論土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)

陳 強(qiáng)

天津市寶坻區(qū)大鐘莊鎮(zhèn)人民政府 天津 301806

土地利用總體規(guī)劃，就是根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求與區(qū)域自然經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件，對(duì)一定區(qū)域內(nèi)的土地進(jìn)行開發(fā)利用、治理保護(hù)，使其擁有更多的功能，滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人們?nèi)罕姷男枨?。在城市化發(fā)展背景下，如何協(xié)調(diào)土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃，保證兩者共同發(fā)展、進(jìn)步，是當(dāng)前面對(duì)的問題。為了解決這一問題，本文就此進(jìn)行分析。

1 協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃中存在的問題

1.1 任務(wù)與作用差異

土地利用總體規(guī)劃的目的，是利用土地資源實(shí)現(xiàn)各類產(chǎn)業(yè)資源的合理配置，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。一般來講，土地利用總體規(guī)劃主要是對(duì)農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)土地資源、農(nóng)業(yè)與農(nóng)業(yè)內(nèi)部土地資源進(jìn)行配置。

城鄉(xiāng)規(guī)劃，則是對(duì)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、文化、科技等方面發(fā)展情況進(jìn)行分析，并結(jié)合實(shí)際情況，進(jìn)行規(guī)劃，以此完成城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)設(shè)施，促使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

通過對(duì)兩者任務(wù)的作用的分析，可以發(fā)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃更加注重土地資源的合理配置，而城鄉(xiāng)規(guī)劃則是比較重視基礎(chǔ)設(shè)施的完善，希望通過此可以提升城鄉(xiāng)建設(shè)效果與質(zhì)量。

1.2 規(guī)劃范圍存在不同

城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃在范圍與未來發(fā)展趨勢(shì)上存在較多的差異，其中土地利用總體規(guī)劃包含城鄉(xiāng)規(guī)劃內(nèi)容，包含的內(nèi)容相對(duì)較多；城鄉(xiāng)規(guī)劃，僅僅是對(duì)城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行規(guī)劃。在編制工作中，兩者會(huì)因?yàn)槌青l(xiāng)發(fā)展而產(chǎn)生不同的建議與想法[1]。造成這一問題的原因，就是兩者的出發(fā)點(diǎn)與目標(biāo)不同，因此會(huì)對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)工作形成不同的建議。此外，部分地區(qū)的土地行政主管部門具備決定權(quán)，可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，確定城鄉(xiāng)建設(shè)用地，并建設(shè)相關(guān)的目標(biāo)，不受行政主管部門約束。

1.3 審批方面的問題

土地利用總體規(guī)劃的過程中，需要以《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法》、《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(國(guó)務(wù)院令第590號(hào))等法律制度為基礎(chǔ)，根據(jù)土地權(quán)限審批制度進(jìn)行審批工作，以保證土地資源的保護(hù)與利用。城鎮(zhèn)規(guī)劃中，若是通過相關(guān)的審批后，那么城市規(guī)劃中的規(guī)劃控制、管理職責(zé)、審批職責(zé)都會(huì)由地方形成部門負(fù)責(zé)。由此，可以看出兩者之間在審批與管理上的差異，是協(xié)調(diào)發(fā)展中需要注意的問題。

2 城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃協(xié)調(diào)的原則

2.1 規(guī)劃目標(biāo)一致性

在城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃協(xié)調(diào)的過程中，應(yīng)堅(jiān)持規(guī)劃目標(biāo)一致性的原則，圍繞同一個(gè)目標(biāo)進(jìn)行規(guī)劃工作，發(fā)揮兩者的優(yōu)勢(shì)，提升規(guī)劃工作效果。雖然城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃工作的范圍、方法、作用上都存在一些差異，但是兩者最終的目標(biāo)都是合理利用土地資源，使區(qū)域經(jīng)濟(jì)在有限的土地資源上得到利益最大化[2]。因此，兩者協(xié)調(diào)發(fā)展的過程中，應(yīng)統(tǒng)一目標(biāo)，充分利用土地資源，做好用地協(xié)調(diào)工作，保證兩規(guī)的實(shí)施效果，為我國(guó)土地資源管理與經(jīng)濟(jì)建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)、牢固的基礎(chǔ)。

2.2 統(tǒng)一規(guī)劃期限

一般來講，城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃可以分為近期規(guī)劃、遠(yuǎn)期規(guī)劃等規(guī)劃周期。但是在施行的過程中，因?yàn)閮烧叩牟町?，造成?guī)劃周期不同步的情況，對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與發(fā)展產(chǎn)生影響。為了避免這一問題，需要統(tǒng)一規(guī)劃期限，要求工作人員在規(guī)定的實(shí)現(xiàn)內(nèi)完成兩者的規(guī)劃，以此提升兩者之間的協(xié)調(diào)效果，為后續(xù)城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展與土地資源合理應(yīng)用做好鋪墊[3]。

2.3 加強(qiáng)基礎(chǔ)資料的統(tǒng)一管理

在城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的過程中，需要做好基礎(chǔ)資料的收集與管理工作，將此作為兩者協(xié)調(diào)規(guī)劃的依據(jù)，保證規(guī)劃工作的科學(xué)性。在進(jìn)行土地資源規(guī)劃工作前，需要做好基礎(chǔ)指標(biāo)數(shù)據(jù)的收集工作，如人口、土地面積等等，保證兩者的規(guī)劃指標(biāo)的統(tǒng)一性，為協(xié)調(diào)規(guī)劃提供數(shù)據(jù)保障。

2.4 以區(qū)域?qū)嶋H情況為主原則

中國(guó)地大物博，每個(gè)區(qū)域地理情況與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的要求也存在一些差異。若想?yún)f(xié)調(diào)兩者之間的關(guān)系，需要建立因地制宜原則，根據(jù)區(qū)域的實(shí)際情況，選擇適合的方式進(jìn)行土地資源的規(guī)劃工作。在協(xié)調(diào)規(guī)劃的過程中，對(duì)需要區(qū)域的地理特點(diǎn)、功能、發(fā)展目標(biāo)等進(jìn)行全面的分析，基于此確定規(guī)劃目標(biāo)，制定規(guī)劃內(nèi)容與步驟。這樣以來，不僅可以體現(xiàn)出兩者之間的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)能夠提升規(guī)劃工作效果，豐富我國(guó)國(guó)土空間的類型，提升資源利用率[4]。

3 協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃策略

3.1 明確兩規(guī)協(xié)調(diào)的主題

在實(shí)際提工作中，若想提升城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃效果，需要明確兩者協(xié)調(diào)的主題，圍繞此進(jìn)行相關(guān)的工作，保證規(guī)劃工作順利進(jìn)行。第一，城市發(fā)展戰(zhàn)略主題。城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的主題，就是優(yōu)化城市的土地資源，優(yōu)化土地利用資源，明確土地利用方向，使兩者朝著同一個(gè)戰(zhàn)略方向發(fā)展，保證兩者共同進(jìn)步與發(fā)展。第二，人口與產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展主題。兩規(guī)協(xié)調(diào)的過程中，需要根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的人口的組成與城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展情況，制定城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃目標(biāo)，將此作為兩規(guī)實(shí)施的主題，提升土地資源的利用效果。第三，耕地與基本農(nóng)田保護(hù)主題[5]。無論是土地利用總體規(guī)劃還是城鄉(xiāng)規(guī)劃中，耕地與基本農(nóng)田保護(hù)工作十分重要，是保護(hù)我國(guó)土地資源的重要手段之一。因此，在兩規(guī)協(xié)調(diào)發(fā)展的過程中，需要做好耕地與基本農(nóng)田的保護(hù)工作，減少對(duì)我國(guó)耕地的影響。第四，生態(tài)建設(shè)保護(hù)。在土地資源規(guī)劃工作中，應(yīng)該圍繞生態(tài)環(huán)境保護(hù)主題進(jìn)行規(guī)劃工作，保護(hù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，發(fā)揮土地資源的功能，促使城鄉(xiāng)更好的建設(shè)與發(fā)展。

3.2 創(chuàng)新規(guī)劃編制體系

在城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃工作中，為了實(shí)現(xiàn)兩者的協(xié)調(diào)發(fā)展，可以通過建設(shè)規(guī)劃編制體系，解決兩者之間的問題，促使兩者規(guī)劃工作變得更加合理與科學(xué)。實(shí)際工作中，需要加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)的運(yùn)用，利用此確定兩者的實(shí)施方法、實(shí)施對(duì)象、目標(biāo)等基礎(chǔ)性內(nèi)容，為兩者協(xié)調(diào)規(guī)劃工作開展提供法律保障[6]。此外，相關(guān)人員還應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行動(dòng)態(tài)的分析，整合兩者的實(shí)施規(guī)則、方法，為兩規(guī)協(xié)調(diào)發(fā)展提供動(dòng)力。

例如，在《中華人民共和國(guó)土地管理法》第十九條規(guī)定了土地總體規(guī)劃編制的原則:(1)嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田，控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用農(nóng)用地；(2)提高土地利用率；(3)統(tǒng)籌安排各類各區(qū)域用地；(4)保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用；(5)占用耕地與開發(fā)復(fù)墾耕地相平衡。制定規(guī)劃編制體系的過程中，可以將該法律制度作為制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)，圍繞規(guī)劃區(qū)域的實(shí)際情況與發(fā)展需求，進(jìn)行土地資源的規(guī)劃，發(fā)揮規(guī)劃編制體系的作用與價(jià)值。

3.3 更新規(guī)劃編制工作理念

為了解決城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃兩者之間的問題，需要轉(zhuǎn)變規(guī)劃編制理念，意識(shí)到兩者之間的異同，采用求同存異的方式進(jìn)行土地資源的規(guī)劃工作，促使城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。對(duì)城鄉(xiāng)進(jìn)行規(guī)劃的過程中，需要加強(qiáng)相關(guān)資源的利用，根據(jù)城鄉(xiāng)發(fā)展的基本需求，保證資源的利用效果同時(shí)，使城鄉(xiāng)發(fā)展情況適應(yīng)時(shí)代要求，真正的體現(xiàn)出城鄉(xiāng)共同建設(shè)發(fā)展的特點(diǎn)，促使區(qū)域經(jīng)濟(jì)更好的發(fā)展[7]。就于土地利用總體規(guī)劃來講，在利用這一理念進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃的過程中，應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)的整體布局、交通運(yùn)輸布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局等進(jìn)行綜合的分析，樹立大局意識(shí)，結(jié)合城鄉(xiāng)發(fā)展需求，進(jìn)行規(guī)劃編制工作，展示土地利用總體規(guī)劃的優(yōu)勢(shì)。通過規(guī)劃理念的轉(zhuǎn)變，可以解決兩規(guī)之間的矛盾，促使規(guī)劃工作順利進(jìn)行。

3.4 確定規(guī)劃分工與內(nèi)容

城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中，為了提升土地資源規(guī)劃效果，需要明確各個(gè)區(qū)域模塊的功能，未來發(fā)展方向，將此作為土地利用總體規(guī)劃工作的依據(jù)，提升城鄉(xiāng)規(guī)劃工作效果。實(shí)際工作中，需要對(duì)城鄉(xiāng)的整體情況，包括規(guī)劃范圍內(nèi)的城市、村莊、產(chǎn)業(yè)等分布情況進(jìn)行深入的分析，并制定規(guī)劃發(fā)展計(jì)劃，將此作為土地資源規(guī)劃的目標(biāo)，更好的發(fā)展城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)。運(yùn)用土地利用總體規(guī)劃工作中，需要提升對(duì)耕地資源保護(hù)工作的重視，做好城市土地資源規(guī)劃工作的同時(shí)，提升耕地土地資源的利用效果，避免耕地被占用的問題出現(xiàn)[8]。實(shí)際規(guī)劃工作中，加強(qiáng)國(guó)家政策的運(yùn)用，將此作為監(jiān)督兩規(guī)施行依據(jù)，保證區(qū)域經(jīng)濟(jì)、文化等因素穩(wěn)定發(fā)展，提升土地資源的利用率。通過對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的分工，減少兩規(guī)之間的矛盾，優(yōu)化土地資源規(guī)劃效果，促使我國(guó)國(guó)土資源更好的建設(shè)。

4 結(jié)束語

總而言之，在城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃工作中，堅(jiān)持目標(biāo)統(tǒng)一、數(shù)據(jù)資料統(tǒng)一、規(guī)劃期限統(tǒng)一的原則，協(xié)調(diào)兩者之間的關(guān)系，做好土地資源的規(guī)劃。實(shí)際工作中，制定編制體系，轉(zhuǎn)變土地規(guī)劃理念，利用統(tǒng)一的編制計(jì)劃，進(jìn)行此項(xiàng)工作，使兩者共同發(fā)展，促使我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展與土地資源合理利用。