山地（?。┏鞘幸?guī)劃建設(shè)管理策略研究
——以鎮(zhèn)安縣為例

李紅濤 郭高林 劉濟(jì)青

中國建筑西北設(shè)計(jì)研究院有限公司 陜西 西安 710018

1 概述

我國是多山國家,山區(qū)面積廣大,約占全國總面積的2/3，山地城市分布廣、類型多，截至2020年初，我國有建制市686個(gè)，據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)其中山地城市至少約200個(gè)以上；而在全國2800多個(gè)縣城中，屬于山地城市的約有1400多個(gè)。21世紀(jì)以來，隨著我國城市化程度的不斷提高，城市建設(shè)用地規(guī)模需求不斷地增加，“攤大餅”形式的發(fā)展模式已逐步淘汰，交通發(fā)展不斷縮小大城市與周邊城鎮(zhèn)的時(shí)間距離，山地小城市具有環(huán)境資源優(yōu)勢，但也存在環(huán)境污染等弊病，要使土地得到合理利用，城市更新建設(shè)與現(xiàn)狀運(yùn)行相協(xié)調(diào)，就要求山地城市的規(guī)劃要有地方適用性；城市建設(shè)要考慮居民日益增長的精神需求；城市管理從單一的“管理”轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣摹芭浜吓c引導(dǎo)”。

2 山地城市概念及一般規(guī)律

2.1 山地城市的概念

山地城市也叫山城，在國外也有稱作斜面都市，如日本；或坡地城市，即指城市修建在傾斜的山坡上，如歐美；以上這些定義只考慮了城市建設(shè)的“坡度”這一要素，忽略了山地城市周圍的地貌、環(huán)境、垂直梯度上的變化等特征，而這些因素對城市規(guī)劃、建設(shè)、管理具有重要的影響。我國根據(jù)自然特征及發(fā)展?fàn)顩r將山地城市分為基本型山地城市和擴(kuò)展型山地城市[1]。

鎮(zhèn)安縣為基本型山地城市。

2.2 山地小城市一般規(guī)律

在山地城市形態(tài)中，地貌占據(jù)著至關(guān)重要的位置，是其重要的組成部分和因素，對當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)和氣候產(chǎn)生了重要的影響[2]。

山地小城市地貌豐富，山水交融，具有豐富的動(dòng)植物、礦產(chǎn)及水資源。但往往用地極為緊張、地形復(fù)雜、坡度大，這使其基建投資費(fèi)用高于一般大中山地城市，加之與外界交通聯(lián)系不便，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后。

山地小城市的擴(kuò)張主要以舊城改造為主，沿河流方向發(fā)展，并逐漸向外圍拓展。其初期交通閉塞，逐漸的通往周邊中心城市的道路不斷增加，社會(huì)經(jīng)濟(jì)逐步發(fā)展。

3 山地小城市問題歸類及剖析（以鎮(zhèn)安縣為例）

山地小城市的規(guī)劃建設(shè)須在全面分析其特點(diǎn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行。

鎮(zhèn)安縣地處秦嶺南麓中段，陜西省東南部，地勢自西北向東南傾斜，山勢縱橫交錯(cuò)，形成掌形葉脈狀地貌，最突出的特征是山地面積廣大，山河相間，有“九山半水半分田”之稱?？h域人口約30萬，是典型的Ⅰ型山地小城市[3]。

3.1 問題歸類及剖析

下文以鎮(zhèn)安縣主城區(qū)為例，從山地城市的空間布局、建筑風(fēng)貌、豎向控制、景觀、道路交通、市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、綜合防災(zāi)、城市管理模式等九方面探討其規(guī)劃、建設(shè)、管理策略。通過理論與實(shí)踐相結(jié)合的方法，以期為山地城市的規(guī)劃建設(shè)管理提供參考策略。

經(jīng)研究，其現(xiàn)狀特征可概括如下：

（1）用地狀況。鎮(zhèn)安縣四面環(huán)山，依山而建。城區(qū)人均建設(shè)用地低于國家標(biāo)準(zhǔn)，功能分區(qū)不明確，空間組織效率低。各類用地混雜，不成體系。

（2）空間組織。一是空間發(fā)展邊界不明確；二是當(dāng)前城市結(jié)構(gòu)過度關(guān)注南北向發(fā)展軸線，忽視了內(nèi)部東西向軸帶的發(fā)展建設(shè)；三是中心城區(qū)用地功能過于多樣；四是城區(qū)空間結(jié)構(gòu)未成環(huán)狀，外圍組團(tuán)與中心城區(qū)缺少交通聯(lián)系。

（3）建筑風(fēng)貌。大多區(qū)域無明顯風(fēng)貌，建筑密度過大。城市天際線無序列感，建筑立面風(fēng)格多樣缺乏統(tǒng)一。

（4）豎向控制。鎮(zhèn)安縣整體地勢西北高，東南低。建設(shè)用地坡度大多在3%-10%，建成區(qū)與山腳銜接處坡度在10%-25%，部分區(qū)域在25%-50%，其中坡度在10%之內(nèi)的建設(shè)用地所占比例較高[4]。

在地形變化較大區(qū)域，建筑長邊大多順應(yīng)等高線布置，但建筑出入口與道路高差較大，踏步較多，擠占道路空間。沿街建筑室外踏步高度與長度無統(tǒng)一規(guī)格。城區(qū)建設(shè)對土體造成擾動(dòng)或破壞，在道路與場地、場地與場地之間形成高差，部分地段修建有擋墻、護(hù)坡，個(gè)別地段未做防護(hù)措施，存在安全隱患。

（5）環(huán)境景觀。植被生長良好，但整體景觀不成體系。乾佑河、縣河穿城而過，河床泥沙淤積，雜草叢生。兩岸污水排放，并布置有弱電線纜。多數(shù)街道尺度宜人，部分尺度狹窄，界面風(fēng)格不連續(xù)，景觀缺乏整體性。占道經(jīng)營嚴(yán)重，衛(wèi)生條件較差。

（6）道路交通。受水系、山體影響，形成了不成系統(tǒng)的自由式道路網(wǎng)架?；疖囌?座，汽車站2座。無公共停車場，有3條公交線，至各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均有公交，但無固定?？空?。

（7）市政基礎(chǔ)設(shè)施?？h城共有水廠三處，供水管道敷設(shè)完善，供水能力基本滿足需求。但枯水期水源不足；水源地至凈水廠原水輸水為單管道，用水安全系數(shù)低；縣凈水廠供水能力偏?。徊糠謪^(qū)域供水管道為樹枝狀結(jié)構(gòu)，供水安全性差。雨污合流，污水進(jìn)入自然水體。

配電網(wǎng)設(shè)備自動(dòng)化程度低，高耗能、老舊待淘汰設(shè)備仍在運(yùn)行；管網(wǎng)調(diào)整困難；電纜多為架空敷設(shè)。

（8）公共服務(wù)設(shè)施。城區(qū)有一級醫(yī)院2所，二級醫(yī)院3所，鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院1所。現(xiàn)有床位數(shù)不足，設(shè)施陳舊，亟待更新。

幼兒園共13所、初中3所，高中3所、小學(xué)4所。教育資源不足，學(xué)生超員。中學(xué)配套設(shè)施不全。幼兒園分布不合理，就近入學(xué)難度大；學(xué)校室外活動(dòng)空間較小，建筑層數(shù)過高等。

（9）綜合防災(zāi)

排洪渠年久失修、雨污水入渠；消防車作業(yè)面小，撲救受限；城區(qū)建設(shè)已飽和，人防配建難度大；城北有一處特大級地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)。

（10）城市管理。目前仍采用傳統(tǒng)的城市管理模式，執(zhí)法交叉、重復(fù)管理和管理“真空”現(xiàn)象屢有發(fā)生。

3.2 鎮(zhèn)安縣城市發(fā)展主要規(guī)律

（1）定位。鎮(zhèn)安縣在老版總規(guī)中確定縣城性質(zhì)為以絲綢和食品工業(yè)為主的商貿(mào)流通和交通發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)。目前定位為秦嶺國家中央森林公園核心區(qū)、國家和省級重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、西安大都市邊緣區(qū)、西安市后花園、商洛市北門戶。

（2）空間布局。初期以舊城改造為主，上版總規(guī)確定城鎮(zhèn)的用地發(fā)展方向?yàn)橄虮?、向南發(fā)展，適度向西發(fā)展，調(diào)整北部功能，縣城框架逐漸拉大。

（3）道路交通。由初期的自由式道路網(wǎng)架，逐步形成主干道相接、次干道穿插、支路輔助的完整路網(wǎng)框架。

4 山地城市的發(fā)展策略研究

4.1 縣城發(fā)展規(guī)律啟示

（1）定位。鎮(zhèn)安從封閉逐步走向開放，從陜南小城逐步演變?yōu)槲靼泊蠖际休椛浣M團(tuán)、西安后花園、國家生態(tài)重鎮(zhèn)。

（2）空間布局。作為山區(qū)城市，受地形、河流等因素影響，縣城空間組織效率低，要素流動(dòng)速度低。隨著縣城框架的拉大，空間結(jié)構(gòu)不斷向串珠式、環(huán)狀演化。

（3）旅游產(chǎn)業(yè)。西安到鎮(zhèn)安由6小時(shí)縮短至30分鐘，必會(huì)涌入大量游客，促進(jìn)旅游發(fā)展。

4.2 總體發(fā)展策略

全面貫徹黨的十八大、中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議、中央城市工作會(huì)議精神，順應(yīng)縣城發(fā)展演化規(guī)律，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，強(qiáng)化新型城市建設(shè)，科學(xué)組織交通，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，提升基礎(chǔ)設(shè)施，塑造特色風(fēng)貌，創(chuàng)新管理體制，打造“魅力、文化、智慧、宜居”新鎮(zhèn)安。

因地制宜，把握山地城市發(fā)展特征，做好專項(xiàng)規(guī)劃。綜合評估環(huán)境容量，確定城市發(fā)展規(guī)模，科學(xué)構(gòu)建開發(fā)指標(biāo)體系。

4.2 規(guī)劃策略

（1）分析現(xiàn)行總規(guī)，掌握其發(fā)展適應(yīng)性。老版總規(guī)已不適應(yīng)目前的發(fā)展。其在規(guī)劃區(qū)范圍、禁止、限制和適宜建設(shè)的地域范圍、研究中心城區(qū)空間增長邊界等部分內(nèi)容未做說明；各地塊未按照控規(guī)進(jìn)行控制；專項(xiàng)規(guī)劃中，各規(guī)劃統(tǒng)計(jì)口徑、編審程序等不同。

（2）做好規(guī)劃調(diào)研工作，詳細(xì)了解城市發(fā)展規(guī)律。評估上版總規(guī)，掌握城市發(fā)展方向和空間布局是否與規(guī)劃一致以及階段性目標(biāo)的落實(shí)情況，各項(xiàng)強(qiáng)制性內(nèi)容的執(zhí)行情況。通過對山地城市定位變化、城市空間結(jié)構(gòu)演變、城市交通體系建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施布局特點(diǎn)等方面的研究，把握其基本規(guī)律。合理確定縣城發(fā)展規(guī)模，科學(xué)構(gòu)建縣城開發(fā)指標(biāo)體系。

（3）掌握現(xiàn)狀發(fā)展，加快推進(jìn)總規(guī)修編工作。鎮(zhèn)安縣在主體功能區(qū)劃的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化縣城與西康高速、G210、G345的聯(lián)系?？茖W(xué)劃定城市發(fā)展邊界。按照縣城空間拓展要求，結(jié)合重大交通項(xiàng)目的建設(shè)，合理確定縣城規(guī)劃區(qū)，對各項(xiàng)建設(shè)的用地范圍進(jìn)行控制。優(yōu)化縣城交通網(wǎng)絡(luò)，理順山水關(guān)系，合理確定城區(qū)發(fā)展方向。

（4）以總規(guī)為主導(dǎo)，加強(qiáng)城市設(shè)計(jì)。優(yōu)先以縣城門戶區(qū)及其他重要節(jié)點(diǎn)處開展城市設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌建筑布局，體現(xiàn)地域特征。

（5）因地制宜，加強(qiáng)城市專項(xiàng)規(guī)劃的編制工作。適應(yīng)縣城發(fā)展需求，開展專項(xiàng)規(guī)劃編制，完善規(guī)劃體系，指導(dǎo)城市建設(shè)。

（6）完善規(guī)劃制度，開展多規(guī)合一。按照“發(fā)展戰(zhàn)略+空間布局+實(shí)施策略”的工作思路，以城鄉(xiāng)規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以空間坐標(biāo)為核心，通過“五定”，實(shí)現(xiàn)“五統(tǒng)”，實(shí)現(xiàn)各類規(guī)劃的有機(jī)銜接，建立健全上下銜接的空間規(guī)劃體系，提高行政審批效率，構(gòu)建立體空間格局。

4.3 建設(shè)策略

城市建設(shè)研究主要從城市用地、空間布局、建筑風(fēng)貌、豎向控制、環(huán)境景觀、道路交通、市政設(shè)施、公共設(shè)施8個(gè)方面入手。

（1）嚴(yán)控用地形式。嚴(yán)格執(zhí)行節(jié)約土地、集約發(fā)展的建設(shè)原則，為城區(qū)做“減法”，降低居住用地比例，增加公共服務(wù)設(shè)施比例。行政辦公區(qū)，統(tǒng)一外遷，集中建設(shè)。

（2）做好空間布局建設(shè)。加強(qiáng)通過G210與外界的聯(lián)系。確定沿鎮(zhèn)云公路、西康高速向西、向南拓展。優(yōu)化交通組織，構(gòu)建“兩軸、八片區(qū)”的空間布局結(jié)構(gòu)。優(yōu)化功能組織，減輕中心城區(qū)壓力，帶動(dòng)外圍組團(tuán)發(fā)展。建設(shè)以主干道為主，內(nèi)外環(huán)路為輔的道路網(wǎng)。

（3）建設(shè)特色城市建筑風(fēng)貌。一是城市設(shè)計(jì)從空間上統(tǒng)籌城市建筑布局，協(xié)調(diào)城市風(fēng)貌，體現(xiàn)城市地域特征、民族特色和時(shí)代風(fēng)貌。嚴(yán)格把控單體建筑設(shè)計(jì)方案。二是保護(hù)街區(qū)歷史文化風(fēng)貌。

（4）做好城市豎向控制。城市豎向規(guī)劃是一項(xiàng)系統(tǒng)的、龐大的工程，是城市規(guī)劃的重要組成部分，需要在城市規(guī)劃編制的不同層次上逐步深化。[4]嚴(yán)格管控豎向規(guī)劃，借鑒其他優(yōu)秀山地城市的相關(guān)規(guī)定，把完善的豎向控制標(biāo)準(zhǔn)和引導(dǎo)策略納入城市總體規(guī)劃中。規(guī)劃審批部門應(yīng)設(shè)立對建設(shè)項(xiàng)目豎向設(shè)計(jì)、基地出入口及室外管線綜合銜接口的審批程序。嚴(yán)格控制各水體的標(biāo)高，采取有效措施減少河道淤積，嚴(yán)格控制地下水位較高區(qū)域施工質(zhì)量。嚴(yán)格控制規(guī)劃區(qū)內(nèi)防護(hù)工程結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)、建筑退距結(jié)構(gòu)形式等。

減少對原地形地貌、地表植被、水系的擾動(dòng)和損毀；嚴(yán)禁在地質(zhì)災(zāi)害高、中易發(fā)區(qū)進(jìn)行深挖高填[5]。

（5）多方面進(jìn)行環(huán)境景觀建設(shè)。結(jié)合本地特色，遵循“滿足使用功能”，“創(chuàng)造生態(tài)效益”，“堅(jiān)持以人為本”，“確保環(huán)境協(xié)調(diào)”，“體現(xiàn)地域特色” 的原則，對城市景觀進(jìn)行提升改造。

（6）交通建設(shè)。建立布局合理、快捷高效的道路交通體系，對外交通重點(diǎn)強(qiáng)化大區(qū)域中道路交通的通達(dá)性，加強(qiáng)與周邊區(qū)域聯(lián)系。對內(nèi)優(yōu)化路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，建設(shè)組團(tuán)間快速路，構(gòu)建合理的道路網(wǎng)系統(tǒng)。建設(shè)安全快捷的步行交通體系。合理構(gòu)建公交網(wǎng)絡(luò)。

4.4 管理策略

（1）健全管理體制。理順管理體制，構(gòu)建城市管理執(zhí)法新體制；實(shí)行“聯(lián)合管理”，組建規(guī)范統(tǒng)一的城市管理執(zhí)法部門；建立更加有效的管理、執(zhí)法、監(jiān)督工作評價(jià)考核機(jī)制。

（2）推進(jìn)依法管理。嚴(yán)懲規(guī)劃建設(shè)管理違法行為，強(qiáng)化法律責(zé)任追究，提高違法違規(guī)成本。

（3）提高執(zhí)法水平。規(guī)范執(zhí)法制度與辦案流程，明確辦案時(shí)限，提高辦案效率。強(qiáng)化外部監(jiān)督機(jī)制與內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，健全責(zé)任追究機(jī)制、糾錯(cuò)問責(zé)機(jī)制。

（4）創(chuàng)新城市管理方式。加強(qiáng)城市管理和服務(wù)體系智能化建設(shè)，積極推進(jìn)城市管理數(shù)字化、智慧化。

（5）創(chuàng)新治理方式。引入市場機(jī)制，發(fā)揮市場作用，吸引社會(huì)力量和社會(huì)資本參與鎮(zhèn)安城市管理。

5.結(jié)束語

山地城市規(guī)劃建設(shè)管理與平原城市相比更加復(fù)雜，其關(guān)鍵在于對山地城市的用地現(xiàn)狀、空間布局、建筑風(fēng)貌、豎向布局、環(huán)境景觀、市政基礎(chǔ)設(shè)施、道路交通等現(xiàn)狀特征的把握和了解，山地城市的自然地貌在很大程度上制約了規(guī)劃。本文以鎮(zhèn)安縣為例，詳細(xì)分析了鎮(zhèn)安縣的現(xiàn)狀特征，總結(jié)出了涵蓋縣城各方面的十個(gè)要素。針對存在的問題提出了相應(yīng)的策略。對山地城市進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)劃、建設(shè)及管理研究，不僅是山地城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，更是保護(hù)好、利用好山地城市土地資源的迫切需要。