“生活圈”視角下社區(qū)公共服務(wù)水平評(píng)價(jià)方法的探討

王震，費(fèi)彥

（華南理工大學(xué)建筑學(xué)院）

1 概念解析

1.1 生活圈含義剖析

“生活圈”的概念在2018年發(fā)布實(shí)施的《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》（GB50180-2018）[1]中正式提出，意為以人的步行時(shí)間維度劃分居住區(qū)的尺度和規(guī)模層級(jí)，進(jìn)而指導(dǎo)公共配套服務(wù)設(shè)施的合理布局。在新版國標(biāo)中，“15min、10min、5min生活圈”分別取代了舊版標(biāo)準(zhǔn)中的“居住區(qū)、小區(qū)和組團(tuán)”的分級(jí)模式，改變不僅在名稱和人口規(guī)模上，更多的是在分級(jí)依據(jù)上取代了原有的住區(qū)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，打破了基于教育設(shè)施傳統(tǒng)服務(wù)半徑和服務(wù)人口對(duì)應(yīng)居住區(qū)尺度的定義。

社區(qū)生活圈是具有地理、社會(huì)和個(gè)體感知等綜合維度的生活空間，其內(nèi)涵與外延均超越了傳統(tǒng)居住區(qū)所涵蓋的范疇[2]。對(duì)比“居住區(qū)”的概念，“生活圈”更加強(qiáng)調(diào)對(duì)人們的生活方式的關(guān)注，注重人們對(duì)生活質(zhì)量提升的追求。因此對(duì)“生活圈”的理解，表面上來看指代的是一種滿足人們對(duì)生活質(zhì)量的追求的空間范圍，從語義上還可以對(duì)“生活圈”的內(nèi)涵定義理解為“生活”的部分與“圈”的部分[3]?！吧钊Α钡摹吧睢笨衫斫鉃榕c居民日常生活品質(zhì)密切相關(guān)的內(nèi)容，即作為私有產(chǎn)品的住宅以及與之相配套的公共產(chǎn)品；“圈”可以理解為基于居民出行一定時(shí)間可享受對(duì)應(yīng)的公共服務(wù)的空間范圍，其取決于人的出行方式及出行的時(shí)間。從“居住區(qū)”到“生活圈”，從“服務(wù)半徑”到“時(shí)間半徑”，體現(xiàn)了從封閉小區(qū)到開放街區(qū)思維的轉(zhuǎn)變，將步行可達(dá)作為尺度的標(biāo)準(zhǔn)更是人本精神的直接體現(xiàn)。

“生活圈”概念的提出，對(duì)居住公共產(chǎn)品的配置提出了新的要求。而基礎(chǔ)數(shù)據(jù)獲取方法和分析工具的不斷優(yōu)化，均為科學(xué)評(píng)測研究居住公共產(chǎn)品的適應(yīng)性、匹配度和動(dòng)態(tài)均衡度提供了多種可能性。

1.2 社區(qū)公共服務(wù)水平

社區(qū)公共服務(wù)水平反映了居民能否在一定步行時(shí)間范圍內(nèi)獲得教育、文體、醫(yī)療衛(wèi)生、市政設(shè)施、交通服務(wù)、公共環(huán)境等公共產(chǎn)品，可以理解為固定時(shí)間步行尺度范圍內(nèi)，公共產(chǎn)品供給和居民需求之間的供需關(guān)系，其包含公共服務(wù)的覆蓋水平與公共服務(wù)的供需匹配度兩個(gè)方面。社區(qū)公共服務(wù)水平分析與評(píng)價(jià)可以為公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃布局和優(yōu)化提升提供指導(dǎo)。

2 研究目的及意義

2.1 研究目的

在新時(shí)代人民需求變化與供給的矛盾變化、居住區(qū)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的背景下，在已有的對(duì)生活圈的研究基礎(chǔ)上，以生活圈為依據(jù)，以步行可達(dá)為標(biāo)準(zhǔn)，以供需關(guān)系分析為主線，進(jìn)行社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施覆蓋情況分析與供需匹配情況分析，提出“公共服務(wù)密度”的概念，進(jìn)行社區(qū)公共服務(wù)水平評(píng)價(jià)方法的研究。

2.2 研究意義

1）探索社區(qū)公共服務(wù)水平評(píng)價(jià)方法的新思路

研究基于POI數(shù)據(jù)與居住區(qū)人口數(shù)據(jù)，運(yùn)用GIS分析技術(shù)，對(duì)社區(qū)生活圈公共服務(wù)設(shè)施供需密度、覆蓋率、供需匹配度進(jìn)行空間測度，彌補(bǔ)傳統(tǒng)方法將規(guī)模和服務(wù)半徑相互獨(dú)立而造成的局限性，對(duì)規(guī)模和空間分布進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，為社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的供需關(guān)系研究提供技術(shù)支撐與參考。

2）促進(jìn)公共服務(wù)設(shè)施的均等化供給

在發(fā)現(xiàn)問題、分析問題的基礎(chǔ)上，從均等化供給、關(guān)聯(lián)供需、規(guī)劃優(yōu)化三個(gè)方面提出社區(qū)生活圈公共服務(wù)設(shè)施布局優(yōu)化策略。為公共服務(wù)設(shè)施供需關(guān)系的優(yōu)化配置提供更精確的指導(dǎo)，有利于實(shí)現(xiàn)各類設(shè)施的均衡精準(zhǔn)配置，促進(jìn)公共服務(wù)的均等化供給。

3 研究方法構(gòu)建

3.1 相關(guān)研究梳理

針對(duì)生活圈視角下的供需關(guān)系、公共服務(wù)設(shè)施服務(wù)水平評(píng)價(jià)及優(yōu)化措施和公共服務(wù)設(shè)施配置均等化研究等內(nèi)容，相關(guān)文獻(xiàn)較多。

①對(duì)供需關(guān)系的研究大多相對(duì)獨(dú)立，兩者的關(guān)系不夠統(tǒng)一；對(duì)于需求的研究大多以需求偏好為主，沒有對(duì)應(yīng)到空間，且量化研究較少；只對(duì)單一的某類設(shè)施供需情況進(jìn)行羅列，缺少綜合性分析[4-9]。

②在公共服務(wù)設(shè)施服務(wù)水平評(píng)價(jià)及優(yōu)化措施方面的研究中，現(xiàn)狀設(shè)施評(píng)價(jià)主要采用定性和定量分析方法，但在需求方面的評(píng)價(jià)方法上沒有形成統(tǒng)一；有些較深入的研究大多以教育設(shè)施為主要研究對(duì)象，并沒有對(duì)居住用地的各類服務(wù)設(shè)施進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)；以城市用地地塊為最小單元，較少使用均等的柵格地塊作為最小單元[10-13]。

③均等化研究側(cè)重城鄉(xiāng)一體化背景下的城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施配置均等化，重在闡述均等化內(nèi)涵、構(gòu)建均等化設(shè)施配置體系等[14-16]。

與本次研究關(guān)系密切的還屬由宋小冬等人提出的密度估計(jì)方法[12]，以及由盧銀桃等人在密度估計(jì)方法的基礎(chǔ)上提出的基于居住用地的密度分析方法[17]。

3.2 基于居住用地的密度分析方法

基于居住用地的密度分析方法是在密度估計(jì)方法的基礎(chǔ)上提出來的，并對(duì)密度估計(jì)方法進(jìn)行了完善與應(yīng)用拓展。該方法以居住人口為需求方，以設(shè)施容量為供給方，以密度指標(biāo)為基礎(chǔ)分析供需關(guān)系。在分配設(shè)施容量時(shí)只分配到服務(wù)范圍內(nèi)的居住用地，使得供給與需求的空間契合性提高，供需匹配分析更合理[16]；該方法將研究對(duì)象從教育拓展到其他公共設(shè)施，并基于GIS疊加分析進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)15min公共服務(wù)水平。

該方法的優(yōu)點(diǎn)是將設(shè)施規(guī)模、人口分布、服務(wù)范圍三者結(jié)合起來，不僅能反映設(shè)施的服務(wù)范圍的覆蓋情況，還能反映出設(shè)施規(guī)模與人口需求的匹配程度，將規(guī)模和空間相結(jié)合對(duì)供給水平作出評(píng)價(jià)。缺點(diǎn)是在方法構(gòu)建過程中，是以城市用地地塊為最小單元，無法克服因地塊不均等而導(dǎo)致的結(jié)果差異。因此在評(píng)價(jià)5min、10min、15min等不同圈層的公共服務(wù)水平上，受限于城市用地地塊的大小不一的現(xiàn)實(shí)情況，精確度有待 提高。

3.3 基于柵格的公共服務(wù)密度分析

本文在密度估計(jì)方法的基礎(chǔ)上提出基于柵格的公共服務(wù)密度分析方法，并對(duì)其精確度上進(jìn)行了優(yōu)化，具體表現(xiàn)在：

①將居住用地柵格化，形成統(tǒng)一尺度的柵格數(shù)據(jù)，能夠更加準(zhǔn)確地測算每一柵格的公共服務(wù)密度。

②基于柵格的居住用地密度分析方法可以根據(jù)5min、10min、15min等不同圈層的公共服務(wù)水平，調(diào)整柵格大小與研究對(duì)象，使得相應(yīng)層級(jí)的生活圈范圍內(nèi)與其匹配的公共產(chǎn)品高度契合，供需匹配分析更合理。

③本方法不僅可以對(duì)單一設(shè)施供需水平進(jìn)行評(píng)價(jià)，還可以將研究對(duì)象拓展到教育、文體、醫(yī)療衛(wèi)生、市政設(shè)施、交通服務(wù)等規(guī)模較大的、公益性強(qiáng)的或具有一定鄰避效應(yīng)的等市場不會(huì)主動(dòng)提供的居住區(qū)級(jí)及以下級(jí)公共服務(wù)設(shè)施，在計(jì)算公共服務(wù)密度時(shí)對(duì)不同研究對(duì)象統(tǒng)一量化口徑，并通過疊加分析，得出“公共服務(wù)供需匹配度”，評(píng)價(jià)各級(jí)“生活圈”公共服務(wù)水平。

4 分析模型構(gòu)建

社區(qū)公共服務(wù)水平評(píng)價(jià)主要由劃定服務(wù)范圍、分配供給容量、測算需求量、供需疊加分析、綜合評(píng)價(jià)及優(yōu)化策略六個(gè)步驟組成。在進(jìn)行完公共服務(wù)評(píng)價(jià)之后，便可以根據(jù)評(píng)價(jià)分析的結(jié)果進(jìn)行公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃布點(diǎn)，其過程與之前的評(píng)價(jià)過程類似，為一種逆向過程，即以分析結(jié)果為依據(jù)在GIS平臺(tái)中模擬布點(diǎn)，再通過進(jìn)一步的公共服務(wù)評(píng)價(jià)確定其合理性并不斷調(diào)整為最科學(xué)的結(jié)果（見圖1）。該方法將以網(wǎng)絡(luò)開放平臺(tái)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，構(gòu)建 GIS（地理信息系統(tǒng)）空間地理數(shù)據(jù)庫，基于GIS網(wǎng)絡(luò)分析、柵格分析及疊加分析等技術(shù)進(jìn)行服務(wù)范圍的劃定和公共服務(wù)密度的計(jì)算等操作。

本次研究將通過建立一個(gè)假想的基于100m×100m柵格的面積約1.5km2的城市單元（見圖2a）構(gòu)建GIS分析模型，更直觀地展現(xiàn)評(píng)價(jià)步驟。

4.1 劃定服務(wù)范圍

在對(duì)公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行描述的時(shí)候，可以將設(shè)施分為兩類：一類是沒有具體占地面積的或可以用點(diǎn)代替該類設(shè)施進(jìn)行分析的公共服務(wù)設(shè)施，如公共交通站點(diǎn)、軌道站等，另一類是有具體占地面積的公共產(chǎn)品，如學(xué)校、商業(yè)、綠地等（見表1）。在劃定服務(wù)范圍時(shí)，對(duì)于有具體占地面積的公共設(shè)施，我們可以統(tǒng)一將該設(shè)施的出入口作為設(shè)施點(diǎn)，借助GIS平臺(tái)，采用基于網(wǎng)絡(luò)的服務(wù)區(qū)分配方法，對(duì)各類服務(wù)設(shè)施的服務(wù)范圍進(jìn)行劃定（見圖2b）。依托道路網(wǎng)絡(luò)與步行路徑的距離代替直線空間距離劃分的設(shè)施服務(wù)區(qū)，能更科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)胤从车缆穼?duì)步行距離的影響（見圖3）。

圖1 基于GIS平臺(tái)的公共服務(wù)評(píng)價(jià)技術(shù)流程

圖2 某類公共服務(wù)設(shè)施的服務(wù)范圍劃定

表1 15min生活圈下的公共產(chǎn)品類別及計(jì)算單位（作者根據(jù)規(guī)范[2]自繪）

4.2 分配供給容量——公共產(chǎn)品供給密度

居住區(qū)級(jí)及以下級(jí)公共服務(wù)設(shè)施主要以人均建筑面積指標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行控制建設(shè)，基于人口分布進(jìn)行空間上的安排，因此以設(shè)施的建筑面積作為供給容量（沒有建筑面積的設(shè)施則以占地面積作為供給容量），將某類設(shè)施的供給容量平均分配到服務(wù)范圍內(nèi)的居住用地上，得到該類設(shè)施的供給密度?？梢冤O(建筑面積或占地面積)/km2為單位（見圖4）。

即：設(shè)施供給密度(m2/km2)=設(shè)施建筑規(guī)模（m2）÷居住用地面積（km2）。

4.3 測算需求量——公共產(chǎn)品需求密度

首先，測算每個(gè)柵格內(nèi)的居住用地上的人口，然后根據(jù)人均指標(biāo)測算每塊居住用地上的設(shè)施需求量，并將需求量平均分配到該居住用地柵格上，得到設(shè)施需求密度，也可以㎡(建筑規(guī)模)/km2為單位（見圖5）。

即：設(shè)施需求密度(m2/km2)=居住人口（人）×人均指標(biāo)（m2/人）÷居住用地面積（km2）。

值得注意的是，用于現(xiàn)狀分析時(shí)，一般以人口統(tǒng)計(jì)的最小統(tǒng)計(jì)區(qū)(一般是社區(qū))為計(jì)算數(shù)據(jù)，如將社區(qū)人口平均分配到社區(qū)范圍內(nèi)的居住用地上，或者通過Python編程語言實(shí)現(xiàn)多元數(shù)據(jù)的爬取，通過對(duì)安居客、鏈家等POI數(shù)據(jù)獲取，并將屬性數(shù)據(jù)在GIS軟件中處理，估算居住用地的常住人口數(shù)量，通過多種數(shù)據(jù)的校對(duì)來實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和精準(zhǔn)度。用于規(guī)劃分析時(shí)，較為準(zhǔn)確的是以控規(guī)為基礎(chǔ)，根據(jù)規(guī)劃測算得到每塊居住用地的規(guī)劃人口。當(dāng)前，隨著基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和分析工具的不斷優(yōu)化，空間定位技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與移動(dòng)通信技術(shù)等相關(guān)科技領(lǐng)域的進(jìn)步為人口數(shù)據(jù)的獲取提供了更多的可能性。

圖3 網(wǎng)絡(luò)分析得出服務(wù)范圍的對(duì)比

圖4 供給密度計(jì)算

4.4 供需疊加分析

對(duì)于同一類設(shè)施，由于計(jì)算口徑相同，則可以將該類設(shè)施的供需密度進(jìn)行疊置分析，即對(duì)同一區(qū)域的供給密度數(shù)據(jù)和需求密度兩個(gè)矢量數(shù)據(jù)圖層進(jìn)行邏輯相減運(yùn)算，得出該類設(shè)施的供需匹配度。然后，每類設(shè)施的不同柵格單元的供需匹配度數(shù)值進(jìn)行重分類為-5～+5的評(píng)分范圍。如果評(píng)分結(jié)果為正或零，則表示供給大于或等于需求，說明該區(qū)域設(shè)施的供給符合標(biāo)準(zhǔn)要求；如果評(píng)分結(jié)果為負(fù)，則表示供給小于需求，說明該區(qū)域設(shè)施供給不足，需要提高設(shè)施規(guī)?；蛟黾釉O(shè)施布點(diǎn)。根據(jù)供需匹配評(píng)分值可以評(píng)價(jià)該類設(shè)施的盈余和缺口情況（見圖6）。例如，對(duì)于某類設(shè)施的供需匹配度數(shù)據(jù)中賦值為-5的居住柵格地塊，對(duì)該類設(shè)施的缺口最大，反之賦值為+5的居住柵格地塊，對(duì)該類設(shè)施的盈余 最大。

4.5 公共服務(wù)水平評(píng)價(jià)

對(duì)參與評(píng)價(jià)的所有類型設(shè)施的供需匹配結(jié)果進(jìn)行疊加，得到研究范圍內(nèi)的公共服務(wù)水平評(píng)價(jià)結(jié)果。在進(jìn)行疊加運(yùn)算之前，為了避免出現(xiàn)因?yàn)橹苯訉⒏黝愒O(shè)施的供需評(píng)分疊加而造成盈余與缺口相互抵消的情況，先對(duì)各類設(shè)施的供需評(píng)分進(jìn)行校正。

①當(dāng)計(jì)算盈余程度時(shí)，對(duì)每類設(shè)施需求大于供給的柵格居住地塊的供需評(píng)分賦值為0，再將所有設(shè)施供需評(píng)分進(jìn)行疊加，得到生活圈公共服務(wù)盈余水平評(píng)價(jià)結(jié)果；

②當(dāng)計(jì)算缺口程度時(shí)，對(duì)每類設(shè)施供給大于需求的柵格居住地塊的供需評(píng)分賦值為0，再將所有設(shè)施供需評(píng)分進(jìn)行疊加，得到生活圈公共服務(wù)缺口水平評(píng)價(jià)結(jié)果；

③最后將盈余水平評(píng)價(jià)結(jié)果與缺口水平評(píng)價(jià)結(jié)果疊加，對(duì)于滿足公共服務(wù)要求的區(qū)域，其值為各類設(shè)施盈余的疊加，而對(duì)于不滿足公共服務(wù)要求的區(qū)域，其值為各類設(shè)施缺口的疊加，最終得到該生活圈公共服務(wù)水平綜合評(píng)價(jià)結(jié)果（見圖7）。

4.6 提出優(yōu)化策略

基于各級(jí)生活圈公共設(shè)施密度的評(píng)價(jià)，對(duì)該地區(qū)公共服務(wù)水平的提升提出優(yōu)化策略，對(duì)于評(píng)價(jià)中不滿足公共服務(wù)水平的區(qū)域，進(jìn)一步分析其不滿足的設(shè)施類型和缺口規(guī)模，根據(jù)不同情況采取不同提升路徑。在提出優(yōu)化提升策略后，可以再次進(jìn)行服務(wù)水平評(píng)價(jià)，從而檢驗(yàn)該策略是否合理。

圖5 需求密度計(jì)算

圖6 計(jì)算該類設(shè)施的供需匹配度

圖7 各類設(shè)施供需評(píng)分疊加

5 總結(jié)與展望

“公共服務(wù)密度”的提出，實(shí)質(zhì)上是對(duì)不同層級(jí)的生活單元內(nèi)公共產(chǎn)品進(jìn)行總量控制的手段，在基于對(duì)生活圈公共產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)特征的識(shí)別基礎(chǔ)上，從建筑面積指標(biāo)與用地面積指標(biāo)上對(duì)不同生活單元的不同公共產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)總量上的控制引導(dǎo)，對(duì)獨(dú)立占地公共產(chǎn)品在用地規(guī)模上保證用地落實(shí)，對(duì)非獨(dú)立占地公共產(chǎn)品在建筑規(guī)模上保證使用面積的底線要求，以解決生活圈公共產(chǎn)品供給不足、使用不當(dāng)?shù)痊F(xiàn)實(shí)問題，從而保證居民在生活圈背景中享受的公共服務(wù)質(zhì)量。

基于柵格的公共服務(wù)密度分析方法，在生活圈視角下通過將設(shè)施規(guī)模、人口分布、步行尺度劃分下的服務(wù)范圍三者結(jié)合起來，通過供給與需求的量化分析，借助GIS軟件進(jìn)行可視化表達(dá)，更精確地反映各類設(shè)施在空間上的供需關(guān)系，從而更有效地指導(dǎo)社區(qū)公共產(chǎn)品的供給。該方法在單獨(dú)對(duì)某類設(shè)施進(jìn)行服務(wù)水平評(píng)價(jià)時(shí)，可以對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行細(xì)化分類與整合，通過基礎(chǔ)數(shù)據(jù)獲取和分析工具的不斷優(yōu)化，提高分析的準(zhǔn)確性和專項(xiàng)規(guī)劃的合理性。

隨著精準(zhǔn)化配套理念的提出，以人為本理念的深入貫徹，為不同的人群提供差異化的公共服務(wù)是未來公共服務(wù)配套研究領(lǐng)域新的熱點(diǎn)議題，例如在應(yīng)對(duì)公共應(yīng)急等突發(fā)情況時(shí)，對(duì)社區(qū)公共空間、公共設(shè)施的總量進(jìn)行管理控制，對(duì)公共產(chǎn)品空間布局與公共服務(wù)密度進(jìn)行規(guī)劃協(xié)調(diào)從而為公共資源的空間調(diào)配提供基礎(chǔ)。如何避免公共服務(wù)資源配置失衡狀態(tài)進(jìn)一步拉大，進(jìn)一步加強(qiáng)與鄰近社區(qū)的公共服務(wù)資源供給互動(dòng)與合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。同時(shí)保證基層公共產(chǎn)品的利用率最大化，提高整個(gè)城市領(lǐng)域的防控能力，并將其納入到社區(qū)公共服務(wù)水平評(píng)價(jià)體系當(dāng)中去，也是本文下一步要重點(diǎn)思考的 問題。