公路工程可行性研究報告編制存在的主要問題及改進建議

李光白

（四川公路工程咨詢監(jiān)理有限公司，四川 成都 610041）

一、公路建設項目可行性研究報告編制存在的主要問題

(一)文件編制依據(jù)不充分

編制依據(jù)中，通常只羅列任務通知書、相關規(guī)范、《編制辦法》等，缺乏關鍵性的社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃及區(qū)域交通規(guī)劃資料，無相應的產業(yè)政策或行文等；或相關資料未注意時效性。

(二)建設必要性論述不充分

主要體現(xiàn)為論述針對性不強，重點不突出，層次混亂，與項目實際結合不夠，引用政策依據(jù)牽強等。如一些簡單的地方交通項目，經(jīng)常出現(xiàn)“項目建設是交通強國的需要”“是西部大開發(fā)戰(zhàn)略的需要”“是維護民族地區(qū)安定團結的需要”等大而空的建設理由。

(三)對建設時機的論證不重視，甚至缺項

關于建設時機的論證，在預可階段其重要性甚至等同于建設的必要性，但是文件編制中相關論證通常是最弱的，甚至會缺項。

(四)交通量預測流于形式

部分項目交通量預測流于形式，交通量調查數(shù)據(jù)不真實，甚至存在為了滿足財務評價指標要求而反推交通量的情況。

(五)技術標準選定欠合理

較為突出的問題有技術標準的選定受地方政府影響大；與項目功能定位不符；未充分考慮通道資源的稀缺性等。此外，也存在一些有待進一步深入研究建設環(huán)境下，如超長隧道群公路項目通行能力計算方法的問題。

(六)建設方案研究、論證不充分

可研批復通過，意味著項目有了“準生證”，因此在文件編制中經(jīng)常出現(xiàn)重立項、輕技術的現(xiàn)象，造成方案研究、論證不充分。尤其在建設條件極其復雜的地區(qū)，對技術可行性、實施可能性重視不夠,從而導致技術標準、局部走廊、節(jié)點功能、投資控制等出現(xiàn)較大變化，進一步對初步設計、施工圖設計等產生重大影響。

(七)經(jīng)濟合理性偏差大

主要體現(xiàn)在投資控制上出現(xiàn)重大偏差，或者交通量預測達不到實際要求，項目實際回報率低下。

另外，隨著PPP、BOT、EPC等不同建設模式在交通行業(yè)的推廣應用，不同利益方對工程規(guī)模的訴求也越來越復雜，個別項目投資工程受業(yè)主影響，規(guī)模偏大。

(八)文件編制深度不夠

主要體現(xiàn)在缺少必要的章節(jié)；基礎資料搜集、調查、勘察不充分；定性描述多，定量分析少，評價方法不科學，評估結果不真實、不可靠。

(九)報告文件編制缺乏獨立性、公正性和客觀性

文件編制投業(yè)主或主管部門所好，掩蓋矛盾和風險，為“可行”而研究，缺乏公正性和客觀性；或有意提高投資效益和回報，降低建設風險；或技術和工程方案單一，沒有挑選余地；方案比選中帶有傾向性，對其他備選方案研究不深等。

(十)項目工期安排不合理、進度遲緩

工期不合理安排體現(xiàn)為兩個極端，一類為催項目，給的工期十分有限，導致文件深度不夠；一類為項目前期工作時間過長，大部分時間均無人過問，設計單位也無暇顧及，實際工作有效時間仍然較短。

進度遲緩主要表現(xiàn)為工作進度滯后、與預期相差大，前期工作來回反復、與項目相關的各專項報告沒有及時完成或未得到批準等。

二、公路建設項目可行性研究報告編制改進對策措施建議

(一)加強工程可行性研究工作管理制度建設

增強投資、項目管理及文件編制、評估單位的責任意識和風險意識；嚴格監(jiān)理、咨詢和審查機制；建立招投標制度和市場約束及評價機制；對報告文件編制從嚴要求，對嚴重不合格的報告文件應嚴肅處理。

(二)強化編制過程管理

加強過程咨詢、會審和專家評審，提高文件編制質量，避免后期方案反復；對于項目涉及的相關職能部門，應提前介入，合理確定與項目相關的各項專題論證報告的編制、評審和批復。應避免因建設外部條件不確定或無法落實造成建設方案的不合理、不可行；應確保報告編制的獨立性和客觀性，確保文件編制滿足政策和法規(guī)要求。

(三)合理安排項目儲備

為保證重大項目有足夠的文件編制周期，建議結合交通規(guī)劃盡快研究建立起一批新的交通工程項目前期工作儲備。同時，建議加強前期工作隊伍建設，加大前期投入力度，適當提前啟動前期工作，確保前期工作周期，保證前期工作深度。

(四)編制依據(jù)中要充分體現(xiàn)規(guī)劃指導作用

《編制辦法》規(guī)定，預可應以項目所在地區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、交通發(fā)展規(guī)劃和其他相關規(guī)劃為依據(jù)；工程可行性研究報告，原則上以批準的項目建議書為依據(jù)。其中，交通規(guī)劃是對交通建設發(fā)展做出的全面、長遠安排，具有全局性、戰(zhàn)略性和方向性。在進行前期可行性研究時要高度重視和充分發(fā)揮規(guī)劃的宏觀指導作用，要從規(guī)劃的全局和遠景來把握所研究的項目，做好相關項目的協(xié)調和銜接，保證項目的系統(tǒng)性和協(xié)調性。因此，工可編制人員應做到熟知并引用區(qū)域的社會經(jīng)濟和交通發(fā)展規(guī)劃，使得文件編制依據(jù)更加充分。

(五)加強基礎資料的收集和分析，確保資料充分、可靠、準確

基礎資料搜集是否完整，引用是否到位，直接影響文件編制質量，有時還會對方案產生重大影響，直接影響到后期能否順利實施。應搜集的基礎資料主要包括國家、行業(yè)的宏觀發(fā)展規(guī)劃、政策導向，區(qū)域城鎮(zhèn)和路網(wǎng)規(guī)劃、交通規(guī)劃（交通量）、環(huán)境要求、建設條件、社會影響等；充分征求各級相關主管和職能部門包括規(guī)劃、交通、土地、水利、環(huán)保等的意見和建議，充分研究各專項報告的意見、建議和要求，充分掌握項目建設方案的控制因素。

(六)關于技術標準的合理選定

高速公路技術標準的選取中應重點核實可實施性和安全性；而地方公路技術標準的選取中應注意路幅寬度選取中的規(guī)范性，避免地方行政決策導致違反規(guī)范等情況發(fā)生。

(七)建設方案論證中重點關注因素

一是涉及到跨省、跨市、跨縣等項目，由于涉及各方利益訴求，爭議往往較大，前期必須充分研究，尤其是涉及起、終點、控制點等關鍵內容，需特別重視。二是省級高速公路網(wǎng)規(guī)劃及普通省道網(wǎng)規(guī)劃在一定時段內均需要根據(jù)國家戰(zhàn)略規(guī)劃布局和省委、省政府戰(zhàn)略目標做適當?shù)恼{整，以適應經(jīng)濟社會發(fā)展的新形式和新要求。因此，涉及到重大節(jié)點方案的交通項目，在工可階段就要適當前瞻性地考慮必要的路網(wǎng)預留，以防止局部路網(wǎng)不合理。三是加強路線走廊帶方案研究與比選，工程可行性研究階段主要從建設條件、土地利用、技術指標、工程造價、施工條件、養(yǎng)護管理及服務社會等方面綜合分析，同時考慮路線走廊帶對周邊經(jīng)濟的帶動作用等，比選各線位方案。由于公路具有里程長，涉及面廣和影響因素多的特點，在可行性研究階段應仔細研究沿線情況，充分聽取沿線地方政府有關部門的意見，深入、充分的分析論證，最終選出合理的推薦方案。

四是加強起終點的銜接和路線方案的比選，路線起終點應與現(xiàn)有路網(wǎng)相連接，并與規(guī)劃路線相協(xié)調。對于重要或復雜項目，如涉及到縣城規(guī)劃、環(huán)境敏感點等，起終點還要預研究接線方案，避免造成報廢工程或工程浪費。五是重大方案需重點核實實施可能性及建設代價，隨著公路建設的發(fā)展，復雜地形與地質條件、高烈度地震區(qū)、高海拔地區(qū)公路、高墩大跨度橋梁和特長隧道等建設項目越來越多，建設條件越來越復雜，建設難度越來越大。此類項目，工可階段即應加強相關專題的開展，其階段性成果應足以支撐推薦方案成立，否則后期極易造成設計方案發(fā)生重大變更，個別重大變更甚至可能直接影響到重新報批工可要件。

六是應加強地方政府關于互通、服務區(qū)相關意見的征集，互通對拉動地方經(jīng)濟具有重大作用，因此工可階段地方政府非常重視爭取數(shù)量，但通常不大關注功能需求，連接線等級、長度等。但是在初設、施設、甚至是項目施工階段，地方政府則對互通形式、收費站規(guī)模、連接線等級、接線位置等的要求多而繁雜，不僅對造價、用地等影響大，還直接影響到批復的延續(xù)性。因此，可研階段建議進一步重視互通、服務區(qū)等設置論證工作，減少后期與地方政府訴求不一致，經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調，占地與造價不符等之間的矛盾。對于互通位置選擇，應收集沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口、社會經(jīng)濟發(fā)展數(shù)據(jù)，作為合理布局互通、統(tǒng)籌兼顧各鄉(xiāng)鎮(zhèn)利益需求的基礎數(shù)據(jù)資料支撐。對于互通位置爭議較大的情況，應加強交通需求、技術經(jīng)濟比較論證，并充分征求地方相關各方意見，統(tǒng)籌一致后確定推薦位置。

七是個別重大路網(wǎng)節(jié)點方案直接影響到起、終點及中間控制點的選擇，因此在工可階段就要更加精細化地開展研究，或加大資金投入，以便得到最優(yōu)方案。八是樞紐互通方案通常由于涉及到高速公路改擴建計劃、遠期預留、不同權屬劃分等，在項目后期實施階段項目業(yè)主訴求較高，引起協(xié)調困難等，因此建議在可研階段由行業(yè)主管部門明確改擴建時機及標準，避免后期方案變化。九是加強必要的地質勘察工作，山區(qū)公路地形地質條件復雜，特殊和不良地質問題較多，缺少可靠的地質資料，重者可能使選線走廊發(fā)生重大失誤，輕者可能會大量增加處治工程規(guī)模。隨著復雜地質條件下的高速公路項目陸續(xù)推進，地質因素對建設方案的影響越來越突出，動輒80%以上的橋隧比，巨量隧道棄渣，無論是對項目投資、建設方案，還是沿線水土保持，影響都是巨大的。由于工可階段對地質的認識不充分，初設階段不得不為繞避重大不良地質而大量調線，不但增加投資，還影響到環(huán)保、水土保持等專項批復的延續(xù)性。

十是重視必要的測量工作，隨著數(shù)字地形圖的普及，工可階段多依賴數(shù)字地圖及模型，很少動用測量儀器。對于長大公路項目，影響相對較小，但對于獨立橋梁來說，影響較大。在一些獨立橋梁的可研項目中經(jīng)常發(fā)現(xiàn)設計單位不實地測量橋軸縱斷面、不收集水位資料等情形，有的甚至會影響到橋梁布孔與橋型。十一是高海拔區(qū)域公路項目，要特別注意氣象選線因素，如藏區(qū)某省道改造工程，以全天候保通為目標考慮新建隧道克服積雪冰凍，但由于氣象資料搜集不完善，在初步設計審查現(xiàn)場踏勘時，發(fā)現(xiàn)原路改建方案既不能解決冬季冰凍積雪的問題，也不能解決該段長大縱坡的問題，最后在報請地方同意的前提下，不得不調整局部走廊方案，增加新建段10余公里，投資規(guī)模增加8%。十二是重視林木保護，注重環(huán)水保批復要件的延續(xù)性，藏區(qū)某新建地方項目，在初步設計審查階段發(fā)現(xiàn)沿線砍伐林木超數(shù)萬棵，因此對工可走廊方案提出異議，并在項目業(yè)主實際進場踏勘確認后最終做工可調整、改線處理。另外，復雜項目應充分注重水土保持、環(huán)保專項批復的延續(xù)性，如調整段落較大應重新報批相關評估報告。

(八)關于投資規(guī)?？刂疲ㄗh盡早建立有效的評估體系

隨著不同建設模式在交通行業(yè)的推廣應用，公路建設已超出了基礎投資建設這一單一概念，還涉及到資本運營與管理，估算編制成果對項目影響巨大，成為各方關注焦點。為保證公眾利益，合理確定建設規(guī)模，建議結合省內多年項目建設情況，依據(jù)不同區(qū)域、不同地形、不同地質、不同等級等建設條件梳理估算指標庫，用以科學評估項目投資規(guī)模。

（九）其他

一是應充分重視國家大政方針的落實，如扶貧開發(fā)工作重點區(qū)域項目，可研階段應盡可能地考慮精準扶貧等相關內容。二是重視行業(yè)建設新理念的貫徹落實。隨著我國交通建設的發(fā)展，綠色公路、工業(yè)化設計、鋼結構橋梁等新理念、新材料、新工藝不斷涌現(xiàn)，交通主管部門也在大力推進落實，但由于涉及到規(guī)劃、用地、投資控制等，以上理念在初設階段落實難度較大，因此建議在可研階段系統(tǒng)地考慮“交通+旅游”項目規(guī)劃、常規(guī)特長高架橋鋼結構推廣等。三是重視并規(guī)范項目名稱、地名標識。部分項目名稱過于隨意，在相關前置要件已批復的情況下后期改變困難，因此應重視并規(guī)范項目名稱、控制點或互通地名標識。

三、結語

本文主要分析與總結了公路建設項目可行性研究報告編制存在的主要問題，并針對相關問題提出改進對策與建議，以期為相關工作提供有效參考和借鑒。