農(nóng)村產(chǎn)權(quán)綜合服務(wù)平臺的PPP模式研究

梁秉豪

廣東省電信規(guī)劃設(shè)計院有限公司 廣東 廣州 510095

引言：2017年，習(xí)近平同志在黨的十九大報告中首次提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，指出農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2021年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》，意見要求“建立農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶機(jī)制，健全鄉(xiāng)村振興領(lǐng)導(dǎo)體制和工作體系”。[1]其中，本文主要討論的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易，是推進(jìn)我國鄉(xiāng)村振興的重要環(huán)節(jié)之一。

2019年中央一號文件強(qiáng)調(diào)需要健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開規(guī)范運(yùn)行。目前全國大部分地區(qū)已經(jīng)建立了省、市和鄉(xiāng)三級的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)綜合服務(wù)中心。但是由于缺乏統(tǒng)一的信息化服務(wù)平臺和科學(xué)的產(chǎn)權(quán)交易管理，農(nóng)村土地荒廢、產(chǎn)權(quán)重復(fù)抵押和產(chǎn)權(quán)賤賣等問題仍然嚴(yán)峻[2-3]。

我國目前有很多PPP項目成功地為農(nóng)村解決了基礎(chǔ)設(shè)施落后的問題，通過采取政府特許經(jīng)營的模式，吸引更多的社會資本參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，一方面可以減輕政府的財政負(fù)擔(dān)，另一方面也可以為民間資本創(chuàng)造更多投資獲利的渠道，在發(fā)揮市場主體的優(yōu)勢的同時，也大大改善了農(nóng)村人口的生活質(zhì)量。由“政府引導(dǎo)，企業(yè)出資”的PPP模式在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)綜合服務(wù)中心的建設(shè)中，可以很好地解決當(dāng)?shù)卣斦Y金不足的問題，使得農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易實(shí)現(xiàn)市場化和規(guī)范化，從根本上解決目前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易中出現(xiàn)的各種問題。

1 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)綜合服務(wù)平臺的現(xiàn)狀及問題剖析

根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，農(nóng)村集體資產(chǎn)包括資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)。集體包括農(nóng)民集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等資源性資產(chǎn)；用于經(jīng)營的房屋、建筑物、機(jī)器設(shè)備、工具器具、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、集體投資興辦的企業(yè)及其所持有的其他經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)份額、無形資產(chǎn)等經(jīng)營性資產(chǎn)；用于公共服務(wù)的教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等方面的非經(jīng)營性資產(chǎn)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)則包括了所有農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易主要涉及產(chǎn)權(quán)評估、產(chǎn)權(quán)交易和產(chǎn)權(quán)金融服務(wù)三個方面。下面將分點(diǎn)敘述目前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易過程的現(xiàn)狀以及存在的問題[4]。

1.1 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)評估服務(wù)

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評估工作復(fù)雜。由于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價值受較多因素影響，如土地面積、地面已有設(shè)施、地面附著作物、當(dāng)?shù)貧夂驐l件和經(jīng)營權(quán)價值等。產(chǎn)權(quán)價值評估涉及的相關(guān)專業(yè)知識較多，除了需要參考當(dāng)年類似交易的價格指數(shù)以及產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)費(fèi)用進(jìn)行初步估算，還需要評估人員進(jìn)行實(shí)地考察。[5]而目前產(chǎn)權(quán)交易數(shù)據(jù)仍不夠透明，可參考數(shù)據(jù)資料不多，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)估值工作存在較大困難。

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評估成本較高。由于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的分布通常較為廣泛，而開展產(chǎn)權(quán)評估工作往往需要進(jìn)行實(shí)地考察，所以農(nóng)民需要支付費(fèi)用較多，其中包括評估人員的路費(fèi)、人工費(fèi)、住宿費(fèi)和伙食費(fèi)等。同時，市場上的產(chǎn)權(quán)評估機(jī)構(gòu)較少，缺乏統(tǒng)一的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，打擊了農(nóng)民進(jìn)行產(chǎn)權(quán)估值的熱情。另外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動受氣候和自然災(zāi)害影響較大，難以對產(chǎn)權(quán)收益進(jìn)行準(zhǔn)確評估，也導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)對于產(chǎn)權(quán)估值工作望而卻步[6-7]。

1.2 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)不規(guī)范。雖然目前全國多地已經(jīng)建成了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，但是通過交易中心進(jìn)行的場內(nèi)交易數(shù)量較少，根據(jù)文獻(xiàn)報道，湖州市南潯區(qū)的場內(nèi)交易只有5筆，而吳興區(qū)的場內(nèi)交易只有2筆。同時，省，市，縣三級的交易平臺存在業(yè)務(wù)功能重疊，從客觀上也遏制了產(chǎn)權(quán)交易的平臺化運(yùn)作。此外，產(chǎn)權(quán)交易平臺的交易種類不夠豐富，無法形成規(guī)模效應(yīng)。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易政策不完善。據(jù)文獻(xiàn)報道，以湖州市吳興區(qū)為例，只有集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營權(quán)交易和土地承包經(jīng)營權(quán)交易制定了細(xì)則，包括林權(quán)在內(nèi)的其他產(chǎn)權(quán)就交易因?yàn)槿狈ο嚓P(guān)的法律法規(guī)無法進(jìn)入市場交易。另外，由于電子地圖等信息化手段不夠完善，導(dǎo)致農(nóng)村土地的歸屬權(quán)難以確認(rèn)并進(jìn)行[8]。

1.3 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)金融服務(wù)

在過去的很長一段時間里，農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押一直受到了嚴(yán)格限制。直到2010年，中國人民銀行聯(lián)合中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會才開始在全國范圍內(nèi)探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押貸款業(yè)務(wù)。2015年，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》和《全國人大常委會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個試點(diǎn)縣（市、區(qū)）、天津市薊縣等59個試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域分別暫時調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，加大了金融對“三農(nóng)”的有效支持。

基于法律的嚴(yán)格限制，金融機(jī)構(gòu)在土地承包經(jīng)營權(quán)抵押業(yè)務(wù)中面臨較大的風(fēng)險。同時由于金融機(jī)構(gòu)“盈利性、流動性、安全性”的經(jīng)營原則與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的“低回報、高風(fēng)險、長期性”的特點(diǎn)相背離，嚴(yán)重打擊了金融機(jī)構(gòu)為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易提供金融服務(wù)的熱情。

2 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)綜合服務(wù)平臺的PPP模式

PPP模式的三大特征分別是：伙伴關(guān)系、利益共享和風(fēng)險共擔(dān)。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易中心的建設(shè)過程中，利用PPP模式可以使政府部門、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)民等共同形成一個長期合作、收益共享和風(fēng)險共擔(dān)的利益共同體[9]。近年來，PPP模式已經(jīng)廣泛運(yùn)用在農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)項目中并取得了較好的成效。然而，由于前期投資較大同時項目收益率較低，PPP模式目前還極少應(yīng)用在公共服務(wù)特別是產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中[10]。

3 利用PPP模式實(shí)現(xiàn)市場化建設(shè)和運(yùn)營的四大優(yōu)勢

3.1 對于政府

目前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)綜合服務(wù)中心的建設(shè)資金主要依靠政府財政支持，然而信息化改造項目的投資金額通常較大，單純依靠政府財政投入恐怕難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的全面信息化和規(guī)范化管理。采用PPP模式可以有效地引入社會資金，解決政府的資金問題。同時，信息化改造可以使得當(dāng)?shù)卣苋嬲莆辙r(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的交易信息，減少私下交易，有利于政府對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的規(guī)范化管理，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展提供保障。

3.2 對于金融機(jī)構(gòu)

金融機(jī)構(gòu)可以作為PPP項目的投資方參與到農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)綜合服務(wù)中心的建設(shè)中。一方面，通過對產(chǎn)權(quán)交易的信息化改造，金融機(jī)構(gòu)可以全面掌握農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的交易信息。在掌握大量歷史交易數(shù)據(jù)后，金融機(jī)構(gòu)可以準(zhǔn)確地對集體產(chǎn)權(quán)價值進(jìn)行評估，同時也有利于金融機(jī)構(gòu)評估農(nóng)村抵押貸款的預(yù)期收益和風(fēng)險。另一方面，通過政府特許經(jīng)營的方式，金融機(jī)構(gòu)可以得到農(nóng)村集體財產(chǎn)的管理權(quán)，從而為農(nóng)民提供更優(yōu)質(zhì)的金融服務(wù)。

3.3 對于鄉(xiāng)村民營資本

通過政府特許經(jīng)營的方式，如地方農(nóng)業(yè)投資公司等農(nóng)村民營企業(yè)可以參與到農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)價值評估、產(chǎn)權(quán)交易和金融服務(wù)中。通過市場化運(yùn)作和企業(yè)化管理的新模式可以進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的交易行為。鄉(xiāng)村民營企業(yè)可以從產(chǎn)權(quán)評估服務(wù)、產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)和金融服務(wù)三個方面獲利，為國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略做出積極貢獻(xiàn)。

3.4 對于農(nóng)民

過去由于缺乏開放透明的產(chǎn)權(quán)交易平臺，導(dǎo)致農(nóng)民缺乏獲取產(chǎn)權(quán)交易信息途徑。建設(shè)公開透明的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)綜合服務(wù)平臺可以有效防止低價交易、長期出租等暗箱操作行為，避免了農(nóng)村集體資產(chǎn)的流失。同時也可以防止由于信息不對等引起的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)“賤賣”，進(jìn)一步維護(hù)了農(nóng)民的權(quán)益。

4 結(jié)束語

綜上所述，PPP模式可以有效地解決目前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)評估、交易和金融服務(wù)中存在的很多問題。通過引入銀行和農(nóng)村民營資本的力量可以建立一個透明開放的產(chǎn)權(quán)綜合服務(wù)平臺，不僅可以加強(qiáng)政府對農(nóng)村土地的監(jiān)管，也有助于保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，調(diào)動資本方的積極性，這將會成為國家實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的重要途徑。本文認(rèn)為在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中采取PPP的模式，可以有效調(diào)動各方資源，有利于提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的質(zhì)量效益和競爭力，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面推進(jìn)。