國土空間背景下城市新型基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃編制思考

王月煒

遼寧省大連市大連理工大學建筑與藝術(shù)學院 遼寧 大連 116024

在國土空間規(guī)劃施行過程中，各類空間規(guī)劃編制實施迫在眉睫。新型基礎(chǔ)設(shè)施作為新型城市的重要組成部分，對構(gòu)建現(xiàn)代化智慧城市意義重大。當前國家層面尚未確立與國土空間規(guī)劃體系相協(xié)調(diào)的新型基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃體系。在沒有明確規(guī)劃指導(dǎo)的情況下，工程建設(shè)是不可逆的過程，不恰當?shù)男滦突A(chǔ)設(shè)施建設(shè)容易造成資源浪費和安全風險。

然而，對于新型基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的關(guān)系及新型基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃編制的體系性研究仍較為缺乏。因此，本文嘗試結(jié)合各地新型基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃實踐，探究和國土空間規(guī)劃相銜接的新型基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃編制體系，整理各層級新型基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的主要思路與內(nèi)容，以期為新型基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的建設(shè)提供規(guī)劃指引。

1 理解創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施內(nèi)涵，創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施是城市現(xiàn)代化重要組成部分

1.1 新基建是穩(wěn)定投資、擴大內(nèi)需，新時期經(jīng)濟增長的主要動力

能源、交通等傳統(tǒng)基建項目經(jīng)過持續(xù)幾十年的高效建設(shè)，當前數(shù)量及質(zhì)量都處于世界前列，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施對經(jīng)濟的拉動作用日漸式微。即使當前新基建規(guī)模、數(shù)量不能與傳統(tǒng)基建項目相提并論，但因其科技含量高、需求量大，所以發(fā)展?jié)摿薮?。在此基礎(chǔ)上，“新基建”的繁榮會帶動數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展，誕生新的建設(shè)需求，進而撬動更大規(guī)模投資、形成正向循環(huán)[1]。

1.2 新基建是促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的重要抓手

近年來，我國一直致力于發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，推動產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，期望抓住新一輪科技革命機遇。加快新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)會使5G手機、車聯(lián)網(wǎng)終端、智能家居等智能新產(chǎn)品更受市場青睞，隨之“棲息在云端”的新技術(shù)更有用武之地，基礎(chǔ)設(shè)施與職能設(shè)備設(shè)備協(xié)同也將加速信息技術(shù)與實體制造業(yè)經(jīng)濟產(chǎn)生深度融合，使我國產(chǎn)業(yè)的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化轉(zhuǎn)型步伐更加穩(wěn)健[2]。

1.3 新基建是搶占全球新一輪科技戰(zhàn)略高地的長遠戰(zhàn)略部署

新型基礎(chǔ)設(shè)施涵蓋信息基礎(chǔ)設(shè)施、融合基礎(chǔ)設(shè)施、創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施，以創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施為基礎(chǔ)，能會促進其它兩部分基礎(chǔ)設(shè)施的研發(fā)更新，共同作用于其它類型科技研發(fā)、交流、應(yīng)用，三者協(xié)同可全面促進科技提升。

2 轉(zhuǎn)變基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展理念，突出規(guī)劃的引領(lǐng)作用

2.1 發(fā)揮多方合力，集聚創(chuàng)新智慧

新基建具有高科技含量、強專業(yè)性，相較于傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施，也更容易受到市場經(jīng)濟的干擾，因此更需要有效地發(fā)揮各方合力、集聚創(chuàng)新智慧。傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施投資過程中的“玻璃門”“彈簧門”等體制機制障礙需要各方的合力突破，產(chǎn)業(yè)、金融、財稅等政策也需及時調(diào)整，同時政府方面投資也要發(fā)揮好“四兩撥千斤”的作用，鼓勵并引導(dǎo)民營企業(yè)等有實力有意愿的企業(yè)積極加入，在新型基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資形成可持續(xù)發(fā)展的良性模式。

2.2 完善頂層設(shè)計，共繪國土一張圖

新型基礎(chǔ)設(shè)施與傳統(tǒng)基建相比，兩者都具有基礎(chǔ)性、通用性和公共性，政府的政策引領(lǐng)和規(guī)劃布局對其建設(shè)具有促進作用。因此相關(guān)政府部門要繼續(xù)加強頂層設(shè)計，提前研判、提早謀劃、強化部署，引導(dǎo)各方在新基建中共繪“一張圖”、同建“一張網(wǎng)”，從源頭上避免重復(fù)投入、盲目推進，讓建設(shè)更有章法[3]。

3 對接國土空間規(guī)劃體系，實現(xiàn)多規(guī)合一，建立新型基礎(chǔ)設(shè)施分級規(guī)劃和管控體系

根據(jù)《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，國土空間規(guī)劃分為總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃、專項規(guī)劃三大類，又分為國家、省、市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級，結(jié)合各省份實際情況，例如四川省以此為參考發(fā)布《四川省縣市國土空間總體規(guī)劃編制技術(shù)指南》，四川省國土空間規(guī)劃在原有省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級三類的層面均有涉及，應(yīng)同步開展。

從類別上看，新型基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的編制與總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃均有對應(yīng)，所以在編制總規(guī)和詳規(guī)時都應(yīng)有對應(yīng)的專項規(guī)劃。從層級上來看，以四川省為例，總體規(guī)劃類新型基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃可以在省域范圍內(nèi)、市域范圍內(nèi)、區(qū)縣范圍內(nèi)編制，區(qū)市詳細規(guī)劃可以在區(qū)級和城市集中建設(shè)區(qū)展開編制。根據(jù)國家“指導(dǎo)意見”，不同層級、地區(qū)的專項規(guī)劃可以對應(yīng)情況，適當選擇編制的類型和精度，詳細類新型基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃可以根據(jù)其編制對象的實際情況，選擇單獨編制或靈活融入相應(yīng)層級的詳細規(guī)劃進行編制。

以四川省為例，在新型基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃方面，省域國土空間總體規(guī)劃已出臺，在設(shè)區(qū)的市級國土空間規(guī)劃下初步構(gòu)建了“市域-市轄區(qū)-城市集中建設(shè)區(qū)”三個層級總體規(guī)劃體系，其中市域新型基礎(chǔ)設(shè)施總體規(guī)劃已建立，并在重點建設(shè)區(qū)域展開詳細規(guī)劃，為其余地區(qū)做出表率，剩余尚未完成部分，有待參考現(xiàn)行舊有體系進一步完善，促進和國土空間體系有效銜接。

3.1 省級新型基礎(chǔ)設(shè)施總體規(guī)劃

省級國土空間總體規(guī)劃綱要具有戰(zhàn)略協(xié)調(diào)性，是國家戰(zhàn)略意志的承接，省級綱要注重戰(zhàn)略層面的原則、目標、指標的制定，對省域國土空間格局做出全局安排，對下層級的規(guī)劃實施提出約束性要求和引導(dǎo)性內(nèi)容。

四川省政府2019年發(fā)行的《四川省加快推進新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)行動方案》將三年作為新基建發(fā)展周期，發(fā)展目標確定為初步建成具有廣泛影響力的新基建體系，同時將成為全省經(jīng)濟創(chuàng)新、高速、跨越發(fā)展的重要支撐。預(yù)備建成技術(shù)先進、天地一體、高效協(xié)同的信息基礎(chǔ)設(shè)施，打造全國中心地位的通信網(wǎng)絡(luò)設(shè)施并加快信息技術(shù)與交通、能源、水利、市政等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的交互應(yīng)用。

其次在指標制訂方面，方案明確將實施9大工程22項重大任務(wù)，分別聚焦信息、融合、創(chuàng)新三大方面，為省域新型基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃提出總要求。方案預(yù)定在2022年之前在全省建成1000萬臺以上設(shè)備互聯(lián)網(wǎng)、10萬架以上數(shù)據(jù)中心機柜、12萬個以上5G基站，達到建設(shè)20個以上區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用示范場景、建成20萬個以上新能源汽車充電樁、30個以上重大科技基礎(chǔ)設(shè)施、2萬億元規(guī)模的數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模等目標指標任務(wù)。

3.2 市級新型總體規(guī)劃總體規(guī)劃

市級國土空間總體規(guī)劃承上啟下，已對上級指標目標進行市域空間內(nèi)的全局性安排，在城市空間范圍內(nèi)有相關(guān)體現(xiàn)具有一定實施性。根據(jù)四川省對新型基礎(chǔ)設(shè)施行動方案，四川省各市對此展開實施方案。結(jié)合成都市實際情況，根據(jù)《四川省建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的實施方案》，成都市在其一下構(gòu)建出市、區(qū)（縣）、街道（鎮(zhèn)）三級體系。

基于全域管控的思維，以城市現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施條件為先導(dǎo)，系統(tǒng)整合具有新型基礎(chǔ)設(shè)施布局相關(guān)的空間特征屬性的基礎(chǔ)設(shè)施，分別從包含設(shè)備、用地、產(chǎn)業(yè)三大方面的設(shè)備老舊化程度、設(shè)備容量、用地水文條件、用地地質(zhì)條件、分布均衡性、用地可達性、用地產(chǎn)業(yè)評級7方面，開展用地級現(xiàn)有設(shè)備評估，明確相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的空間格局和質(zhì)量，劃定新型基礎(chǔ)設(shè)施的紅線，構(gòu)建覆蓋全域的新型基礎(chǔ)設(shè)施的適宜分區(qū)。在此基礎(chǔ)上，從全域統(tǒng)籌、產(chǎn)業(yè)功能統(tǒng)籌的視角，結(jié)合城市發(fā)展建設(shè)，綜合新型基礎(chǔ)設(shè)施格局和相應(yīng)規(guī)模指標，明確各分區(qū)引導(dǎo)要求，明確基礎(chǔ)設(shè)施的空間布局和相關(guān)要求，從全市層面促進設(shè)施資源科學合理布置，進而指導(dǎo)各級新型基礎(chǔ)設(shè)施空間規(guī)劃。

《成都市新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項規(guī)劃（2020-2022）》分別從成都新型基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃依托現(xiàn)行四項傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施體系：通訊網(wǎng)、四級電力供應(yīng)體系、綜合交通網(wǎng)、產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，進行質(zhì)量評估檢測等工作，在此基礎(chǔ)上在全域范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排，分別打造新型基礎(chǔ)信息網(wǎng)、交通樞紐網(wǎng)、智慧能源網(wǎng)、科研信息網(wǎng)。

3.3 分區(qū)新型基礎(chǔ)設(shè)施總體規(guī)劃

分區(qū)規(guī)劃對市級國土空間總體規(guī)劃要求的細化落實，是對對應(yīng)行政下去內(nèi)的國土空間開發(fā)保護活動做出的具有實施性的安排。

在城市新型基礎(chǔ)設(shè)施總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，進一步根據(jù)城市行政區(qū)劃編制分區(qū)層面的新型基礎(chǔ)設(shè)施總體規(guī)劃，這一層面要在加強在現(xiàn)有資源梳理和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集的基礎(chǔ)之上，結(jié)合各規(guī)劃區(qū)特征進一步深化上一層面新基建總體規(guī)劃的內(nèi)容。分區(qū)層面的新型基礎(chǔ)設(shè)施總體規(guī)劃，應(yīng)該結(jié)合市級分區(qū)規(guī)劃要求，科學地評估空間潛力，系統(tǒng)地整理各類因素，確定發(fā)展結(jié)構(gòu)和規(guī)模，在此基礎(chǔ)上確定設(shè)施適宜建設(shè)和限制建設(shè)區(qū)域范圍，有效協(xié)調(diào)各類設(shè)施布局。同時分區(qū)層面地新型基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃應(yīng)該明確各類設(shè)施地規(guī)模布局，協(xié)調(diào)各類布局，促進設(shè)施綜合使用。由于城市中區(qū)域發(fā)展的不平衡性，規(guī)劃面向不同分區(qū)時還應(yīng)該針對各地區(qū)的發(fā)展特點確定有特色的的應(yīng)對方法策略。

3.4 分區(qū)新型基礎(chǔ)設(shè)施詳細規(guī)劃

為了更好地引導(dǎo)土地資源高效利用，在編制分區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施總體規(guī)劃后，結(jié)合成都市新型基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的經(jīng)驗，在針對一些重點示范片區(qū)，應(yīng)進一步編制分區(qū)街區(qū)的控制性詳細規(guī)劃，進一步細化在空間結(jié)構(gòu)、布局和規(guī)模等方面地規(guī)劃管控要求，全面落實分區(qū)總體規(guī)劃要求，形成街區(qū)層面的新型基礎(chǔ)設(shè)施管控引導(dǎo)。

3.5 城市特定區(qū)域詳細規(guī)劃

城市高校集中片區(qū)、產(chǎn)業(yè)開發(fā)片區(qū)、交通樞紐片區(qū)等城市區(qū)域承載更多城市科技提升的任務(wù)，是城市新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開發(fā)的重點片區(qū)。在承接上位規(guī)劃的同時，結(jié)合城市發(fā)展規(guī)劃，應(yīng)在城市重點建設(shè)區(qū)域編制詳細規(guī)劃。鑒于新型基礎(chǔ)設(shè)施相互關(guān)聯(lián)的復(fù)雜性，應(yīng)該比傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施控制性詳細，重點區(qū)域的新型基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃可采用加入修建性詳細規(guī)劃或城市設(shè)計等方式對建設(shè)進行深入交互設(shè)計，詳細規(guī)定此能從基礎(chǔ)設(shè)施的布局和要求，明確各類設(shè)施之間的布局和規(guī)模，并對開放性設(shè)施提出給出規(guī)劃引導(dǎo)。

4 加強創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善新型基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃實施保障

4.1 健全城市新型基礎(chǔ)設(shè)施綜合管理機制

新型基礎(chǔ)設(shè)施不是對傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的全盤否定，而是對傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的補充、升級，涉及原有規(guī)劃多個專項規(guī)劃系統(tǒng)。由于新型基礎(chǔ)設(shè)施具有綜合功能，需要多樣空間配置，并且在運行上具有復(fù)雜交互性，長期來看更對未來智慧城市建設(shè)具有重要的支撐作用，所以將新型基礎(chǔ)設(shè)施作為專項規(guī)劃統(tǒng)一開發(fā)建設(shè)勢在必行，同時也應(yīng)在法律層面確定新型基礎(chǔ)設(shè)施管理機制和負責部門，統(tǒng)籌編制管理工作，綜合推進規(guī)劃編制工作，促進工作協(xié)調(diào)和信息銜接。

4.2 促進城市新型基礎(chǔ)設(shè)施空間技術(shù)標準整合

新型基礎(chǔ)設(shè)施涉及原有專項較多且原有專項標準銜接較少，標準缺乏協(xié)調(diào)，各類工程技術(shù)指標整合工作亟待進行，結(jié)合規(guī)劃建設(shè)經(jīng)驗，可嘗試從基礎(chǔ)標準、規(guī)劃設(shè)計、專項建設(shè)、工程技術(shù)、環(huán)境安全五個層面來建立新型基礎(chǔ)設(shè)施技術(shù)標準體系，為其規(guī)劃設(shè)計、工程建設(shè)和運營管理提供相應(yīng)技術(shù)指標依據(jù)。

4.3 建立新型基礎(chǔ)設(shè)施一張圖

隨著國土空間“一張藍圖”理念的推出，各類新型基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)數(shù)據(jù)信息應(yīng)當盡快整合納入統(tǒng)一信息平臺。鑒于當前規(guī)劃數(shù)據(jù)普遍不公開、不共享等問題，應(yīng)加快開展基礎(chǔ)設(shè)施普查工作，整合各類基礎(chǔ)設(shè)施信息數(shù)據(jù)，建立新型基礎(chǔ)設(shè)施的三維信息平臺，為國土空間三維管理提供支持。與此同時，應(yīng)暢通各政府部門之間、政府與社會之間應(yīng)進一步數(shù)據(jù)共享和信息交互應(yīng)用，共同促進信息的動態(tài)更新與維護。

5 規(guī)劃與結(jié)論

隨著國土空間規(guī)劃體系的全面深入推行，新型基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃作為其中專項規(guī)劃的組成部分，應(yīng)建立與之相協(xié)調(diào)的空間編制體系。在規(guī)劃層級方面，建立起“省-市-分區(qū)-特定地區(qū)”的規(guī)劃編制體系層級，促進編制有序推行；在規(guī)劃內(nèi)容方面，新基建作為經(jīng)濟持續(xù)增速的重要抓手，應(yīng)立足現(xiàn)有相應(yīng)設(shè)施和空間評估結(jié)果，明確新型基礎(chǔ)設(shè)施的布局體系，有效確定利用及建設(shè)重點區(qū)域，調(diào)和各類新型基礎(chǔ)設(shè)施布局關(guān)系；在規(guī)劃實施方面，應(yīng)健全基礎(chǔ)設(shè)施空間的剛性管控傳導(dǎo)機制,加強相關(guān)體制機制建設(shè),完善設(shè)施管理、技術(shù)標準、信息管理等方面的相關(guān)法律規(guī)范，科學指導(dǎo)新型基礎(chǔ)設(shè)施的合理有序改造開發(fā)。