河湖“清四亂”專項行動的政策解析與思考
——以東莞市為例

劉 雨，魏俊彪，李虎成，杜 俊

(1.東莞市水務工程建設運營中心，廣東 東莞 523039；2.廣東省水利水電科學研究院，廣東 廣州 510635)

2018年6月洞庭湖矮圍問題[1]曝光后，水利部于2018年7月份部署開展了全國河湖“清四亂”專項行動，對亂占、亂采、亂堆、亂建(簡稱河湖“四亂”)等河湖管理保護突出問題開展專項清理整治行動。河湖“清四亂”專項行動是深入貫徹落實習近平生態(tài)文明思想、推動河湖長制[2]工作取得實效的內(nèi)在要求，是進一步加強河湖管理保護、維護河湖健康生命的重要抓手。

截至2019年底，廣東省共排查出規(guī)模以上(流域面積大于1 000 km2)河湖“四亂”問題7512宗，規(guī)模以下(流域面積小于1 000 km2)8 486宗，另有水利部和廣東省河長辦暗訪發(fā)現(xiàn)河湖“四亂”問題229宗，共計16 227宗。其中珠江三角洲九市國土面積不到全省的1/3，但“四亂”問題卻占到全省的近60%。由于歷史原因，廣東省河道管理歷史遺留問題很多，這些問題大多比較復雜，加之部分政府工作人員對國家和省的有關政策文件理解不夠透徹，導致不同地區(qū)在“清四亂”工作中執(zhí)行力度不一，影響工作進展。比較全省各地“清四亂”行動，東莞市國土面積僅占全省的1.37%，“四亂”問題宗數(shù)卻位居全省第一，占全省的15.0%。雖然東莞市面臨的河湖“四亂”問題整治難度大，但其取得的整治成效卻非常明顯，多次受到中央媒體報道和省的表揚。因此，本文以東莞市為例，解析“清四亂”相關政策及經(jīng)驗，以期為廣東省生態(tài)文明建設和“清四亂”常態(tài)化規(guī)范化工作提供借鑒和參考。

1 研究區(qū)概況

東莞市位于珠江口東岸，穗深港經(jīng)濟走廊中間，地處東江最下游珠江三角洲地區(qū)，境內(nèi)河流縱橫交錯。全市國土總面積為2 465 km2，其中96%屬東江流域。東莞市地勢整體上東南高西北低，多年平均降水量為1 693 mm，降雨年內(nèi)分配極不均勻，汛期(4—9月)降雨量占全年的80%～90%[3]。

東莞市境內(nèi)水系密布，共有大小河流669條，總長超過2 000 km，其中主要河流有東江、石馬河、東引運河-寒溪水、茅洲河、掛影洲圍中心涌等，中小型水庫122座，總庫容超過4億m3；小型湖泊19座。

2 廣東省“清四亂”政策解析

2.1 “四亂”問題認定的法律及政策解析

對于河湖“四亂”問題的清理整治，首先得準確把握何為“四亂”。目前涉及河道管理方面的國家層面相關法律法規(guī)主要有《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國河道管理條例》，省級層面的法規(guī)主要有《廣東省河道堤防管理條例》(已于2020年1月1日廢止，同時開始施行《廣東省河道管理條例》)，上述法律法規(guī)對于在河道管理范圍內(nèi)的禁止性行為和限制性行為作了規(guī)定，如《中華人民共和國水法》第三十七條明確規(guī)定“禁止在江河、湖泊、水庫、運河、渠道內(nèi)棄置、堆放阻礙行洪的物體和種植阻礙行洪的林木及高稈作物；禁止在河道管理范圍內(nèi)建設妨礙行洪的建筑物、構(gòu)筑物以及從事影響河勢穩(wěn)定、危害河岸堤防安全和其他妨礙河道行洪的活動”，這是認定河湖“四亂”的法律依據(jù)。

為了明確“四亂”問題的認定標準，水利部在2018年11月印發(fā)了《關于明確全國河湖“清四亂”專項行動問題認定及清理整治標準》，對各種違法違規(guī)侵占和破壞河湖的行為進行了分類；同月，廣東省水利廳在水利部制定標準的基礎上，印發(fā)了《廣東省河湖“清四亂”專項行動問題認定及清理整治標準》，該標準對問題作了進一步細化與明確。

針對“亂占”問題，廣東省在水利部“非法侵占水域、灘地”的基礎上進一步細化為“非法侵占水域、灘地，尤其是將水域、灘地圈為‘私家園林’‘私家湖泊’‘私家河道’的”，同時明確堤防防護林不屬于“亂占”問題。針對“亂采”問題，在國家認定問題的標準上新增“未經(jīng)批準在河道管理范圍內(nèi)取石”的標準。針對“亂堆”問題，新增“未經(jīng)批準在河道管理范圍內(nèi)堆放砂石、煤炭等建筑材料”。針對“亂建”問題，首先是在水利部“未經(jīng)許可和不按許可要求建設涉河項目”的基礎上，明確涉河項目包括跨河、穿河、穿堤、臨河的橋梁、碼頭、道路、渡口、管道、纜線、取水、排水、景觀等工程設施，同時明確了未經(jīng)許可的認定時間從1984年7月4日起算；其次是在“河道管理范圍內(nèi)修建阻礙行洪的建筑物、構(gòu)筑物”的基礎上明確民房、廠房、辦公房等違法違規(guī)建設行為的認定時間從1988年6月10日起算，1988年6月10日前的民房、廠房、辦公房以及因改堤后而被動成為堤外房屋的列入歷史遺留問題。與水利部的認定標準相比較，廣東省制定的標準主要有以下幾個特點：一是明確了認定的追溯時限，對水法律法規(guī)出臺前后形成的問題進行區(qū)別對待，即尊重歷史，又體現(xiàn)了法律的嚴肅性；二是具有鮮明的時代特征，將水域、灘地圈為“私家園林”“私家湖泊”“私家河道”作為重點進行排查；三是重申了涉河建設項目的類型，明確民房、廠房、辦公房等不可通過補辦手續(xù)進行整改。

東莞市在廣東省問題認定的標準上，結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，進一步明確“圍墾水庫”同樣屬于亂占問題。

2.2 四亂”問題整治標準政策解析

在整治標準政策方面，對河湖“亂占”“亂采”“亂堆”問題，廣東省制定的整治標準與水利部的標準基本相同。

針對最為嚴重的河湖“亂建”問題(廣東省排查的16 227宗“四亂”問題中有63.5%為“亂建”)，在國家整治標準的基礎上，廣東省分別從“不按許可要求建設的涉河項目”“未經(jīng)許可的涉河建設項目”“河道管理范圍內(nèi)的民房、廠房和辦公用房”以及“河道管理范圍內(nèi)其他阻礙行洪的建筑物、構(gòu)筑物”等方面進行細化與明確，整治措施歸納起來可為清理拆除和補辦水行政許可手續(xù)兩類。2019年3月，結(jié)合整治實踐，廣東省水利廳又出臺了《河湖“四亂”問題分類清理整治指引》，要求各地根據(jù)“四亂”(尤其是“亂建”)對防洪安全影響程度、社會危害性、問題形成原因和法律法規(guī)的溯及力等，對“水工程”“涉河湖建設項目”“生產(chǎn)設施”“村莊”“民房”進行區(qū)別處理。

在廣東省“四亂”問題整治標準的基礎上，東莞市自我加壓，要求全市669條河道(涌)兩岸力爭各清出6 m以上的范圍，為群眾預留足夠的公用岸線空間和巡河通道。

3 東莞“清四亂”成效及經(jīng)驗

3.1 東莞“清四亂”總體情況

東莞是我國改革開放的先行區(qū)和“珠三角發(fā)展模式”的典型代表。改革開放以來，東莞以“外資驅(qū)動、多輪并轉(zhuǎn)、以地生財、增長導向、自下而上”的模式，以加工制造業(yè)為突破口推動東莞經(jīng)濟飛速發(fā)展，實現(xiàn)快速現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化，發(fā)展成為世界制造業(yè)名城[4]。然而，東莞市經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，也出現(xiàn)了水環(huán)境急劇惡化、河湖空間萎縮、非法盜采河砂猖獗等一系列生態(tài)環(huán)境問題，制約著東莞經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

在水利部和廣東省水利廳實施“清四亂”專項行動之前，東莞市已于2017年底啟動河道管理范圍內(nèi)違章建筑清理以及砂場整治等專項行動，并于2018年8月底前完成整治182個砂場，于2018年底前清理完成909宗涉河違章建筑。在廣東省啟動“清四亂”專項行動后，東莞市轄區(qū)內(nèi)納入河湖長制范圍的669條河流、17座山塘、19個湖泊和登記在冊的122宗水庫以及其他水利工程均納入了“四亂”問題的排查認定范圍。經(jīng)過排查，截至2019年底，東莞市共有503宗規(guī)模以上河湖“四亂”問題，1922宗規(guī)模以下河湖“四亂”問題，另有6宗暗訪時發(fā)現(xiàn)的問題，合計2 431宗。據(jù)廣東省河長辦有關統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全省在2019年底前共排查出“四亂”問題16 227宗，其中東莞市是全省最多的，約占15%，一方面表明東莞市的河湖“四亂”問題存量大，另一方面也表明東莞市排查力度大，整治決心大。

截至2019年底，東莞市的“四亂”問題已全部清理整治，銷號率達100%。全市共清理騰退被非法侵占的河湖管理范圍面積154萬m2、拆除非法侵占河湖建筑物1 846棟、建筑面積127萬m2。同時，完成全市1 146段河段“清6米”專項行動。部分地區(qū)將清拆后的“四亂”問題點改建成沿河景觀，河湖面貌煥然一新，例如經(jīng)省核定為河湖“四亂”問題的中堂鎮(zhèn)馬瀝村佰德水泥廠，清理整治后建設成為娛樂休閑于一體的公園，為中堂鎮(zhèn)河岸增添一道亮麗的風景線[5]；部分地區(qū)以河湖“清四亂”為抓手，騰退低端高污染產(chǎn)業(yè)，騰籠換鳥發(fā)展高附加值、低污染產(chǎn)業(yè)，例如麻涌鎮(zhèn)把拆違與河道整治、景觀提升、城市建設等緊密結(jié)合起來，提升濱水空間環(huán)境品質(zhì)，推動產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

通過河湖“清四亂”專項行動，東莞市河湖行洪能力得到有效恢復，河湖面貌大有改觀，河湖生態(tài)得到逐步改善，河湖管理體制機制進一步健全，水法律法規(guī)的權威得到維護，關愛河湖的氛圍日益濃厚。

3.2 東莞“清四亂”經(jīng)驗做法

1)堅持高位統(tǒng)籌推動，充分發(fā)揮河長作用

東莞市委、市政府高度重視河湖管理保護工作，將“清四亂”列入市年度主要工作任務以及全市河長制工作考核范圍。市第一總河長、市級總河長及市其他四套班子成員掛點督導全市28條重要河道的綜合整治，深入現(xiàn)場一線履職巡河。市委常委會和市政府常務會專題研究確定砂場規(guī)劃和砂場整治方案，將砂場整治作為市委、市政府的重大決策和主要任務。由市領導作為河道管理范圍違章建筑清理聯(lián)系會議召集人，解決清理過程中的各項問題。

2)提前謀劃，下好整治“先手棋”

在水利部和省水利廳實施“清四亂”專項行動之前，東莞市已于2017年年底啟動全市河道管理范圍內(nèi)違章建筑清理以及砂場整治等專項行動，并出臺了《東莞市河道管理范圍內(nèi)違章建筑清理專項行動工作方案》《東莞市河道管理范圍內(nèi)砂場專項整治工作方案》《東莞市河道管理范圍內(nèi)砂場規(guī)劃》等文件，主動提前謀劃“四亂”清理整治工作，為東莞市完成“清四亂”專項行動奠定了堅實基礎。

3)有法必依，精準執(zhí)法，打好政策“組合拳”

東莞市鎮(zhèn)兩級統(tǒng)一思想，統(tǒng)籌制定“四亂”問題“一宗一策”，分類指導，增強清理的針對性、精準性。聯(lián)合公安、交通、城管、環(huán)保、水政等執(zhí)法力量聯(lián)合執(zhí)法，按規(guī)范程序統(tǒng)一行動，做到現(xiàn)場“一站式”執(zhí)法。借助“掃黑除惡”專項斗爭強勁勢頭，嚴查深糾清違涉及環(huán)保排污、稅務稽查、用水用電、消防安全、船只運輸、取水許可、堤防安全等違法事實，有效提高清理法治標準和執(zhí)法效率。

4)強化監(jiān)督指導，確保整改成果

對于位于河灘地的已完成清理的違建，先行封堵進出口而后組織復綠，部分有條件的地方計劃今后改造成濱江公園和“碧道”，著力斷絕已清理的違建“死灰復燃”念想。按照“零容忍、零增長”要求，東莞市要求各園區(qū)、鎮(zhèn)街每天加強巡查，市水政監(jiān)察支隊每周不少于2次執(zhí)法巡查，通過定期、不定期開展執(zhí)法巡查，著力鏟除“野蠻再生”土壤。全面徹底封住反彈通道，鞏固維護清理成果。

5)提高整治標準，清出河湖“6米線”

在按照國家和省統(tǒng)一部署開展“清四亂”工作的基礎上，2019年4月份，東莞市669條河道(1 146段河段)均須按照“河內(nèi)(含灘地)無亂占亂建，兩岸路通達(力爭6米以上)”的要求，依法依規(guī)進行清理，完成一條，銷號一條，并納入市河長辦和市水污染治理現(xiàn)場指揮部對各園區(qū)、鎮(zhèn)(街)工作的考評內(nèi)容。此項工作的開展，將在全市河湖兩岸清理出大量的公用岸線空間，為附近村民提供優(yōu)美的休閑娛樂場所。

6)改善環(huán)境，普惠民生

東莞市統(tǒng)籌謀劃，使“清四亂”工作能貼合民生，使群眾得到看得到、摸得著的實惠，得到群眾的普遍支持。如在河道水源安全方面，全市排查出的”四亂“問題中，有46宗位于河道水源保護區(qū)內(nèi)，經(jīng)過整治，消除了影響水源水質(zhì)的重大隱患，進一步保障了全市人民飲水安全。在保障防洪安全方面。”四亂“問題中多數(shù)砂場距河岸和堤腳的安全距離不足，部分堆場和建筑甚至堆放于堤身上，曾造成堤防位移、下沉、塌坡等情況。通過整治，消除了河道行洪障礙，進一步保護了河道堤防安全。在砂場清理整治方面，在完成全市182個砂場清理整治后，重新規(guī)劃設置了29個經(jīng)營性砂場，由屬地鎮(zhèn)街公開拍賣，重新確定經(jīng)營權，拍賣收入由園區(qū)、鎮(zhèn)街和村自行支配。砂場設置優(yōu)先考慮扶貧的需求，大大增加了貧困村的收入。

4 問題與思考

河湖“清四亂”作為“水利行業(yè)強監(jiān)管”的第一抓手，對加強河湖管理，推動河湖長制工作從“有名”向“有實”轉(zhuǎn)變，起了非常重要的作用，也確實震懾了許多企圖違法違規(guī)侵占江河湖泊的不法分子，營造了愛河護河的氛圍。但在推進河湖“清四亂”的過程中，也發(fā)現(xiàn)了一些值得注意的問題：

1)河湖管理范圍劃定工作滯后，導致部分問題認定出現(xiàn)偏差。河湖管理范圍劃定是河湖管理的基礎工作，是明確河湖管理區(qū)域的先決條件，但該項工作的進度總體是滯后于河湖“清四亂”工作的，東莞市直至2019年底才基本完成流域面積1 000 km2以上河流的管理范圍劃定工作。由于河湖管理范圍劃定滯后，致使部分不在河湖管理范圍的疑似“四亂”問題整治過程存在認定理由不充分現(xiàn)象。

2)在部分整治標準的執(zhí)行上存在一定的彈性空間，特別是“亂建”問題中的房屋。部分河道管理范圍的辦公房、廠房、民房等建設時間較為久遠，歷史的衛(wèi)星遙感影像可能無法追溯至其建設的時間，其修建時間主要以現(xiàn)場調(diào)研或建設單位提供的資料為主，可能與實際情況存在一定出入，導致部分問題應清理而未清理，最終納入歷史遺留問題被銷號。

3)部分問題清理整治不到位。東莞市在本次“清四亂”專項行動中共有2 431宗問題，銷號材料需人工復核，工作量十分巨大，由于時間緊迫，部分問題來不及到現(xiàn)場復核或者未核實到清理整治徹底就予以銷號，還有的問題存在拆除之后垃圾未能及時清運，“亂建”變“亂堆”。

4)歷史“四亂”問題存量大?！扒逅膩y”專項行動采用地市自查結(jié)合流域局巡查與省遙感核查的方式開展，已基本摸清了流域面積1 000 km2以上河湖的“四亂”問題，但由于東莞市地處珠江三角洲網(wǎng)河區(qū)，水系錯綜復雜，再加上人民逐水而居的習慣，在水利部和廣東省水利廳暗訪過程中仍發(fā)現(xiàn)存在一些在排查中遺漏的“四亂”問題，尤其是在省級遙感核查范圍以外的內(nèi)河涌。

考慮到河湖“四亂”問題具有普遍性、長期性、積累性和反復性等特點[6]，建議以東莞市為代表的河湖管理先進的地市，進一步夯實河湖管理基礎，一是持續(xù)深入推進河湖“清四亂”工作常態(tài)化規(guī)范化，基于信息化與數(shù)字化技術實現(xiàn)河道水域岸線的動態(tài)化監(jiān)管[7]，尤其是利用遙感影像[8]高效獲取大面積數(shù)據(jù)的特點可實現(xiàn)全面覆蓋監(jiān)控。二是在廣東省河道管理范圍劃定與河道采砂規(guī)劃編制工作已基本完成的基礎上，提高普通民眾對河道管理范圍的界限、管理要求的認識，盡快完成河道管理范圍的界樁與標識牌的布設工作，并同步推進水域岸線保護與利用規(guī)劃[9]工作。三是創(chuàng)新體制機制，廣東省結(jié)合專項行動出臺了《廣東省河道管理條例》、修訂了《廣東省河道采砂管理條例》，賦予了河湖保護工作法律地位，東莞市可在此基礎上制定完善本市河湖管理方面的相關政策，在河湖管護機制[10]、水域占用補償機制[11-12]等方面進行探索。

5 結(jié)語

河湖“清四亂”專項行動目前基本結(jié)束，東莞市不僅將排查發(fā)現(xiàn)的“四亂”問題100%完成銷號，同時自加壓力完成全市1 146段河段“清6米”專項行動，成效顯著，為全省生態(tài)文明建設和“清四亂”常態(tài)化規(guī)范化工作提供借鑒和參考。