太湖流域用水定額管理實踐與思考

畢 婉，張 坤，趙曉晴 ，耿清蔚

（1.太湖流域水文水資源監(jiān)測中心，214024，無錫；2.水利部太湖流域管理局，200434，上海）

太湖流域地處我國豐水地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)達，人口密度大，產(chǎn)業(yè)結構密集，污水排放量大， 水質型缺水問題嚴重。 “節(jié)水優(yōu)先”是“十六字”治水思路的首要內容，是從根本上破解我國新三大水問題、推動經(jīng)濟社會高質量發(fā)展的必然選擇。 用水定額管理是節(jié)約用水工作的重中之重、 基中之基，是建設節(jié)水型社會的有力抓手，《國家節(jié)水行動方案》要求“建立健全國家和省級用水定額標準體系”。 因此，在太湖流域加強用水定額管理，發(fā)揮用水定額約束作用，可以從根本上提高用水效率， 促進水資源節(jié)約集約利用，實現(xiàn)流域節(jié)水減排。

為加強用水定額管理工作， 水利部在組織各流域機構開展節(jié)約用水監(jiān)督檢查中，將用水定額管理執(zhí)行情況列為一項重要檢查內容。2020 年太湖流域管理局同步開展用水定額專項監(jiān)督檢查，重點檢查省級用水定額評估“一省一單”整改落實情況，用水定額制訂（修訂）情況，用水定額在計劃用水、水資源論證和取水許可、規(guī)劃和建設項目節(jié)水評價中的執(zhí)行應用情況，以及用水定額的監(jiān)督管理和宣傳培訓等情況。 通過監(jiān)管手段，及時發(fā)現(xiàn)問題，督促落實整改，切實約束用水行為，增強節(jié)水意識，實現(xiàn)合理用水的目標。

一、太湖流域用水定額管理經(jīng)驗做法

太湖流域各省市將用水定額管理作為落實國家節(jié)水行動方案的重要內容，建立健全用水定額體系，嚴格用水定額管理，形成各具特色的經(jīng)驗做法。

1.完善用水定額標準體系，夯實節(jié)約用水工作基礎

（1）強化數(shù)據(jù)支撐，夯實定額編制基礎

浙江省在農業(yè)用水定額制訂（修訂）過程中，積累了2005 年以來的長系列農業(yè)灌溉用水數(shù)據(jù)， 在10 余個縣市設立經(jīng)濟作物灌溉、淡水水產(chǎn)養(yǎng)殖、畜禽養(yǎng)殖等用水觀測點進行現(xiàn)場測試，通過實地調研各縣市的養(yǎng)殖業(yè)用水情況積累了大量畜牧業(yè)用水數(shù)據(jù)，為定額編制打下堅實基礎。

（2）編制方法科學，確保成果合理可靠

上海市在修訂用水定額標準過程中，采用普查調查、量化計算等技術方法，與國家標準、行業(yè)標準、周邊省份標準對標比較， 并分析水資源稟賦條件、社會經(jīng)濟發(fā)展水平、用水戶定額通過率及可操作性等因素綜合確定。

（3）分類分級精準，覆蓋行業(yè)范圍齊全

在分類上，各省市按照《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》要求，細化定額名稱和代碼；在分級上，用水定額值按照先進、通用兩級制定；在覆蓋范圍上，工業(yè)用水定額覆蓋各省市統(tǒng)計年鑒主要工業(yè)行業(yè)大類的96%以上。 江蘇省工業(yè)用水定額按照領跑者、 先進、通用三級劃分，有效提高了用水定額管理的科學化和精細化水平。

（4）修訂及時適時，保證成果先進適用

各省市均對照國標和水利部發(fā)布的最新文件對定額進行修訂。 江蘇省于2020 年 5 月 9 日頒布第四次修訂的《江蘇省林牧漁業(yè)、工業(yè)、服務業(yè)和生活用水定額 （2019 年修訂）》，在保證與國家用水定額銜接和滿足管理需求的基礎上，首次創(chuàng)新提出“高速公路服務區(qū)用水定額”， 為節(jié)水型高速公路服務區(qū)建設提供依據(jù)。

2.嚴格用水定額執(zhí)行應用，切實發(fā)揮定額約束作用

（1）強化定額管控

在計劃用水管理中，強化定額管控。 《江蘇省節(jié)約用水條例》明確用水定額是用水計劃制定的參考依據(jù)。《江蘇省計劃用水管理辦法》 進一步強化定額的使用，對于已制定用水定額的行業(yè)，按照不低于用水定額的水平核定計劃。

（2）強調定額限控

在水資源論證和取水許可審批中，強調定額限控。 《上海市取水許可和水資源費征收管理實施辦法》明確將用水定額作為取水許可延續(xù)核定取水量的依據(jù)。 上海市制定《建設項目水資源論證報告書審查服務指南》， 強調對取水量不符合用水定額要求的建設項目不予通過。

（3）強調定額監(jiān)控

在規(guī)劃和建設項目節(jié)水評價中，強調定額監(jiān)控。 福建省印發(fā)了《關于省水利廳本級審查審批的規(guī)劃和建設項目節(jié)水評價的工作方案》， 明確了在規(guī)劃和建設項目制定、立項與取水許可審批工作中的節(jié)水要求及具體內容，確保從源頭把好節(jié)水關。

（4）強化定額嚴控

在節(jié)水型載體建設中，強化定額嚴控。 浙江省將用水定額作為節(jié)水載體評價體系的核心指標，并作為遴選評審節(jié)水載體的先決條件。 浙江省水利廳等七部門聯(lián)合印發(fā)了《關于開展節(jié)水標桿引領行動的通知》， 明確將是否達到用水定額先進值作為一票否決事項，確保節(jié)水標桿在各自行業(yè)發(fā)揮示范引領作用。

3.加強用水定額監(jiān)督管理，強化用水定額宣貫引導

（1）認真完成“一省一單”整改

各省市高度重視，對照水利部印發(fā)的用水定額“一省一單”整改意見，制定整改方案，逐項分析原因，嚴格落實整改，并將其作為新一輪用水定額修訂的重要依據(jù)。 目前，各省市均已基本完成“一省一單”整改工作。

（2）定期開展用水定額監(jiān)督檢查

江蘇省由主要負責同志帶隊，成立8 個督導組，對全省包括用水定額在內的節(jié)約用水和水資源管理工作開展督查指導。 上海市成立節(jié)約用水專門督察小組，結合日常監(jiān)管重點事項組織實施監(jiān)督檢查，充分依托上海市水資源管理系統(tǒng)實現(xiàn)節(jié)約用水和水資源管理“一網(wǎng)統(tǒng)管”，網(wǎng)上發(fā)現(xiàn)問題、現(xiàn)場確認問題、督促整改問題。

（3）組織做好用水定額培訓

為做好用水定額修訂工作，浙江省2019 年舉辦了三期專題培訓，共400 余人參加， 同時在省水資源管理平臺專題安排定額解讀培訓課程，在線視頻授課。 福建省120 余名基層工作人員通過參加用水定額培訓，掌握了定額適用范圍和方法，提高了管理水平。

（4）重視用水定額宣貫工作

各地利用“世界水日”“中國水周”等節(jié)點舉辦活動， 宣貫普及用水定額知識， 并在各宣傳平臺上進行用水定額專題解讀， 通過多種渠道積極營造定額實施的良好氛圍。 江蘇省高速公路服務區(qū)用水定額在制定過程中和發(fā)布后，通過多家媒體的專題宣傳報道，在社會上引起熱烈響應。

二、太湖流域用水定額管理存在的問題

對照“十六字”治水思路的高標準， 太湖流域在用水定額制訂 （修訂）、執(zhí)行應用、監(jiān)督管理、整改落實等方面還存在亟待解決的問題。

1.制訂修訂方面

（1）編制仍需規(guī)范

各省市在編制用水定額時普遍存在用水定額樣本數(shù)量及代表性不夠，制定方法普遍采用經(jīng)驗法，未嚴格采用《用水定額編制技術導則》規(guī)定的水平衡測試、結構分析、二次平均等方法。從已發(fā)布的用水定額標準來看，部分省市并未完全根據(jù)自身實際情況編制用水定額標準，而是直接引用國家或鄰近省市用水定額，其實用性較差，無法真正指導水資源節(jié)約工作。

（2）標準體系還不健全

各省市用水定額種類繁多，涉及各行各業(yè)，基礎資料數(shù)據(jù)收集難，尚未構建起產(chǎn)品用水數(shù)據(jù)庫， 影響了用水定額制訂（修訂）的及時性和有效性。用水定額覆蓋面與實際產(chǎn)品門類仍有較大距離，且同一產(chǎn)品因制造工藝、原料不同，用水單耗也存在較大差別，實際管理中對標執(zhí)行仍有難度。

2.執(zhí)行應用方面

（1）管理基礎工作仍待鉚實

用水定額管理對用水單位的計量和統(tǒng)計管理水平要求較高，目前太湖流域內用水單位一級計量均已完備，但是二級、三級計量普遍缺失，對拆算不同產(chǎn)品的生產(chǎn)用水量構成造成極大難度，無法分析用水定額執(zhí)行情況。 此外，敏感或保密部門因不適宜對外提供用水人數(shù)或者產(chǎn)品產(chǎn)量等核心數(shù)據(jù)，也給全方位推進定額管理帶來難度。

（2）執(zhí)行應用不夠嚴格

計劃用水管理中，部分省市公共供水管網(wǎng)用水戶計劃用水管理由住建部門負責，有的甚至委托給公共供水企業(yè)實施，與水利部門計劃用水管理要求存在較大差異，易導致超定額下達用水計劃；新、改、擴建項目水資源論證和取水許可審批、節(jié)水型載體創(chuàng)建評選中， 未采用先進用水定額；節(jié)水評價項目中，未充分發(fā)揮用水定額的約束作用；超定額、超計劃累進加價制度還未全面有效實施。

3.監(jiān)督管理方面

（1）協(xié)同管理難度大

各省市制定的用水定額標準存在差異，執(zhí)行過程中容易產(chǎn)生地區(qū)間不平衡、不公平現(xiàn)象，進而影響定額約束牽引的作用成效，不利于流域統(tǒng)一管理。 用水定額管理涉及的水利、住建、發(fā)改、經(jīng)信等多個政府部門，各自負責其職責范圍內相關工作，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調及信息共享，未能形成有效合力，造成需要部門間相互協(xié)作配合的工作推進滯后。

（2）監(jiān)管能力不足

當前，機構改革尚未完成，相關單位尚未組建節(jié)約用水部門，也未落實節(jié)約用水專職工作人員。 基層水行政主管部門節(jié)水管理人員少、 底子薄、任務重，尤其是到縣一級，基本只有一兩個人在做節(jié)水管理相關工作，用水定額監(jiān)管能力明顯不足，無法滿足用水定額精細化管理的要求。

三、太湖流域用水定額管理對策建議

用水定額管理是節(jié)水管理工作的重要基礎， 是打好節(jié)約用水攻堅戰(zhàn)的強基工程。抓好節(jié)水優(yōu)先貫徹實施，需要在用水定額管理上下功夫， 堅決夯實節(jié)水管理工作基礎， 推進節(jié)水工作落地落實，開創(chuàng)節(jié)水工作新局面。

1.全面統(tǒng)籌謀劃，強化頂層設計

（1）構建科學用水定額體系

新時期對節(jié)水工作提出了更高要求，要加快建立由上至下、科學有效的用水定額體系，規(guī)范節(jié)水管理工作，提高節(jié)水管理水平。 根據(jù)統(tǒng)計年鑒中主要作物、產(chǎn)品，結合《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》，補充完善用水定額體系，提高用水定額覆蓋范圍。

（2）完善部門協(xié)同協(xié)作機制

由政府牽頭，多部門合作，明確定額制定、執(zhí)行、宣貫和監(jiān)管中各相關職能部門職責， 打破行政壁壘，完善多部門跨行業(yè)協(xié)同協(xié)作機制。 探索與稅務、工信等相關部門聯(lián)合制定嚴格的用水定額管理執(zhí)法措施。

（3）建立用水定額監(jiān)管制度

優(yōu)化完善最嚴格水資源管理制度考核標準，強化用水定額作為總量和強度雙控的重要方面，將最嚴格水資源管理制度落到實處。 完善用水定額與計劃用水管理相結合的工作機制，實現(xiàn)用水節(jié)水常態(tài)化管理。 建立與用水定額管理要求相適應的用水計量統(tǒng)計制度，實現(xiàn)用水節(jié)水精細化管理。

2.發(fā)揮流域作用，加強定額監(jiān)管

（1）探索用水定額區(qū)域一體化

太湖流域位于長三角核心地區(qū)，所轄省市水資源稟賦條件、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結構、用水特點等具有相似性，建立區(qū)域一體化的用水定額標準，實行統(tǒng)一的用水效率監(jiān)管，有利于推動長三角一體化發(fā)展。 依托服務長三角生態(tài)綠色一體化示范區(qū)建設，通過開展流域內省市用水定額一致性評估，綜合考慮經(jīng)濟結構、產(chǎn)業(yè)特色、高耗水行業(yè)以及總量控制指標，提出具有指導性的定額管理標準，助推長三角用水總量和效率管控。

（2）持續(xù)做好用水定額評估

結合用水定額修訂周期，持續(xù)開展江蘇、浙江、上海、福建省級用水定額評估，深入分析農業(yè)、工業(yè)、生活和服務業(yè)用水定額標準的時效性、規(guī)范性、覆蓋性、合理性、實用性、先進性，并提出用水定額評估“一省一單”，確保用水定額務實管用。

（3）強化用水定額監(jiān)督檢查

定期開展用水定額專項監(jiān)督檢查，強化重點用水戶的超定額用水監(jiān)管，督導省級用水定額評估“一省一單”整改落實，加強用水定額制訂（修訂），用水定額在計劃用水、水資源論證和取水許可、規(guī)劃和建設項目節(jié)水評價中的執(zhí)行應用情況，以及用水定額的監(jiān)督管理和宣傳培訓情況管控。

3.落實地方責任，夯實定額基礎

（1）及時制訂（修訂）發(fā)布用水定額

開展用水定額摸底調查，收集用水統(tǒng)計數(shù)據(jù)資料，建立用水定額基礎數(shù)據(jù)庫，提升定額修訂的科學性。 按照每5 年至少修訂一次的要求，對有關行業(yè)或產(chǎn)品的用水定額進行及時修訂。 鼓勵有條件的地級城市和地區(qū)結合實際，對本地區(qū)規(guī)模較大、特點顯著的行業(yè)或產(chǎn)品， 細化用水定額，豐富和完善省級用水定額體系。

（2）嚴格用水定額執(zhí)行應用

強化用水定額在計劃用水、水資源論證、取水許可、節(jié)水評價、節(jié)水載體建設等節(jié)水工作環(huán)節(jié)中的執(zhí)行應用，把好審核審查審批關，發(fā)揮用水定額的剛性約束作用。 針對現(xiàn)有供水對象，定期調查與復核用水定額實際應用情況，加強用水定額在公共供水管網(wǎng)用戶計劃用水和節(jié)水考核等方面的應用。

（3）強化用水定額監(jiān)督管理能力建設

強化基層節(jié)水管理隊伍建設，組建節(jié)約用水管理專職部門，配備專職人員，明確相關職責。 加強節(jié)水管理人才培養(yǎng)， 定期開展業(yè)務學習與培訓，增強理論知識，積累實踐經(jīng)驗，在歷練中提升管理能力和水平。 開展節(jié)水數(shù)字化、信息化、智慧化應用建設，構建用水信息數(shù)據(jù)庫，建立節(jié)水信息共享平臺，實施用水定額精細化和動態(tài)化管理。