南京市防洪安全形勢(shì)分析與對(duì)策建議

丁仲平， 趙 慶， 王義坤， 于飛龍

(1.南京市防汛抗旱指揮部辦公室， 江蘇 南京 210036； 2.南京市長(zhǎng)江河道管理處， 江蘇 南京 210011； 3.江蘇省南京市水文水資源勘測(cè)局南京分局， 江蘇 南京 210008)

近年來(lái)，受全球性氣候變化影響，短時(shí)強(qiáng)降雨等極端天氣頻發(fā)，發(fā)生洪澇災(zāi)害的可能性增加，南京市先后遭遇2015年秦淮河大洪水，2016年全市域大洪水，2017年“6·10”“9·25”強(qiáng)降雨，2018年“溫比亞”、2019年 “利奇馬”臺(tái)風(fēng)襲擊以及2020年超歷史洪水，在全省統(tǒng)一指揮下，南京市科學(xué)部署，精準(zhǔn)調(diào)度，強(qiáng)化人防、物防、技防，全力做好防汛抗洪應(yīng)急處置，全市沒(méi)有出現(xiàn)重大險(xiǎn)情、人員傷亡和重大損失，實(shí)現(xiàn)了河湖安瀾、城市安然、群眾安寧。

1 全市防汛工作現(xiàn)狀

1.1 極易遭受洪澇災(zāi)害

南京市位于長(zhǎng)江、滁河、秦淮河、水陽(yáng)江等下游，長(zhǎng)江穿城而過(guò)，承泄上游170多萬(wàn)km2的來(lái)水，是典型洪水走廊。境內(nèi)有兩江(長(zhǎng)江、水陽(yáng)江)、兩河(秦淮河、滁河)、兩湖(石臼湖、固城湖)等流域性河道，骨干河流約120條，堤防長(zhǎng)超過(guò)2 100 km，水庫(kù)251座，塘壩眾多，水系復(fù)雜。城市建成區(qū)、重要基礎(chǔ)設(shè)施、重要工農(nóng)業(yè)區(qū)等大多位于濱江臨河的平原圩區(qū)，海拔一般低于江河洪水位，主要江河湖堤頂高度與地面高差達(dá)6～7 m，40%的面積處于洪水威脅之中。汛期(5—9月)降雨集中，約占全年(平均年降水量1 059.8 mm)的60%～70%，尤其梅雨期極易遭受暴雨襲擊，易形成內(nèi)澇。同時(shí)，長(zhǎng)江南京河段位于潮區(qū)界內(nèi)，秦淮河、滁河、水陽(yáng)江等水位受長(zhǎng)江高水位頂托影響，特殊的地理位置和自然條件，使得南京易遭遇長(zhǎng)江上游來(lái)水、天文大潮和本地降雨“三重疊加”影響，防洪任務(wù)重、壓力大，是全國(guó)31座重點(diǎn)防洪城市之一[1]。

1.2 工程體系不斷完善

南京市一直高度重視防洪排澇基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，按照流域規(guī)劃，加快推進(jìn)河道治理、堤防加固、興建水庫(kù)、建設(shè)泵站水閘等工程建設(shè)?！笆濉逼陂g完成了長(zhǎng)江崩岸治理、八卦洲汊道整治、固城湖石臼湖堤防防洪能力提升、滁河近期治理完善、水陽(yáng)江勝利圩加固、秦淮河干流(江寧、秦淮段)等一批重點(diǎn)流域治理工程，系統(tǒng)治理15條骨干河道，共加固堤防130 km。新建九鄉(xiāng)河口樞紐，完成天生橋閘等5座中型水閘拆建改造，完成外港河、友誼河、響水河整治以及8座重點(diǎn)城市泵站新建改造，實(shí)施了一批重點(diǎn)塘壩除險(xiǎn)加固、河道堤防消險(xiǎn)、水庫(kù)消險(xiǎn)、積淹水片區(qū)整治項(xiàng)目。長(zhǎng)江、滁河、秦淮河、水陽(yáng)江及固城湖、石臼湖等干流防洪能力總體達(dá)到流域防洪規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，中小河流和重要支流防洪能力明顯提升，城市防洪排澇能力進(jìn)一步改善，為成功應(yīng)對(duì)近年來(lái)超大洪水和短時(shí)強(qiáng)降雨提供了堅(jiān)實(shí)工程基礎(chǔ)。

1.3 保障機(jī)制不斷健全

南京市經(jīng)過(guò)多年防汛抗洪工作實(shí)踐，逐步形成了一套完整的防汛保障機(jī)制。一是責(zé)任體系，防指由市、區(qū)主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任指揮，通過(guò)簽訂責(zé)任狀，明確部門(mén)職責(zé)，公布責(zé)任人名單等，分級(jí)分部門(mén)壓實(shí)工作責(zé)任。二是預(yù)案管理，適時(shí)修編市、區(qū)防汛等專項(xiàng)預(yù)案，強(qiáng)化協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，推進(jìn)城市防洪、中型水庫(kù)、蓄滯洪區(qū)(蒿子圩)、江心洲等防御超標(biāo)準(zhǔn)洪水預(yù)案編制，城市易積淹水點(diǎn)制定“一點(diǎn)一案”。三是信息系統(tǒng)，建立由視頻會(huì)商、水雨情遙測(cè)、防汛視頻監(jiān)控、應(yīng)急搶險(xiǎn)指揮等組成的市防汛指揮信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)重要江河湖庫(kù)、城區(qū)主要閘站、重點(diǎn)積淹水點(diǎn)等視頻監(jiān)控，不斷整合氣象、公安、建委、應(yīng)急等信息資源。四是物資隊(duì)伍，汛前更新補(bǔ)充搶險(xiǎn)物資設(shè)備，堅(jiān)持專業(yè)化與社會(huì)化相結(jié)合，依托水務(wù)、建委、城管、消防等力量組建搶險(xiǎn)巡查隊(duì)伍，每年開(kāi)展防汛知識(shí)技術(shù)培訓(xùn)和搶險(xiǎn)實(shí)戰(zhàn)演練。五是指揮調(diào)度，汛期時(shí)刻關(guān)注水雨工情變化，及時(shí)發(fā)布預(yù)警和啟動(dòng)防汛應(yīng)急響應(yīng)，協(xié)調(diào)氣象、水文、交通、武警等成員單位進(jìn)駐市防辦集中辦公，根據(jù)需要派出市級(jí)技術(shù)專家組，指導(dǎo)各區(qū)做好應(yīng)急處置工作。

2 防洪安全形勢(shì)

隨著全球氣候變化，局部暴雨、洪澇災(zāi)害、臺(tái)風(fēng)等各種極端氣候呈多發(fā)趨勢(shì)，南京作為省會(huì)城市，隨著近年來(lái)城市發(fā)展加快，生活水平不斷提高，重要設(shè)施、人口、產(chǎn)業(yè)、財(cái)富等不斷聚集，人民群眾對(duì)防汛排澇特別是城市積淹水關(guān)注度越來(lái)越高，城市越來(lái)越傷不起、淹不得。對(duì)照人民群眾對(duì)防洪排澇安全的要求，總結(jié)反思近年來(lái)工作，全市防汛排澇安全形勢(shì)不容樂(lè)觀，仍存在許多挑戰(zhàn)[2]。

2.1 防洪工程存在薄弱點(diǎn)

一是流域性河道方面，秦淮河洪水出路不足，外秦淮河主城區(qū)段局部堤防超高不夠，水陽(yáng)江干流永豐圩段未經(jīng)系統(tǒng)整治。二是支流河道方面，部分中小河流尚未系統(tǒng)治理，防洪標(biāo)準(zhǔn)較低，未形成達(dá)標(biāo)的防洪圈，部分支流河道堤身單薄，堤后無(wú)二級(jí)平臺(tái)，汛期堤防內(nèi)外水頭差大，堤后深塘段易發(fā)生滲漏、管涌等險(xiǎn)情。三是水庫(kù)塘壩方面，部分小水庫(kù)大壩散浸滲漏，溢洪河道防洪標(biāo)準(zhǔn)較低，河道水位暴漲易出現(xiàn)漫溢險(xiǎn)情，全市塘壩面廣量大，大部分未系統(tǒng)治理，存在安全隱患。四是涉水項(xiàng)目方面，跨河橋梁建設(shè)由于補(bǔ)償措施不到位，橋下填土壓實(shí)不到位等，造成堤防易出險(xiǎn)。

2.2 城市防洪排澇壓力大

隨著城市不斷快速擴(kuò)張，下墊面改變，城市熱島效應(yīng)帶來(lái)短時(shí)強(qiáng)對(duì)流、強(qiáng)降雨天氣頻發(fā)，短時(shí)降雨遠(yuǎn)超城市排澇能力。城市開(kāi)發(fā)中，排澇設(shè)施建設(shè)滯后，有的未按照高水高排、低水低排的原則建設(shè)，如外秦淮河石頭城公園段等部分通河雨水排口高程較低，外河高水位時(shí)形成河水倒灌；部分區(qū)域排水管網(wǎng)、泵站等標(biāo)準(zhǔn)不高，存在雨污管混接現(xiàn)象，加上水環(huán)境治理阻水障礙，地鐵、道路等建設(shè)破壞原有排水體系等制約因素，造成排水不暢，易形成積淹水。城市人口密集，積淹水直接影響居民日常生活和交通出行等，群眾反映訴求多且集中，特別是微信、微博等自媒體信息傳播較快，給城市積淹水處置提出了更高更快的要求。

2.3 應(yīng)急管理能力待提升

一是基層一線力量不足，區(qū)、鎮(zhèn)街防汛人員少，專業(yè)力量缺乏，如水庫(kù)值守、堤防巡查等大多依托周邊群眾，對(duì)巡查的時(shí)間、部位、要點(diǎn)等還不是很清楚，偏遠(yuǎn)地區(qū)、無(wú)人員等區(qū)域容易被忽視，巡查不到位；技術(shù)力量、物資儲(chǔ)備等方面也是越往基層越薄弱，沒(méi)有專家現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)無(wú)法組織有效的搶險(xiǎn)措施，難以滿足防汛搶險(xiǎn)迅速高效的要求。二是預(yù)案缺乏實(shí)戰(zhàn)演練，部分重點(diǎn)積淹水點(diǎn)的搶險(xiǎn)排澇應(yīng)急預(yù)案針對(duì)性和操作性還不強(qiáng)，沒(méi)有做到“定人、定崗、定設(shè)備”；超標(biāo)準(zhǔn)預(yù)案中人員轉(zhuǎn)移數(shù)量、線路安排、安置點(diǎn)位置、部門(mén)分工等方面還需要進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)。三是信息共享還不健全，汛期發(fā)生的各類險(xiǎn)情、積淹水等信息，各級(jí)防辦有時(shí)不能第一時(shí)間掌握，造成工作被動(dòng)；各級(jí)各部門(mén)應(yīng)急力量掌握不充分，無(wú)法形成工作合力，特別是一些社會(huì)施工企業(yè)有專業(yè)人員和機(jī)械設(shè)備，但沒(méi)有得到有效發(fā)揮。

3 對(duì)策建議

防汛安全事關(guān)人民生命財(cái)產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，要切實(shí)提高思想認(rèn)識(shí)，堅(jiān)持預(yù)防預(yù)備和應(yīng)急處置相結(jié)合，按照“安全第一，常備不懈，以防為主，全力搶險(xiǎn)”工作要求，不斷提升城市防汛排澇能力。

3.1 轉(zhuǎn)變防汛理念，樹(shù)立全周期防汛意識(shí)

堅(jiān)持以防為主、防抗救相結(jié)合，堅(jiān)持常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一，從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，從應(yīng)對(duì)單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變，從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變。南京市近年來(lái)防汛工作實(shí)踐證明，要以防為主，把防的工作貫穿于始終。通過(guò)提前做好汛前檢查、工程消險(xiǎn)、物資儲(chǔ)備、隊(duì)伍組建、預(yù)案修編、培訓(xùn)演練等各個(gè)方面可以有效減少水旱災(zāi)害發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，在防汛工作過(guò)程中要堅(jiān)決摒棄防汛只重視汛期應(yīng)對(duì)的傳統(tǒng)觀念而忽視了非汛期消險(xiǎn)以及防汛準(zhǔn)備工作，只有把非汛期和汛期看得同等重要，甚至更為重要，才能牢牢守住水旱災(zāi)害防御的底線。

3.2 堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，加大防洪工程建設(shè)

防汛工作“建重于防、防重于搶、搶重于救”，防洪排澇工程始終是防御應(yīng)對(duì)洪澇災(zāi)害的基礎(chǔ)。一是突出規(guī)劃引領(lǐng)，結(jié)合南京防洪特點(diǎn)、城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展布局和功能定位等，分區(qū)域分類別確定防洪標(biāo)準(zhǔn)和完善治理措施，并納入城市防洪規(guī)劃、“十四五”水務(wù)規(guī)劃。二是加強(qiáng)系統(tǒng)治理，加快推進(jìn)秦淮東河等項(xiàng)目實(shí)施，解決秦淮河洪水出路問(wèn)題，實(shí)施外秦淮河防洪能力提升、水陽(yáng)江干流堤防加固、中小河流治理、水庫(kù)塘壩除險(xiǎn)加固等，并結(jié)合城市開(kāi)發(fā)建設(shè)，對(duì)城市部分排水管網(wǎng)、泵站等進(jìn)行改造提升，努力解決下凹式立交、城市低洼地區(qū)等積淹水老大難問(wèn)題。三是堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，對(duì)汛期出現(xiàn)的險(xiǎn)情和防汛檢查發(fā)現(xiàn)的隱患認(rèn)真梳理研究，制定落實(shí)整改方案，通過(guò)防汛消險(xiǎn)和城市積淹水點(diǎn)改造工程，不斷完善防洪排澇工程體系[3]。

3.3 強(qiáng)化日常管理，做好預(yù)防預(yù)備工作

從根本上扭轉(zhuǎn)重建輕管的觀念，從粗放向精細(xì)管理轉(zhuǎn)變，以考核創(chuàng)建推進(jìn)管理現(xiàn)代化水平，完善水務(wù)工程運(yùn)行管理制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)水務(wù)設(shè)施日常管理養(yǎng)護(hù)，做好雨水管網(wǎng)清疏、涵閘泵站養(yǎng)護(hù)等工作，加快完成新一輪水庫(kù)安全鑒定等，摸清工程現(xiàn)狀，確保各類設(shè)施安全運(yùn)行，充分發(fā)揮效益。加強(qiáng)涉水監(jiān)管，對(duì)事關(guān)防汛安全的城市開(kāi)發(fā)、跨河施工項(xiàng)目、地鐵建設(shè)等，要嚴(yán)格審批，杜絕對(duì)河湖、管網(wǎng)的隨意破壞和填埋，侵占水系空間，同時(shí)按照“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管”的原則，進(jìn)一步加強(qiáng)事中、事后的監(jiān)管力度，落實(shí)補(bǔ)償措施，確保項(xiàng)目符合防洪管理等要求。加強(qiáng)專業(yè)人才培訓(xùn)，對(duì)基層水利站、管理單位、養(yǎng)護(hù)單位、搶險(xiǎn)隊(duì)伍等一線人員，要組織分批輪訓(xùn)，系統(tǒng)學(xué)習(xí)工程日常管護(hù)、巡查檢查、涉水監(jiān)管等知識(shí)，以及截滲導(dǎo)滲、封堵決口、應(yīng)急排水等搶險(xiǎn)技術(shù)。

3.4 增強(qiáng)應(yīng)急能力，提升搶險(xiǎn)處置效率

堅(jiān)持人民至上、生命至上理念，未雨綢繆，防范于未然，細(xì)化完善超標(biāo)準(zhǔn)防御方案，研究制定蓄滯洪區(qū)運(yùn)用、危險(xiǎn)地區(qū)人員轉(zhuǎn)移安置等方案，做到“標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)洪水有對(duì)策，超標(biāo)準(zhǔn)洪水不打亂仗”。提升物資管理水平，做到質(zhì)量合格、數(shù)量充足、布局合理、管理規(guī)范、調(diào)運(yùn)快捷，大力推廣應(yīng)用搶險(xiǎn)新技術(shù)、新材料、新工藝。加強(qiáng)與警備區(qū)、武警、消防等隊(duì)伍聯(lián)系，加強(qiáng)實(shí)戰(zhàn)化演練。加強(qiáng)監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)預(yù)警，優(yōu)化完善秦淮河、滁河等洪水調(diào)度方案，充分發(fā)揮水務(wù)工程攔蓄錯(cuò)峰功能。利用信息化手段，完善與公安、城管、應(yīng)急、氣象等部門(mén)信息共享，建立便捷、流暢的信息傳遞網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)上下左右互聯(lián)互通，確保險(xiǎn)情信息及時(shí)傳遞和發(fā)布。搭建防汛物資儲(chǔ)備、搶險(xiǎn)隊(duì)伍、專家等信息庫(kù)，將各級(jí)各部門(mén)應(yīng)急資源納入指揮系統(tǒng)，完善社會(huì)化搶險(xiǎn)隊(duì)伍制度建設(shè)，第一時(shí)間迅速調(diào)動(dòng)各方力量，提高險(xiǎn)情搶護(hù)效率，確保搶險(xiǎn)工作高效有序展開(kāi)[4]。

4 結(jié) 語(yǔ)

防汛工作事關(guān)大局，事關(guān)社會(huì)安危，事關(guān)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，尤其是隨著全球氣候變化導(dǎo)致極端天氣事件多發(fā)頻發(fā)，不斷加大水旱災(zāi)害防御難度，防汛工作面臨形勢(shì)日益復(fù)雜。因此，在防汛工作中要客觀認(rèn)識(shí)存在的問(wèn)題和難點(diǎn)，以敢于負(fù)責(zé)、勇于爭(zhēng)先、持之以恒的精神，牢固樹(shù)立人民至上、生命至上的理念，做到守土有責(zé)、守土擔(dān)責(zé)、守土盡責(zé)，不斷提升城市防汛抗洪能力，全力保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。