新時期南水北調(diào)工程戰(zhàn)略功能定位與發(fā)展思路研究

南水北調(diào)工程作為迄今為止我國最重要的水資源配置戰(zhàn)略工程，在歷經(jīng)半個多世紀(jì)的論證之后，東、中線一期工程于2013年和2014年相繼建成通水，目前已累計(jì)調(diào)水400多億m3。尤其近年還對工程沿線部分河湖進(jìn)行了生態(tài)補(bǔ)水，通過水源置換等方式，一定程度上遏制了受水區(qū)地下水超采趨勢。南水北調(diào)已建工程發(fā)揮的巨大社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益，生動詮釋了中國共產(chǎn)黨全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，充分彰顯了中國特色社會主義集中力量辦大事的制度優(yōu)越性，是半個多世紀(jì)以來無數(shù)南水北調(diào)人卓越貢獻(xiàn)的結(jié)晶。

當(dāng)前及未來15～30年，是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和實(shí)現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)的關(guān)鍵時期。京津冀協(xié)同發(fā)展、雄安新區(qū)建設(shè)、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展等國家及地區(qū)重大戰(zhàn)略的相繼實(shí)施，社會公眾對生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、幸福河湖建設(shè)和大運(yùn)河世界遺產(chǎn)傳承等有了更高的期待，這些都寄望于南水北調(diào)工程有更大作為，成為新階段的民生工程、民心工程和生態(tài)工程樣板，以進(jìn)一步彰顯新時代中國特色社會主義風(fēng)范，保障中華民族永續(xù)發(fā)展。

一、建設(shè)歷程回顧——半個多世紀(jì)規(guī)劃研究，偉大構(gòu)想終實(shí)現(xiàn)

南水北調(diào)戰(zhàn)略構(gòu)想，起源于1952年10月毛主席視察黃河時提出的“南方水多，北方水少，如有可能借點(diǎn)水來也是可以的”，并由此而展開了南水北調(diào)工程的建設(shè)歷程。當(dāng)年黃委便開始組織西線工程查勘和前期工作；1958—1961年蘇魯兩省實(shí)施了京杭運(yùn)河黃河—長江段整治和擴(kuò)建工程，為南水北調(diào)東線工程創(chuàng)造了條件；1958年開始建設(shè)丹江口水庫，為實(shí)施南水北調(diào)中線工程奠定了基礎(chǔ)。

20世紀(jì)70年代，前期工作主要集中在東、中線調(diào)水方案研究。1976年3月，原水電部南水北調(diào)規(guī)劃組提出了《南水北調(diào)近期工程規(guī)劃報告》；1980年，中外專家共同對東、中線進(jìn)行了科學(xué)考察，重點(diǎn)討論了調(diào)水必要性及其對自然環(huán)境的影響。1981—1994年期間全面開展了南水北調(diào)東、中、西線規(guī)劃研究，1986年全國人大審查通過“七五”計(jì)劃，確定開始建設(shè)南水北調(diào)東線第一期工程，隨后幾年長委編制完成了《南水北調(diào)中線工程可研報告》，黃委提交了《南水北調(diào)西線工程規(guī)劃研究綜合報告》等。1995年6月，國務(wù)院總理辦公會議研究南水北調(diào)問題，認(rèn)為南水北調(diào)是一項(xiàng)跨世紀(jì)的重大工程，關(guān)系到子孫后代的利益，一定要慎重研究，充分論證，科學(xué)決策。1996年1月，南水北調(diào)工程論證委員會提交了《南水北調(diào)工程論證報告》及附件。1998年2月，《南水北調(diào)工程審查報告》同意按中、東、西的順序?qū)嵤┠纤闭{(diào)工程，并推薦中線工程加高丹江口水庫大壩；東線工程應(yīng)創(chuàng)造條件適時開工建設(shè)；西線繼續(xù)做好綜合調(diào)研，搞好規(guī)劃，優(yōu)選調(diào)水規(guī)模和線路，開展高壩、長隧洞技術(shù)研究。2000年9月，國務(wù)院召開南水北調(diào)工程座談會，時任國務(wù)院總理朱镕基主持會議，強(qiáng)調(diào)先節(jié)水后調(diào)水、先治污后通水、先環(huán)保后用水的“三先三后”原則。2002年10月，時任中共中央總書記江澤民主持召開中央政治局常委會，審議《南水北調(diào)工程總體規(guī)劃》；隨后12月23日國務(wù)院正式批復(fù)下達(dá)，提出“先期實(shí)施東線和中線一期工程，西線工程先繼續(xù)做好前期工作”；12月27日，南水北調(diào)工程開工典禮在北京人民大會堂舉行。

總而言之，南水北調(diào)工程是解決北方地區(qū)缺水的一項(xiàng)戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施工程，關(guān)系到黃淮海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的長遠(yuǎn)利益。自20世紀(jì)50年代，歷經(jīng)50多年的勘測規(guī)劃和論證研究，在比較50多種規(guī)劃方案的基礎(chǔ)上，分別在長江下游、中游、上游規(guī)劃了三個調(diào)水區(qū)，形成東、中、西三條線路，規(guī)劃總調(diào)水規(guī)模448億m3，其中東線 148億 m3、中線 130億 m3、西線 170億 m3。 通過三條調(diào)水線路與長江、淮河、黃河、海河相接，構(gòu)成我國中部地區(qū)水資源“四橫三縱、南北調(diào)配、東西互濟(jì)”的總體格局。

南水北調(diào)東線一期工程于2013年11月15日建成通水，主要向江蘇和山東兩省供水，調(diào)水規(guī)模為89億m3，改善蘇北地區(qū)和山東省城市生活、工業(yè)用水條件。中線一期工程于2014年12月12日正式通水，調(diào)水規(guī)模為95億m3，向沿線包括北京、天津在內(nèi)的20多個大中城市提供生活、工業(yè)用水。

二、面臨新變化和新要求——形勢催人奮進(jìn)，使命呼喚擔(dān)當(dāng)

從6年多的運(yùn)行情況來看，南水北調(diào)東、中線一期工程的建設(shè)目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。一是工程建設(shè)任務(wù)圓滿完成，初步打通了長江向華北地區(qū)的供水通道；二是工程社會效益超出預(yù)期，較大程度緩解了受水區(qū)水資源短缺問題，成為城鎮(zhèn)生活和工業(yè)供水的重要水源，同時改善了飲用水水質(zhì)，提升了人民群眾幸福感；三是工程經(jīng)濟(jì)效益超出預(yù)期，不僅直接產(chǎn)生了巨大的供水經(jīng)濟(jì)效益，更是推動了受水區(qū)經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)發(fā)展，為受水區(qū)約4萬億元GDP增長提供了優(yōu)質(zhì)水源；四是工程生態(tài)環(huán)境效益顯著，一定程度上緩解了受水區(qū)生活生產(chǎn)與生態(tài)用水矛盾，遏制了華北地區(qū)地下水超采趨勢，部分河湖生態(tài)環(huán)境得到修復(fù)。

《南水北調(diào)工程總體規(guī)劃》是2002年編制完成的，而到2020年，國內(nèi)形勢已發(fā)生巨大變化。一方面，經(jīng)濟(jì)社會高速發(fā)展，2002年我國GDP為12.17萬億元，2019年則達(dá)到99.09萬億元，城鎮(zhèn)人口增長近1倍。另一方面，由于生活水平提高、城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)供水一體化等，受水區(qū)生活用水顯著增加，例如中線一期工程供水以來，已由規(guī)劃時的“補(bǔ)充水源”成為受水區(qū)多個城市生活用水的“重要水源”。值得注意的是，隨著生態(tài)文明建設(shè)推進(jìn)，受水區(qū)生態(tài)環(huán)境用水顯著增加。

新時期南水北調(diào)工程面臨的新要求更加多樣化。一是國家發(fā)展戰(zhàn)略推進(jìn)，迫切需要南水北調(diào)工程擴(kuò)大供水能力，提高供水保障。二是生態(tài)文明建設(shè)深入推進(jìn)，新的國家發(fā)展方略和發(fā)展理念迫切需要南水北調(diào)工程發(fā)揮更大作用。三是華北地區(qū)地下水超采綜合治理、海河流域水安全保障、京津冀“六河五湖”綜合治理與生態(tài)修復(fù)等規(guī)劃項(xiàng)目，都對南水北調(diào)工程的生態(tài)補(bǔ)水作用寄予期望。四是人們對美好環(huán)境和美好生活的熱切向往，期待依托南水北調(diào)工程建設(shè)更多的綠色生態(tài)帶和文化廊道，帶動沿線水環(huán)境改善、旅游文化繁榮、宜居城市發(fā)展。五是水源區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，同樣期待南水北調(diào)工程在運(yùn)行管理上更加科學(xué)完善，建立長效生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)水源區(qū)與受水區(qū)共同發(fā)展。

三、新時期戰(zhàn)略功能定位——人與自然和諧共生的現(xiàn)代化生態(tài)文明工程

未來15～30年，是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和實(shí)現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)的關(guān)鍵時期。尤其當(dāng)下世界面臨百年未有之大變局，期待南水北調(diào)工程在保障民生福祉、改善生態(tài)環(huán)境、繁榮經(jīng)濟(jì)文化、促進(jìn)民族復(fù)興大業(yè)等方面發(fā)揮更大作用。

為全面推進(jìn)和落實(shí)國家水資源空間均衡，進(jìn)一步提升南水北調(diào)工程水資源配置戰(zhàn)略作用，同時充分發(fā)揮工程的生態(tài)、文化和社會等綜合集成效益，促進(jìn)人與自然和諧共生，建議在新時期將南水北調(diào)工程功能定位進(jìn)一步補(bǔ)充完善，在“國家水安全保障戰(zhàn)略工程”的基礎(chǔ)上，增加“國家生態(tài)文明工程”的定位，具體為：南水北調(diào)工程是緩解甚至解決我國北方水資源嚴(yán)重短缺，實(shí)現(xiàn)跨流域水資源科學(xué)配置，保障經(jīng)濟(jì)與人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的重大戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施工程，是新時代國家水網(wǎng)建設(shè)的戰(zhàn)略骨干工程，今后更是促進(jìn)我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)、南北協(xié)同發(fā)展及文化復(fù)興、人與自然和諧共生的現(xiàn)代化生態(tài)文明國家工程。

建議進(jìn)一步提升南水北調(diào)工程的公益性、戰(zhàn)略性和基礎(chǔ)性地位；更加注重工程綜合集成效益的發(fā)揮，提升工程品牌效應(yīng)和社會形象，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)、文化繁榮和大運(yùn)河遺產(chǎn)傳承等公益方面發(fā)揮更大作用。具體到東、中線工程，其功能定位也有所不同，各有側(cè)重：東線工程進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)功能，將其作為華北及山東地區(qū)生態(tài)補(bǔ)水的重要通道，注重工程沿線生態(tài)文明建設(shè)和大運(yùn)河保護(hù)傳承等綜合集成效益發(fā)揮；中線工程進(jìn)一步完善配套工程建設(shè)和優(yōu)化調(diào)度，更加側(cè)重保障城市生活供水安全，注重供水的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的發(fā)揮。

2020年10月，黨的十九屆五中全會提出推動綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生。如同歷史上的大運(yùn)河、都江堰和靈渠等，南水北調(diào)工程是人類改造自然而服務(wù)于社會發(fā)展的偉大工程，未來工程建設(shè)應(yīng)在更高更現(xiàn)代化層面上實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共生，從而成為人類生態(tài)文明建設(shè)的典范——千年生態(tài)文明工程。

四、新時期發(fā)展思路和對策——適應(yīng)新變化、謀劃新發(fā)展

1.新時期南水北調(diào)工程發(fā)展目標(biāo)和思路

未來15～30年南水北調(diào)工程建設(shè)與發(fā)展目標(biāo)：一是通過后期建設(shè)，形成東、中、西三線互聯(lián)互通供水網(wǎng)絡(luò)，與長江、黃河、淮河、海河水系一同搭建起“四橫三縱、南北調(diào)配、東西互濟(jì)”的大中華水網(wǎng)骨干脈絡(luò)，為國家經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展提供持久水資源保障；二是建立完善的運(yùn)管體制和監(jiān)管機(jī)制，響應(yīng)人們對美好生活環(huán)境的迫切需求，充分發(fā)揮工程的綜合功能，促進(jìn)水源區(qū)和受水區(qū)生態(tài)修復(fù)，構(gòu)建大中華生態(tài)水網(wǎng)基礎(chǔ)格局，有效保障、改善水源區(qū)和受水區(qū)生態(tài)安全；三是結(jié)合京杭大運(yùn)河修復(fù)和沿線生態(tài)復(fù)合廊道建設(shè)，打造“幸福運(yùn)河”、提升工程文化創(chuàng)意，促進(jìn)南北文化融合發(fā)展，為美麗中國建設(shè)和實(shí)現(xiàn)中國夢提供水文化動力；四是尊重自然、順應(yīng)自然，在更高層面建設(shè)成為人與自然和諧共生的現(xiàn)代化生態(tài)文明國家工程，支撐中華民族偉大復(fù)興和永續(xù)發(fā)展。

在水資源配置思路上，考慮未來15～30年東、中線工程受水區(qū)和水源區(qū)都將面臨巨大的水資源配置壓力，為此南水北調(diào)工程應(yīng)優(yōu)先考慮增加城市生活供水量并提高供水保證率。通過加快南水北調(diào)東、中線后續(xù)工程和東、中互濟(jì)連通工程建設(shè)，打造連通水網(wǎng)，構(gòu)建本地水與外調(diào)水統(tǒng)籌協(xié)同的水資源配置體系，著力提升水資源調(diào)配能力，實(shí)現(xiàn)東中互濟(jì)、多水源統(tǒng)籌，改善生活和生產(chǎn)用水。

在生態(tài)補(bǔ)水方面，考慮未來東、中線工程受水區(qū)河湖生態(tài)修復(fù)和地下水壓采等需水量約100億～120億m3/a，即使通過加大當(dāng)?shù)刂兴赜?、非常?guī)水源利用、水源置換和配置、節(jié)水等措施，也只能就地解決45億～55億m3/a，還存在55億～65億m3/a的生態(tài)環(huán)境用水缺口，需要外調(diào)水源補(bǔ)充。為此需要進(jìn)一步挖掘南水北調(diào)工程的生態(tài)補(bǔ)水潛力。對于東線工程，水源充足，近期可利用已建工程的富余能力，給華北和山東地區(qū)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)水20億～30億m3/a；未來東線二期工程建成后，預(yù)計(jì)還可新增生態(tài)補(bǔ)水潛力20億～30億m3/a。對于中線工程，就水源條件而言，可直接用于受水區(qū)河湖生態(tài)補(bǔ)水的水量是有限的。正常情況下，不建議用丹江口水庫的優(yōu)質(zhì)水直接給沿線河湖生態(tài)補(bǔ)水。

2.新時期南水北調(diào)工程發(fā)展對策建議

為進(jìn)一步適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展，在水資源配置管理方面，建議：一是堅(jiān)決貫徹“三先三后”和“四定”原則，加大受水區(qū)節(jié)水力度；二是東中互濟(jì)，各有側(cè)重，中線重點(diǎn)保城鄉(xiāng)生活和工業(yè)供水安全，東線可擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)水、農(nóng)業(yè)抗旱用水；三是節(jié)水優(yōu)先，做好引江水與當(dāng)?shù)厮亩嗨唇y(tǒng)籌，合理置換；四是實(shí)施優(yōu)水優(yōu)用，中線水質(zhì)好，優(yōu)先供給城鄉(xiāng)生活用水；五是理順?biāo)畠r關(guān)系，完善水價形成機(jī)制；六是政府和用水戶合理分擔(dān)，居民和企業(yè)承擔(dān)供水費(fèi)用、政府承擔(dān)生態(tài)和應(yīng)急抗旱用水成本；七是進(jìn)一步加大水源區(qū)保護(hù)，建立長效生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)受水區(qū)和水源區(qū)雙贏目標(biāo)；八是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)確定調(diào)度計(jì)劃，實(shí)施統(tǒng)一動態(tài)調(diào)度；九是構(gòu)建沿程調(diào)蓄工程，系統(tǒng)防范工程風(fēng)險。

為進(jìn)一步發(fā)揮工程的生態(tài)環(huán)境效益，建議：一是加強(qiáng)水源區(qū)洪水資源與沿線河湖及調(diào)蓄水庫的統(tǒng)籌調(diào)度，擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)水水量；二是推進(jìn)東、中線工程與沿線河湖水系連通工程建設(shè)，擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)水通道和范圍；三是充分利用東線工程現(xiàn)有富余能力，加大生態(tài)補(bǔ)水力度，修復(fù)黃河以北大運(yùn)河，將大運(yùn)河打造為生態(tài)補(bǔ)水通道；四是建議制定科學(xué)優(yōu)化的生態(tài)補(bǔ)水方案，完善相機(jī)補(bǔ)水部署；五是建立健全生態(tài)補(bǔ)水長效機(jī)制與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

為進(jìn)一步提升南水北調(diào)工程景觀文化功效，建議：一是系統(tǒng)規(guī)劃東、中線工程沿線景觀節(jié)點(diǎn)，打造特色生態(tài)文化景觀復(fù)合廊道，其中東線方面可結(jié)合大運(yùn)河文化帶建設(shè)，打造大運(yùn)河航線濱岸生態(tài)景觀與歷史文化旅游景觀；二是豐富南水北調(diào)涉水文化產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)南水北調(diào)文化傳播；三是加強(qiáng)宣傳教育科普基地建設(shè)，打造南北文化交流重要載體；四是加強(qiáng)南水北調(diào)文化發(fā)展與創(chuàng)新研究；五是打造南水北調(diào)品牌，擴(kuò)大南水北調(diào)文化影響力。

為保障工程良性可持續(xù)發(fā)展，建議：近期工程建設(shè)運(yùn)行管理繼續(xù)以準(zhǔn)市場模式進(jìn)行；中期通過集團(tuán)公司深化改革，實(shí)行準(zhǔn)市場模式下的差異化運(yùn)營管理，東線工程可更多考慮生態(tài)補(bǔ)水、農(nóng)業(yè)抗旱和運(yùn)河修復(fù)等公益作用，中線工程則需注重供水市場培育和經(jīng)營；遠(yuǎn)期推進(jìn)建成政府主導(dǎo)的多種運(yùn)營模式，進(jìn)一步確立政府在生態(tài)補(bǔ)水和應(yīng)急抗旱等公益行為中的主導(dǎo)地位，同時也要確立市場在城市生活和工業(yè)供水中的主導(dǎo)作用。

五、展望——繼往開來，求真務(wù)實(shí)，立千秋大業(yè)

“南水北調(diào)，是國之大事、世紀(jì)工程、民心工程”“黨和國家實(shí)施南水北調(diào)工程建設(shè)，就是要對水資源進(jìn)行科學(xué)調(diào)劑，促進(jìn)南北方均衡發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展”。2020年11月13日，習(xí)近平總書記考察南水北調(diào)東線江都水利樞紐時的重要講話言猶在耳。他還強(qiáng)調(diào)“南水北調(diào)工程在一定程度上緩解了北方地區(qū)用水困難問題，但總的來講，我國在水資源分布上仍然是北缺南豐。要把實(shí)施南水北調(diào)工程同北方地區(qū)節(jié)水緊密結(jié)合起來，以水定城、以水定業(yè)，注意節(jié)約用水，不能一邊加大調(diào)水、一邊隨意浪費(fèi)水”。南水北調(diào)一期工程雖然取得巨大成效，但未來工程運(yùn)行和建設(shè)發(fā)展面臨著新的巨大挑戰(zhàn)，仍需科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)和大膽探索?！靶坳P(guān)漫道真如鐵、而今邁步從頭越”。建議近期加強(qiáng)有關(guān)南水北調(diào)工程宏觀戰(zhàn)略、基礎(chǔ)科學(xué)、關(guān)鍵技術(shù)、管理體制和政策法規(guī)等方面的創(chuàng)新研究，進(jìn)一步健全管理體制和運(yùn)行機(jī)制。根據(jù)新形勢和新要求，適時開展《南水北調(diào)工程總體規(guī)劃》等修訂工作，進(jìn)一步明確未來發(fā)展目標(biāo)、實(shí)施路徑和重點(diǎn)任務(wù)，為創(chuàng)建人與自然和諧共生的現(xiàn)代化生態(tài)文明工程提供科技保障和政策支持。