(chǔ)設(shè)施工程項(xiàng)目中PPP模式應(yīng)用越來越普遍。傳統(tǒng)的造價(jià)管理模式中，政府或業(yè)主通過審批估算、概算來控制投資，建筑企業(yè)主要通過施工階段的驗(yàn)工、結(jié)算等過程控制成本。PPP模式下，投資企業(yè)角色轉(zhuǎn)變且契約時(shí)間增加，傳統(tǒng)的造價(jià)管理方式不利于項(xiàng)目效益最大化和投資企業(yè)整體利益最大化，因此創(chuàng)新造價(jià)管理方式，充分運(yùn)用造價(jià)動(dòng)態(tài)管理具有重要的意義[1]。

1 PPP項(xiàng)目工程造價(jià)動(dòng)態(tài)管理的必要性

工程造價(jià)的動(dòng)態(tài)管理與控制是指，估算、概算和預(yù)算所采用的計(jì)價(jià)依據(jù)和方法應(yīng)充分考慮時(shí)間和市場(chǎng)的變化，平衡項(xiàng)目周期長(zhǎng)、動(dòng)態(tài)影響因素多和定額的靜態(tài)性之間的關(guān)系，從而確保工程造價(jià)客觀公平合理。具體到項(xiàng)目，應(yīng)根據(jù)合同、預(yù)算制定成本分解計(jì)劃，按月對(duì)比實(shí)際成本和計(jì)劃成本，動(dòng)態(tài)調(diào)整控制措施，實(shí)現(xiàn)實(shí)際造價(jià)在預(yù)期造價(jià)控制范圍內(nèi)。

國內(nèi)現(xiàn)行的PPP項(xiàng)目，社會(huì)資本方大都為綜合能力較強(qiáng)的建筑類企業(yè)，具有投資、設(shè)計(jì)、施工等全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)背景。他們采用PPP模式運(yùn)作項(xiàng)目，投入資金，避免招標(biāo)，一般在投資可行性研究階段會(huì)設(shè)定較高的投資回報(bào)率，但常因政策變化快、項(xiàng)目周期長(zhǎng)、過程支付不及時(shí)、結(jié)算交驗(yàn)滯后等影響，期初預(yù)計(jì)的回報(bào)率逐漸被壓縮。測(cè)定和實(shí)現(xiàn)回報(bào)率的關(guān)鍵，在合理確定工程造價(jià)并能有效控制，因此，作為以營(yíng)利為首要目的的社會(huì)資本方，必須在項(xiàng)目全過程加強(qiáng)造價(jià)管控，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理，否則難以達(dá)到出資建設(shè)的目的。同時(shí)，對(duì)于政府方，為防止社會(huì)資本方憑借投資、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)等多重身份，做大工程投資謀取暴利，需要通過第三方造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)、財(cái)審、審計(jì)部門聯(lián)合做好造價(jià)監(jiān)督管理工作，并不斷強(qiáng)化過程控制。因此，工程造價(jià)動(dòng)態(tài)管理對(duì)于政府方控制投資和社會(huì)資本方實(shí)現(xiàn)收益都有重大意義。

2 PPP模式下工程建設(shè)項(xiàng)目造價(jià)控制難點(diǎn)和存在的問題

（1）社會(huì)資本方造價(jià)管理與政府審批程序時(shí)間長(zhǎng)的問題。長(zhǎng)期以來，建設(shè)項(xiàng)目造價(jià)管理的審批都是由政府主導(dǎo)，建筑企業(yè)重點(diǎn)在施工階段和竣工階段，基本不參與項(xiàng)目前期工作。PPP模式下，建筑企業(yè)作為投資方應(yīng)從前期介入項(xiàng)目造價(jià)管理工作，可實(shí)際實(shí)施過程中，可研和初步設(shè)計(jì)要經(jīng)過政府嚴(yán)格審批，多方調(diào)研，使得審批時(shí)間延長(zhǎng)。

（2）項(xiàng)目實(shí)施缺乏有效的造價(jià)控制目標(biāo)。傳統(tǒng)項(xiàng)目常用的招標(biāo)方式是，在施工圖的基礎(chǔ)上編制工程量清單進(jìn)行招標(biāo)，實(shí)施過程中按照合同和中標(biāo)清單進(jìn)行計(jì)價(jià)和撥付。現(xiàn)行PPP項(xiàng)目中，政府方常以發(fā)改部門批復(fù)的可行性研究作為項(xiàng)目招標(biāo)控制價(jià)，開工后會(huì)存在一段沒有工程量清單指導(dǎo)投資方造價(jià)控制的空檔期，政府監(jiān)管單位或第三方只能見證事件的發(fā)生而沒有控制投資的具體依據(jù)和目標(biāo)。

同時(shí)，采用PPP模式的項(xiàng)目多數(shù)帶有公益性質(zhì)，其本質(zhì)是在緩解政府資金壓力的同時(shí)，降低工程造價(jià)，實(shí)現(xiàn)政企雙贏，社會(huì)資本方不應(yīng)有超額利潤(rùn)和超額回報(bào)。但我國已實(shí)施和正在實(shí)施的項(xiàng)目，存在“邊規(guī)劃，邊設(shè)計(jì)，邊施工”，程序簡(jiǎn)化，過程控制缺失，評(píng)審一帶而過的情況，使得PPP項(xiàng)目最終造價(jià)超過前期批復(fù)，妥協(xié)折中，或調(diào)整可研，或減少未實(shí)施內(nèi)容，違背了PPP模式的初衷。

（3）工程造價(jià)的編制缺乏動(dòng)態(tài)的調(diào)整。項(xiàng)目周期較長(zhǎng)，造價(jià)管理工作缺乏動(dòng)態(tài)調(diào)整。如設(shè)計(jì)階段，注重方案設(shè)計(jì)而沒有充分考慮工程周圍的環(huán)境、后期設(shè)備等的動(dòng)態(tài)變化；施工階段，忽視了材料、機(jī)械價(jià)格隨市場(chǎng)波動(dòng)對(duì)工程造價(jià)的影響，過程計(jì)價(jià)不能如實(shí)反映工程造價(jià)；運(yùn)營(yíng)階段，許多社會(huì)資本方單純?yōu)榱耸┕こ袛?，而沒有長(zhǎng)遠(yuǎn)的運(yùn)營(yíng)計(jì)劃，缺乏動(dòng)態(tài)測(cè)算，同時(shí)我國PPP項(xiàng)目尚沒有建立起運(yùn)營(yíng)階段造價(jià)管理體系，在運(yùn)營(yíng)成本測(cè)算中測(cè)算模型不準(zhǔn)確。綜上，針對(duì)工程造價(jià)的前、中、后期，都沒有做到適時(shí)調(diào)整和動(dòng)態(tài)管理。

（4）PPP項(xiàng)目工程造價(jià)彈性較大。造價(jià)管理存在較大的彈性主要表現(xiàn)在：一方面，造價(jià)控制過程缺少一個(gè)確定的基礎(chǔ)，沒有剛性的約束，致使實(shí)施過程中政府方和社會(huì)資本方博弈嚴(yán)重，對(duì)雙方來說是雙重?fù)p失；另一方面，在實(shí)施過程中，缺少風(fēng)險(xiǎn)的集中考慮，缺乏個(gè)性化應(yīng)對(duì)措施，造成漏洞多，進(jìn)一步增大彈性空間。

3 PPP項(xiàng)目工程造價(jià)動(dòng)態(tài)管理要點(diǎn)與措施

在PPP項(xiàng)目全壽命周期中，影響工程造價(jià)的因素較多，如何提高造價(jià)管理效果，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)控制。首先，要轉(zhuǎn)變管理身份。傳統(tǒng)模式下，企業(yè)主要進(jìn)行施工中標(biāo)后的控制和管理，PPP模式下，企業(yè)身兼投資、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)等多重角色，需要從不同定位對(duì)投資項(xiàng)目進(jìn)行反復(fù)測(cè)算和衡量，進(jìn)行全生命周期的管控；其次，要做到主動(dòng)控制。一方面積極介入項(xiàng)目前期造價(jià)文件的編制和審批，獲得適當(dāng)寬松的審批尺度，為后期預(yù)留空間；另一方面在工程造價(jià)控制執(zhí)行中，積極利用關(guān)鍵影響因素，動(dòng)態(tài)管理，優(yōu)化設(shè)計(jì)，優(yōu)化施工，降低成本，節(jié)約投資。下面按照PPP項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)階段，探討工程造價(jià)動(dòng)態(tài)管理的控制要點(diǎn)和措施。

（1）項(xiàng)目決策階段。項(xiàng)目后期的實(shí)際收益很大程度上取決于前期決策階段的規(guī)劃。在決策階段，項(xiàng)目開發(fā)意圖、開發(fā)方案等都是實(shí)施動(dòng)態(tài)管理的控制要點(diǎn)。為強(qiáng)化決策階段的造價(jià)動(dòng)態(tài)管控效果，需做好：①加強(qiáng)市場(chǎng)調(diào)研。造價(jià)工作必須緊密結(jié)合當(dāng)期當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)行情，不能“閉門造車”，尤其對(duì)于新工藝和新材料，應(yīng)多調(diào)研，多詢價(jià)，結(jié)合周邊工程多對(duì)比，采用線上線下結(jié)合的方式，保證真實(shí)合理。②明確工程項(xiàng)目基本情況。如工程建設(shè)目標(biāo)、具體位置、建筑面積、建設(shè)模式、建筑樓層、高度、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量等級(jí)等，為科學(xué)測(cè)算造價(jià)水平提供前提。③充分結(jié)合已完項(xiàng)目和當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)行情。從相似工程項(xiàng)目造價(jià)情況入手，科學(xué)估算出工程項(xiàng)目造價(jià)水平，考察當(dāng)?shù)貏趧?wù)分包價(jià)格、主材價(jià)格等，對(duì)估算進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，合理測(cè)算總投資，精準(zhǔn)投資回報(bào)測(cè)算。④系統(tǒng)性可行性分析。對(duì)基于以上要點(diǎn)測(cè)算的投資成本，套用財(cái)務(wù)分析模型，進(jìn)行系統(tǒng)的可行性分析。

（2）項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段。項(xiàng)目的設(shè)計(jì)階段是制定施工方案的重要前提，同樣也是影響工程造價(jià)的重要階段。為強(qiáng)化設(shè)計(jì)階段的造價(jià)動(dòng)態(tài)管控效果，需做好：①采用標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計(jì)或限額設(shè)計(jì)。在測(cè)算限額內(nèi)，以國家、地方或行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn)繩進(jìn)行工程設(shè)計(jì)，減少工程變更發(fā)生概率。②介入設(shè)計(jì)概算、預(yù)算的審查。社會(huì)資本方需主動(dòng)介入審查，審查初步設(shè)計(jì)概算、預(yù)算的編制依據(jù)、編制深度、標(biāo)準(zhǔn)性與規(guī)范性，工程規(guī)模是否與批復(fù)文件上一致，工程量以及材料設(shè)備的數(shù)量、價(jià)格、型號(hào)等參數(shù)信息與當(dāng)?shù)亟ㄖ袌?chǎng)調(diào)研結(jié)果是否相符，工程量有無多計(jì)和漏計(jì)的情況，定額套用是否準(zhǔn)確，各項(xiàng)費(fèi)用的計(jì)取是否合理等。③嚴(yán)格審查設(shè)計(jì)方案。審核設(shè)計(jì)方案需建立在對(duì)現(xiàn)場(chǎng)充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，結(jié)合建設(shè)意圖和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，著重優(yōu)化影響造價(jià)大的項(xiàng)目，方案的不合理會(huì)導(dǎo)致后期大量變更，變更在預(yù)算中無法體現(xiàn)且難以快速得到業(yè)主認(rèn)可。因此設(shè)計(jì)階段需系統(tǒng)考慮，重點(diǎn)審查，保證設(shè)計(jì)方案合理，并重點(diǎn)關(guān)注合同中對(duì)于變更管理的約定，做好動(dòng)態(tài)的造價(jià)管理與控制。

（3）項(xiàng)目實(shí)施階段。PPP項(xiàng)目施工階段，人員、機(jī)械、材料、技法、環(huán)境等因素，以及變更、簽證、索賠都是動(dòng)態(tài)的，是工程造價(jià)管理和控制工作的重點(diǎn)。為強(qiáng)化實(shí)施階段的造價(jià)動(dòng)態(tài)管控效果，需做好：①普及全員造價(jià)管控思想。將工程造價(jià)管理的重要性普及給全體參與本項(xiàng)目的工作人員，使之發(fā)自內(nèi)心的認(rèn)識(shí)到工程造價(jià)管理與自身的密切關(guān)聯(lián)性，竭力避免主觀因素引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)和事故。②完善造價(jià)動(dòng)態(tài)管理制度。制定完善的造價(jià)管理制度，詳細(xì)說明項(xiàng)目造價(jià)管理工作要點(diǎn)及造價(jià)管理人員職責(zé)，對(duì)PPP項(xiàng)目工程造價(jià)予以有力控制。③將造價(jià)控制納入風(fēng)險(xiǎn)管理清單。時(shí)刻做好成本超支預(yù)判，采用規(guī)避、轉(zhuǎn)移等方式化解超支風(fēng)險(xiǎn)，保證雙方利益不受損。④積極構(gòu)建造價(jià)信息管理系統(tǒng)。運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、BIM技術(shù)將工程項(xiàng)目開展過程中生成的各類信息進(jìn)行采集、分析和處理，同時(shí)動(dòng)態(tài)分析主要材料、機(jī)械、設(shè)備市場(chǎng)價(jià)格，為采購、施工和管理工作提供依據(jù)。⑤嚴(yán)格主材、設(shè)備采購和使用。在實(shí)施過程中，在材料設(shè)備進(jìn)場(chǎng)時(shí)加以嚴(yán)格檢驗(yàn)，對(duì)鋼筋、水泥、混凝土、砂、石、瀝青等材料進(jìn)行全面管控，杜絕浪費(fèi)。

（4）項(xiàng)目移交運(yùn)營(yíng)階段。建立靈活的投資確認(rèn)機(jī)制。社會(huì)資本方建設(shè)投資完成額一般以財(cái)審或?qū)徲?jì)部門出具結(jié)論為準(zhǔn)，來計(jì)算未來政府付費(fèi)金額。這個(gè)結(jié)論常常因政府方對(duì)工程造價(jià)的質(zhì)疑而產(chǎn)生沖突，長(zhǎng)時(shí)間得不到確認(rèn)，以致社會(huì)資本方難以快速收回投資并進(jìn)入運(yùn)營(yíng)。因此，雙方可以建立靈活的建設(shè)投資和政府付費(fèi)確認(rèn)機(jī)制，例如可以在結(jié)算按批復(fù)的預(yù)算為依據(jù)，在結(jié)算后“多退少補(bǔ)”。

4 結(jié)束語

綜上所述，隨著PPP模式不斷應(yīng)用，造價(jià)管控要求也越來越高，項(xiàng)目執(zhí)行過程中使用動(dòng)態(tài)方法對(duì)工程造價(jià)管理和控制至關(guān)重要。基于企業(yè)在PPP項(xiàng)目中的多重身份，需要準(zhǔn)確分析PPP項(xiàng)目工程造價(jià)管理影響因素，并針對(duì)動(dòng)態(tài)控制的要點(diǎn),運(yùn)用動(dòng)態(tài)造價(jià)管控策略，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目綜合效益最大化，促進(jìn)PPP項(xiàng)目的穩(wěn)定運(yùn)行，為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民生活改善增添動(dòng)力。