江蘇水利防汛物資多元化儲(chǔ)備發(fā)展思考

周根富，陳小田

(江蘇省水利防汛物資儲(chǔ)備中心，江蘇 南京 210029)

江蘇位于長(zhǎng)江、淮河、沂沭泗下游，境內(nèi)地勢(shì)平坦，河網(wǎng)密布，素有“洪水走廊”之稱。加之地處南北氣候的過(guò)渡地帶，流域性、區(qū)域性、局部性洪水頻發(fā)，且多為突發(fā)性、災(zāi)害性的暴雨洪水，沿海地區(qū)還要面對(duì)風(fēng)暴潮的威脅。

目前水旱災(zāi)害防御的新形勢(shì)主要體現(xiàn)為洪澇災(zāi)害呈現(xiàn)高頻率、高損失、大影響等特點(diǎn)，局部搶險(xiǎn)是今后水旱災(zāi)害防御工作的新常態(tài)，流域、區(qū)域防洪搶險(xiǎn)是今后工作的立足點(diǎn)。應(yīng)對(duì)洪澇災(zāi)害，水利防汛物資儲(chǔ)備是前提和重要物質(zhì)基礎(chǔ)，具有應(yīng)急性、公益性以及專業(yè)性等特點(diǎn)。

近年來(lái)，為進(jìn)一步完善物資管理體制，健全物資儲(chǔ)備運(yùn)行機(jī)制，防汛物資儲(chǔ)備堅(jiān)持政府儲(chǔ)備與社會(huì)儲(chǔ)備并舉，互為補(bǔ)充，協(xié)同發(fā)展，采取政府儲(chǔ)備與企業(yè)社會(huì)責(zé)任儲(chǔ)備，商業(yè)儲(chǔ)備和生產(chǎn)能力儲(chǔ)備等多元并舉的模式，著力提升水利防汛物資儲(chǔ)備效率效能，降低儲(chǔ)備運(yùn)營(yíng)成本。但是當(dāng)汛情來(lái)臨，水利防汛物資多元化儲(chǔ)備在物權(quán)歸屬、品種數(shù)量、儲(chǔ)備布局、資金來(lái)源、管理體制、運(yùn)營(yíng)方式和監(jiān)管機(jī)制等方面，如不能形成職責(zé)清晰、運(yùn)營(yíng)規(guī)范、監(jiān)管有效、保障有力的防汛物資儲(chǔ)備體系，就可能導(dǎo)致防汛物資在抗洪搶險(xiǎn)中不能及時(shí)起到保障支撐作用，需要引起水利防汛物資儲(chǔ)備主管部門的高度重視并著力解決。

1 水利防汛物資多元化儲(chǔ)備發(fā)展中存在的不足

1.1 中央和地方、流域和區(qū)域?qū)訁f(xié)調(diào)互補(bǔ)不多

防汛物資從層次分，有中央、省級(jí)、設(shè)區(qū)市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)，從范圍分，有流域和區(qū)域兩類[1]。如何建立并完善中央和地方、流域和區(qū)域會(huì)商協(xié)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)補(bǔ)充，同時(shí)探索建立長(zhǎng)三角防汛物資儲(chǔ)備合作機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)接銜接，進(jìn)一步推動(dòng)江蘇防汛物資多元化儲(chǔ)備全面聯(lián)動(dòng)，從而進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)成本最科學(xué)，社會(huì)效益最大化。政府主管部門必須進(jìn)行思考并逐步試行。

1.2 物資儲(chǔ)備現(xiàn)狀不清，實(shí)際需求測(cè)算不準(zhǔn)

江蘇水利防汛物資是通過(guò)省市區(qū)(縣)三級(jí)儲(chǔ)備和委托儲(chǔ)備進(jìn)行，在省防汛防旱指揮部辦公室的領(lǐng)導(dǎo)下，各儲(chǔ)備單位是責(zé)任主體，重點(diǎn)儲(chǔ)備土工布、編織袋、防汛塊石等物資。儲(chǔ)備品種和數(shù)量?jī)H依據(jù)2004年頒布的《防汛物資儲(chǔ)備定額編制規(guī)程》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)程》)進(jìn)行測(cè)算，沒有充分考慮區(qū)域水系特點(diǎn)、雨水情、工程情況、防汛搶險(xiǎn)需求以及新材料、新技術(shù)、新設(shè)備推廣應(yīng)用和生態(tài)河湖綜合治理等水利發(fā)展變化趨勢(shì)，導(dǎo)致測(cè)算數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，暴露出《規(guī)程》與當(dāng)?shù)貙?shí)際不相容，而且至今也未出臺(tái)符合江蘇實(shí)際的《省級(jí)防汛物資儲(chǔ)備定額編制規(guī)程》。各儲(chǔ)備主體也因經(jīng)費(fèi)渠道少，多年防汛實(shí)際限制和經(jīng)驗(yàn)理念不足等短板，不同程度存在防汛物資儲(chǔ)備品種數(shù)量不足、質(zhì)量有缺陷等情況[1]。

1.3 片面考慮經(jīng)濟(jì)成本最小化，政府主導(dǎo)和監(jiān)管弱化

充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，實(shí)現(xiàn)資源一體化統(tǒng)籌使用，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)和社會(huì)儲(chǔ)備是多元化儲(chǔ)備的發(fā)展方向，但是在沒有健全完善社會(huì)儲(chǔ)備體制機(jī)制的情形下，片面考慮經(jīng)濟(jì)成本，階段性構(gòu)建政府與實(shí)物代儲(chǔ)企業(yè)的共生平衡，沒有嚴(yán)格明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，統(tǒng)籌優(yōu)化物資統(tǒng)籌布局，考慮規(guī)模適度的情況下，必須強(qiáng)化政府主導(dǎo)和監(jiān)管[2]。

1.4 防汛物資儲(chǔ)備管理及應(yīng)急調(diào)運(yùn)能力建設(shè)有待加強(qiáng)

多年來(lái)，防汛物資儲(chǔ)備在管理規(guī)范化、安全標(biāo)準(zhǔn)化、信息智能化、調(diào)運(yùn)應(yīng)急化等方面思考重視不夠，需要提升的空間很大[3]。對(duì)于多元化儲(chǔ)備政府主導(dǎo)之外的物資管理，需要強(qiáng)化指導(dǎo)和監(jiān)管，如生產(chǎn)能力儲(chǔ)備單位，汛期出現(xiàn)停水、斷電甚至被淹等緊急情況時(shí)，應(yīng)急預(yù)案是否有，是否切實(shí)可行；又如主汛期，接到調(diào)令后，水利防汛物資從裝載、出庫(kù)到運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)，特別是大批量物資調(diào)運(yùn)時(shí)，有無(wú)高效、快捷、可靠的預(yù)案舉措，確保險(xiǎn)工險(xiǎn)患段的抗洪救災(zāi)物資保障。

2 建立和完善水利防汛物資多元化儲(chǔ)備體系的措施

加強(qiáng)中央與地方、相鄰省份、流域機(jī)構(gòu)等之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強(qiáng)化科學(xué)的、以政府儲(chǔ)備為主導(dǎo)的多元化儲(chǔ)備方式，進(jìn)一步完善全省水利防汛物資多元化儲(chǔ)備體制機(jī)制，為防汛搶險(xiǎn)救災(zāi)任務(wù)的完成提供堅(jiān)強(qiáng)有力的物質(zhì)保障。

2.1 加快建立水利防汛物資銜接協(xié)調(diào)機(jī)制

建立穩(wěn)定的上下一體、左右親近的溝通協(xié)調(diào)銜接機(jī)制，是一個(gè)事關(guān)防汛物資保障職能發(fā)揮，服務(wù)應(yīng)急度汛及安全度汛的緊迫課題。

(1)建立中央和地方銜接協(xié)調(diào)機(jī)制。主動(dòng)加強(qiáng)對(duì)上工作聯(lián)絡(luò)和協(xié)調(diào)，了解省內(nèi)及鄰近區(qū)域國(guó)家級(jí)防汛抗旱物資儲(chǔ)備管理工作體系，有效銜接防汛物資儲(chǔ)備、調(diào)撥、使用等環(huán)節(jié)。根據(jù)中央庫(kù)所在位置、汛期保障范圍、儲(chǔ)存物資品種數(shù)量、汛期保障順序等要素，選擇需要對(duì)接的省級(jí)范圍內(nèi)中央級(jí)防汛物資儲(chǔ)備單位，借鑒學(xué)習(xí)測(cè)算方法，掌握可統(tǒng)籌物資情況，了解具體品種數(shù)量，有效填補(bǔ)部分省級(jí)儲(chǔ)備物資的空白。

(2)建立流域和區(qū)域銜接協(xié)調(diào)機(jī)制。借力長(zhǎng)三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略，主動(dòng)協(xié)調(diào)流域區(qū)間相鄰省份物資儲(chǔ)備單位，充分結(jié)合流域區(qū)間各省份特點(diǎn)，加強(qiáng)防汛物資需求預(yù)測(cè)，相互交流測(cè)算方法、內(nèi)容和要求。著力構(gòu)建防汛物資長(zhǎng)三角一體化聯(lián)合保障體系，動(dòng)態(tài)掌握防汛物資家底，系統(tǒng)分析防汛物資現(xiàn)狀及結(jié)構(gòu)，打通省份之間物資資源共享渠道，省份之間互為保證物資和兜底手段。

(3)建立省級(jí)防汛物資信息化平臺(tái)。構(gòu)建省級(jí)信息系統(tǒng)平臺(tái)，能夠做到實(shí)時(shí)掌握防汛物資分布、種類和數(shù)量，動(dòng)態(tài)提醒防汛物資增加或減少，遠(yuǎn)程接收防汛物資運(yùn)輸、卸載和交接狀況，提升防汛物資應(yīng)急保障信息化水平。構(gòu)建儲(chǔ)備單位倉(cāng)儲(chǔ)管理信息系統(tǒng)平臺(tái)，能夠做到防汛物資出入庫(kù)精準(zhǔn)管理，庫(kù)房日常管理工作落實(shí)及溫濕度監(jiān)控，庫(kù)區(qū)安全保衛(wèi)及防護(hù)。

2.2 科學(xué)測(cè)算水利防汛物資儲(chǔ)備供應(yīng)需求

通過(guò)統(tǒng)籌考慮流域情況、氣候特點(diǎn)和地方實(shí)際等因素,科學(xué)測(cè)算防汛物資需求發(fā)展變化趨勢(shì),按照測(cè)算的品種、數(shù)量，提前做好物資儲(chǔ)備供應(yīng)等工作。

(1)組織新編規(guī)程，做好流域性測(cè)算。盡快出臺(tái)《省級(jí)防汛物資儲(chǔ)備定額編制規(guī)程》，對(duì)長(zhǎng)江江蘇段所需水利防汛物資儲(chǔ)備種類、數(shù)量進(jìn)行測(cè)算。充分結(jié)合提防、河道防護(hù)、涵閘、水庫(kù)大壩等幾類工程實(shí)際，河道防護(hù)工程的水利防汛物資由單項(xiàng)品種基數(shù)、工程長(zhǎng)度和調(diào)度系數(shù)確定。涵閘儲(chǔ)備水利防汛物資由單項(xiàng)品種基數(shù)表數(shù)據(jù)、工程規(guī)模和調(diào)整系數(shù)確定，調(diào)整系數(shù)由涵閘工程安全狀況、工程級(jí)別、所在位置及水頭差等因素確定。水庫(kù)大壩儲(chǔ)備水利防汛物資量由單項(xiàng)品種基數(shù)、工程規(guī)模和調(diào)整系數(shù)確定，工程現(xiàn)狀綜合調(diào)整系數(shù)由水庫(kù)大壩安全狀況、壩長(zhǎng)、壩高等因素確定[2]。

(2)根據(jù)年度氣候，做好季節(jié)性測(cè)算。入汛前后，堅(jiān)持關(guān)注長(zhǎng)江流域氣象情況，實(shí)時(shí)跟進(jìn)掌握氣象中心預(yù)測(cè)內(nèi)容。針對(duì)汛期長(zhǎng)江流域降水量及發(fā)生流域洪水的可能性，強(qiáng)化長(zhǎng)江干堤險(xiǎn)工段樁木、砂石及鋼管等搶險(xiǎn)物料的準(zhǔn)備，積極應(yīng)對(duì)管涌、滲漏、決口及潰壩等險(xiǎn)情的發(fā)生。針對(duì)具體時(shí)段地區(qū)降水量及發(fā)生區(qū)域洪水的可能性，提前做好救生衣、沖鋒舟等救生器材的準(zhǔn)備，防止因?yàn)?zāi)情出現(xiàn)人員傷亡[3]。針對(duì)集中短時(shí)局地暴雨及發(fā)生城市洪澇災(zāi)害的可能性，組織部署發(fā)電機(jī)組、抽排水機(jī)械及照明器材，提高強(qiáng)排、快排能力，快速降低城市內(nèi)澇帶來(lái)的不良影響。

(3)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，做好區(qū)域性測(cè)算。各省級(jí)、市級(jí)及縣級(jí)水利防汛物資管理機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)胤姥磳?shí)際需要，既兼顧《規(guī)程》中確定的常用水利防汛搶險(xiǎn)物資儲(chǔ)備定額，對(duì)常用物資品種進(jìn)行測(cè)算，也要考慮《規(guī)程》中沒有明確的防汛搶險(xiǎn)中不常用物資以及大型機(jī)械設(shè)備，增加部分物資的儲(chǔ)備，如《規(guī)程》中未規(guī)定的水利防汛物資品種，操舟機(jī)、沖鋒舟、橡皮艇等水上機(jī)械，推土機(jī)、挖掘機(jī)、裝載機(jī)等工程機(jī)械，以及隨著新技術(shù)、新材料、新設(shè)備的發(fā)展需要增加的水利防汛物資品種，精密監(jiān)測(cè)儀器、救援繩索拋投器、液壓動(dòng)力機(jī)具、水膨脹式防洪袋等。

2.3 堅(jiān)持強(qiáng)化水利防汛物資政府主導(dǎo)監(jiān)管

牢固樹立“抓好防汛物資管理工作”就是“抓好民生工程”的理念，全面監(jiān)管防汛物資實(shí)物儲(chǔ)備，強(qiáng)化主導(dǎo)防汛物資市場(chǎng)資源的配置。

(1)嚴(yán)格落實(shí)實(shí)物儲(chǔ)備，做到準(zhǔn)備充分。水利防汛物資儲(chǔ)備管理單位要強(qiáng)化主導(dǎo)作用，監(jiān)管做好政府儲(chǔ)備和商業(yè)儲(chǔ)備兩種形式的實(shí)物儲(chǔ)備。政府儲(chǔ)備，建立省內(nèi)分級(jí)管理儲(chǔ)備體系，逐級(jí)壓實(shí)儲(chǔ)備工作責(zé)任，按標(biāo)準(zhǔn)要求足額落實(shí)儲(chǔ)備任務(wù)，構(gòu)建現(xiàn)代的倉(cāng)儲(chǔ)技術(shù)體系，引入現(xiàn)代物流的方法、理念來(lái)管理水利防汛物資的倉(cāng)儲(chǔ)，滿足救災(zāi)行動(dòng)快速、高效調(diào)運(yùn)的要求。儲(chǔ)存場(chǎng)所的位置、構(gòu)造及建筑材料等，要達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)規(guī)范和省級(jí)水利防汛物資安全生產(chǎn)化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，做到面積達(dá)標(biāo)、消防達(dá)標(biāo)及溫濕度達(dá)標(biāo)，物資儲(chǔ)存管理要達(dá)到省級(jí)水利防汛物資儲(chǔ)備規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)，完善防盜、防蟲等配套措施，保持良好的庫(kù)存環(huán)境，確保各種物資、設(shè)備處于良好狀態(tài)。

(2)定期組織盤點(diǎn)核查，做到數(shù)量準(zhǔn)確。水利防汛物資儲(chǔ)備管理單位是水利防汛物資企業(yè)儲(chǔ)備的主管部門，要組織定期檢查、專項(xiàng)抽查和年度盤點(diǎn)，確保水利防汛物資在庫(kù)實(shí)際儲(chǔ)備量與賬目?jī)?chǔ)備量相符。在每年汛期來(lái)臨前，按照水利防汛物資種類、數(shù)量逐一進(jìn)行核對(duì)，結(jié)合年度汛情特點(diǎn)和險(xiǎn)情預(yù)判，重點(diǎn)突出汛情應(yīng)急保障可能使用的物資。在日常工作中，可以結(jié)合安全生產(chǎn)等專項(xiàng)檢查，對(duì)易丟失、易損壞尤其是露天存放的水利防汛物資進(jìn)行抽查，有效督促企業(yè)儲(chǔ)備單位加強(qiáng)日常管理。在年度物資需求預(yù)算編制前，要組織水利防汛物資盤點(diǎn)，切實(shí)摸清實(shí)際掌握底數(shù)，為年度物資儲(chǔ)備工作提供真實(shí)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

(3)全面掌握商業(yè)資源，做到集中高效。全面了解水利防汛物資市場(chǎng)供應(yīng)情況，建立水利防汛物資生產(chǎn)企業(yè)聯(lián)絡(luò)體系。在全國(guó)范圍內(nèi)，選入生產(chǎn)物資種類齊全，生產(chǎn)物資能力較強(qiáng)的企業(yè)；在行業(yè)范圍內(nèi)，選入品牌領(lǐng)軍企業(yè)和技術(shù)領(lǐng)先企業(yè)；在屬地范圍內(nèi)，選入經(jīng)營(yíng)發(fā)展勢(shì)頭良好，信譽(yù)度較高且積極參與公益事業(yè)的企業(yè)。政府水利防汛物資管理部門加強(qiáng)與聯(lián)絡(luò)體系內(nèi)企業(yè)的聯(lián)系，關(guān)注重大事項(xiàng)變更，如企業(yè)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)品升級(jí)等。同時(shí)協(xié)調(diào)政府有關(guān)部門，做好緊急情況下對(duì)水利防汛物資生產(chǎn)行業(yè)的監(jiān)管工作，防止出現(xiàn)物資供求異常波動(dòng)而嚴(yán)重影響緊急救援效率。

2.4 持續(xù)提高水利防汛物資應(yīng)急調(diào)運(yùn)能力

加快提升防汛物資調(diào)運(yùn)保障能力和后續(xù)生產(chǎn)供應(yīng)能力，平時(shí)突出數(shù)量和質(zhì)量管理，快速啟動(dòng)應(yīng)急生產(chǎn)，同時(shí)依托現(xiàn)代物流運(yùn)輸建立高效合作機(jī)制，確保汛期防汛物資任務(wù)的完成。

(1)注重物資供應(yīng)的質(zhì)量可靠。在確保數(shù)量滿足要求的同時(shí)，水利防汛物資儲(chǔ)備管理部門要組織做好質(zhì)量管理工作。針對(duì)達(dá)到儲(chǔ)存年限或使用年限的物資，提前做好報(bào)廢申請(qǐng)工作，按照有關(guān)程序要求組織物資輪換，確保庫(kù)存物資均在使用期限內(nèi)。針對(duì)出現(xiàn)破損的水利防汛物資，及時(shí)清點(diǎn)整理，并快速組織購(gòu)買補(bǔ)充，確保庫(kù)存物資質(zhì)量合格。針對(duì)有效期內(nèi)可能出現(xiàn)性能嚴(yán)重下降的水利防汛物資，每季度組織一次性能檢測(cè)，確保性能穩(wěn)定符合使用要求，同時(shí)組織排查導(dǎo)致物資性能嚴(yán)重下降的因素，主動(dòng)做好基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備等方面的整改，提升水利防汛物資企業(yè)儲(chǔ)備環(huán)境水平。

(2)注重物資保障的有效保證。汛期水利防汛物資的保障，首先是保證物資的運(yùn)輸，要確保能從儲(chǔ)備單位送到防汛搶險(xiǎn)一線，政府物資管理部門應(yīng)與物流企業(yè)加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，充分利用其高效保障能力，擬制物資運(yùn)輸保障方案，確保汛期需要供應(yīng)物資，由責(zé)任心強(qiáng)、技術(shù)精湛、經(jīng)驗(yàn)豐富的駕駛?cè)藛T和性能優(yōu)良的車輛保障運(yùn)送。其次是保證水利防汛物資的后續(xù)補(bǔ)充，即生產(chǎn)技術(shù)、生產(chǎn)能力儲(chǔ)備的實(shí)物轉(zhuǎn)化，重點(diǎn)突出“新技術(shù)、新材料、新設(shè)備”類物資的應(yīng)急生產(chǎn)，兼顧考慮企業(yè)所在位置，科學(xué)謀劃物資供應(yīng)布局，政府水利防汛物資管理部門應(yīng)與多個(gè)生產(chǎn)企業(yè)簽訂行政合同，落實(shí)有關(guān)行政強(qiáng)制措施，同時(shí)采取財(cái)政補(bǔ)貼、貼息貸款及稅收優(yōu)惠等政策，提高企業(yè)合作積極性，但若企業(yè)因非不可抗因素未履行合同，則依法追究責(zé)任。

(3)注重保障能力的常態(tài)保持。組織模擬防汛緊急時(shí)刻水利防汛物資調(diào)運(yùn)演練，確保水利防汛物資在緊急情況下調(diào)得出、趕得到、用得上、能見效。方式上，采取臨機(jī)下達(dá)指令。

要求儲(chǔ)備、管理和運(yùn)輸單位做好緊急情況下的協(xié)調(diào)配合，有效提高汛情期間調(diào)運(yùn)實(shí)戰(zhàn)能力，全面鍛煉水利防汛物資應(yīng)急調(diào)運(yùn)隊(duì)伍。內(nèi)容上，重點(diǎn)調(diào)運(yùn)應(yīng)用可能性大、操作性強(qiáng)的水利防汛物資，如汽油發(fā)電機(jī)、土工布卷、沖鋒舟和操舟機(jī)等。環(huán)節(jié)上，突出聯(lián)系運(yùn)輸車輛、裝車、出庫(kù)、運(yùn)送等工作，核定從水利防汛物資調(diào)令發(fā)出到物資裝車完畢的可靠用時(shí)，驗(yàn)證物資調(diào)運(yùn)最佳運(yùn)輸路線，全面檢驗(yàn)應(yīng)急調(diào)運(yùn)預(yù)案是否可靠可行。

3 結(jié) 語(yǔ)

水利防汛物資多元化儲(chǔ)備，是當(dāng)前及今后水利防汛物資儲(chǔ)備的主要方式。本文從如何確保水利防汛物資應(yīng)急救災(zāi)保障到位的角度，深入分析水利防汛物資多元化儲(chǔ)備體系發(fā)展方向，并提出強(qiáng)化政府水利防汛物資儲(chǔ)備單位主導(dǎo)地位，著力改進(jìn)提高水利防汛物資儲(chǔ)備管理水平的策略，可為各級(jí)水利防汛物資儲(chǔ)備單位提供借鑒。