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    PPP項(xiàng)目工程建設(shè)管理探討

    2021-05-25 02:36:32盧俊森
    建材與裝飾 2021年14期
    關(guān)鍵詞:政府建設(shè)管理

    盧俊森

    (云南移民產(chǎn)業(yè)投融資有限公司,云南昆明 650032)

    0 引言

    PPP 主要是指政府與社會(huì)資本為了公共服務(wù)產(chǎn)品的提升和改善,許諾給相關(guān)投資方以特許經(jīng)營(yíng)的方式達(dá)成良好的戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系。隨著近些年來(lái)的金融、建筑等行業(yè)不斷的發(fā)展,PPP模式需要的資本和技術(shù)條件逐步成熟,在政策的推動(dòng)下,PPP 項(xiàng)目迅速發(fā)展起來(lái),但在我國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)環(huán)境下,PPP 項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中還存在一些困難和問(wèn)題,通過(guò)對(duì)這些困難和問(wèn)題進(jìn)行研討,提出以下應(yīng)對(duì)措施。

    1 PPP 項(xiàng)目建設(shè)期管理原則

    1.1 PPP 項(xiàng)目的特點(diǎn)

    1.1.1 PPP 項(xiàng)目工程建設(shè)管理難度較大

    相較于以往的傳統(tǒng)項(xiàng)目工程建設(shè)管理,PPP 項(xiàng)目通常的決策方式是政府部門(mén)主導(dǎo)項(xiàng)目評(píng)估、立項(xiàng)、合同條件等會(huì)議,對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行檢驗(yàn)核查、可研性分析,同時(shí)向?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)咨詢(xún)有關(guān)PPP 項(xiàng)目工程管理建設(shè)和財(cái)政方面的相關(guān)意見(jiàn)和建議,通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)和談判來(lái)最終完成項(xiàng)目實(shí)施的最終方案。為了進(jìn)一步縮減PPP 項(xiàng)目建設(shè)周期,降低成本,可以將立項(xiàng)、研究與勘探設(shè)計(jì)工作進(jìn)行詳細(xì)化的審批申請(qǐng),與相關(guān)的社會(huì)資本進(jìn)行項(xiàng)目審批管理同步進(jìn)行,審批完成之后,相關(guān)的實(shí)施機(jī)構(gòu)及政府部門(mén)的職能在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程就發(fā)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)變,一些職能交給市場(chǎng)企業(yè)來(lái)進(jìn)行運(yùn)營(yíng),而政府部門(mén)只負(fù)責(zé)監(jiān)管,而在移交時(shí)需要將所有材料進(jìn)行移交,仔細(xì)進(jìn)行檢查防止有遺漏的信息對(duì)PPP 項(xiàng)目產(chǎn)生不利影響[1]。

    1.1.2 PPP 模式中具有較多的不確定風(fēng)險(xiǎn)因素

    從一些PPP 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)情況來(lái)看,在實(shí)施過(guò)程中,在項(xiàng)目沒(méi)落地時(shí),受入庫(kù)的影響,合同邊界確定時(shí),各方期望有差異,即使在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中,受?chē)?guó)家政策、政府債務(wù)、金融調(diào)整、參建各方的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況等因素,PPP 項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)也比傳統(tǒng)模式的項(xiàng)目高。

    1.2 管理原則

    (1)要因地制宜進(jìn)行相關(guān)的管理任務(wù)原則。由于我國(guó)PPP 模式還處于不完整的階段,可以借鑒一些國(guó)外類(lèi)似經(jīng)驗(yàn)來(lái)對(duì)改善管理中出現(xiàn)的問(wèn)題,并制定相關(guān)的管理模式,加強(qiáng)地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系,而且對(duì)于相關(guān)的管理體制與模式需要符合當(dāng)?shù)厍闆r。

    (2)要堅(jiān)持大眾獲利最大化原則。政府與企業(yè)進(jìn)行合作時(shí),提出的政策與企業(yè)需求平衡點(diǎn)能最大化地傾向于公眾與公眾服務(wù),相關(guān)的建設(shè)還要引進(jìn)先進(jìn)的管理理念進(jìn)行質(zhì)量服務(wù)的升級(jí)。

    (3)市場(chǎng)服務(wù)運(yùn)作原則。政府部門(mén)在進(jìn)行相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目的招標(biāo)時(shí),要堅(jiān)持公平公正的原則,做好相關(guān)的合作與建設(shè)配置招標(biāo)工作,充分利用企業(yè)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì),確保項(xiàng)目能夠順利地建成。

    (4)優(yōu)化治理管理原則。政府有關(guān)部門(mén)也需要參與到項(xiàng)目建設(shè)中來(lái),隨項(xiàng)目推進(jìn)到不同階段,要合理地讓項(xiàng)目受職能監(jiān)督、市場(chǎng)發(fā)展和社會(huì)管理的促進(jìn)作用,從而推進(jìn)項(xiàng)目能夠完善管理制度及運(yùn)營(yíng)方案[2]。

    2 PPP 模式在建設(shè)工程項(xiàng)目管理中存在的問(wèn)題

    2.1 項(xiàng)目目標(biāo)差異

    在進(jìn)行相關(guān)項(xiàng)目的招標(biāo)與審核過(guò)程中,有許多方面的利益爭(zhēng)端,政府部門(mén)的期望是以最低的價(jià)格,能夠獲得一個(gè)較為良好的項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施,而且相關(guān)的建設(shè)集中在交通運(yùn)輸和市政工程及片區(qū)開(kāi)發(fā)上(如圖1所示),其他方面的占比較低,沒(méi)有較好的建設(shè)基礎(chǔ)和較多的項(xiàng)目。另外,由于一些項(xiàng)目企業(yè)的開(kāi)發(fā)利用和建設(shè)的需要,相關(guān)項(xiàng)目的標(biāo)價(jià)較高,在征用政府用地之后,仍需部分資金,政府期望收益差就會(huì)相應(yīng)降低。

    圖1 PPP 項(xiàng)目投資行業(yè)分布情況(單位:億元)

    2.2 政府部門(mén)與平臺(tái)公司管理部門(mén)未及時(shí)轉(zhuǎn)換角色

    在PPP 模式項(xiàng)目的實(shí)施運(yùn)營(yíng)中,其中核心是政府的相關(guān)部門(mén)以及社會(huì)資本投資商,因此需要政府與項(xiàng)目公司之間建立良好溝通聯(lián)系。隨著項(xiàng)目的推進(jìn),各方的角色進(jìn)行了一定的轉(zhuǎn)換,而且為了更加有效地保證相關(guān)部門(mén)能夠?qū)?xiàng)目更好地監(jiān)測(cè),需要科學(xué)地建立項(xiàng)目的組織架構(gòu)和管理體系,并不斷地健全和完善。

    2.3 項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期后的交付問(wèn)題

    目前,我國(guó)還沒(méi)有出現(xiàn)大批特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束需交付的項(xiàng)目,現(xiàn)階段PPP 協(xié)議體系中交付規(guī)則還不完善,交付時(shí)存在項(xiàng)目資本金退出、資產(chǎn)交割、維修保養(yǎng)、運(yùn)營(yíng)管理等細(xì)節(jié)問(wèn)題需要處理,另一方面,若項(xiàng)目交付給政府時(shí),政府無(wú)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)的資質(zhì)或經(jīng)驗(yàn),接收了項(xiàng)目也無(wú)法經(jīng)營(yíng),這是各方均注意到的問(wèn)題。因此在建設(shè)過(guò)程中,政府、社會(huì)出資各方可能會(huì)因?qū)?lái)項(xiàng)目交付的隱性問(wèn)題,影響項(xiàng)目功能優(yōu)化、改善提升的修訂或決策。

    3 PPP 項(xiàng)目提高工程項(xiàng)目管理水平的對(duì)策

    3.1 項(xiàng)目資本金的籌措與計(jì)劃

    項(xiàng)目資本金與項(xiàng)目公司注冊(cè)資本金是兩個(gè)不同意義上的概念,在現(xiàn)階段的PPP 項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中,項(xiàng)目資本金與項(xiàng)目公司注冊(cè)資本金基本合二為一了,由于各地的財(cái)政能力不同,在需政府出資的項(xiàng)目中,政府資金有時(shí)會(huì)延時(shí)到位,從而影響項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度,提高了建設(shè)成本,當(dāng)提高的成本超出項(xiàng)目盈利能力,會(huì)引起項(xiàng)目不能按期完成以及各方信用等問(wèn)題。而作為項(xiàng)目主要實(shí)施的社會(huì)資本方,需要在項(xiàng)目動(dòng)工建設(shè)前充分考慮這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)。

    3.2 項(xiàng)目管理實(shí)施策劃

    PPP 項(xiàng)目從開(kāi)始就政企合作的產(chǎn)物,隨著項(xiàng)目的推進(jìn),參建單位越來(lái)越多,各方利益需求不盡相同,項(xiàng)目公司作為項(xiàng)目實(shí)施的主體,需協(xié)調(diào)的工作量較大,因此,在項(xiàng)目正式動(dòng)工前,應(yīng)充分考慮項(xiàng)目背景,做好項(xiàng)目實(shí)施策劃,制定好目標(biāo)任務(wù)和實(shí)施,在實(shí)施過(guò)程中,做好目標(biāo)的執(zhí)行、檢查與糾偏。項(xiàng)目實(shí)施策劃是從執(zhí)行的角度進(jìn)行前期規(guī)劃,是實(shí)現(xiàn)合作各方利益的整體思路的表現(xiàn),主要應(yīng)從以下方面考面:目標(biāo)指標(biāo)的制訂、項(xiàng)目實(shí)施的規(guī)劃部署、實(shí)施組織架構(gòu)設(shè)置、進(jìn)度計(jì)劃、重難點(diǎn)分析及實(shí)施措施、規(guī)劃及技術(shù)設(shè)計(jì)、投融資方案、成本計(jì)劃、工程建設(shè)管理策劃、運(yùn)營(yíng)策劃、風(fēng)險(xiǎn)分析及預(yù)控措施等。

    3.3 參建單位管理

    工程項(xiàng)目建設(shè)最基本責(zé)任主任單位中,通過(guò)PPP 前期咨詢(xún)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、合同邊界等談判,項(xiàng)目到項(xiàng)目公司注冊(cè)時(shí),正常情況下,這時(shí)只確定了建設(shè)單位,勘察單位、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位、施工單位還需項(xiàng)目公司組織招標(biāo)后選定。為使項(xiàng)目達(dá)到順利推進(jìn)的目標(biāo),合作各方應(yīng)在合同簽訂或轉(zhuǎn)讓過(guò)程中,盡可能利用合同權(quán)利義務(wù)的條件或合同目標(biāo)完成制等方法來(lái)加強(qiáng)對(duì)參建單位的履職履約和監(jiān)管力度,以降低項(xiàng)目管控帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

    3.4 工程施工管理

    一般情況下,PPP 項(xiàng)目的施工建設(shè)是在PPP 三方協(xié)議簽訂后,再通過(guò)招標(biāo)程序選擇的優(yōu)質(zhì)施工單位。但在實(shí)際過(guò)程中,由我國(guó)的PPP 項(xiàng)目多數(shù)為市政公用設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目,投資規(guī)模較大,并且不再實(shí)行政府兜底的政策后,一般民營(yíng)社會(huì)資本無(wú)論從資金規(guī)模、管理水平和風(fēng)險(xiǎn)防控難以承擔(dān)。所以,現(xiàn)階段的PPP 項(xiàng)目大多數(shù)是由具備施工資質(zhì)和資金管控能力較強(qiáng)的國(guó)企承擔(dān),理論上講,這種模式會(huì)有降低管理成本、提高效率的優(yōu)點(diǎn),但PPP 項(xiàng)目是通過(guò)項(xiàng)目建成后的收益回報(bào)來(lái)償還融資貸款,項(xiàng)目在工期質(zhì)量安全的目標(biāo)制訂上都相對(duì)較緊較嚴(yán),這就要求項(xiàng)目公司具備較強(qiáng)的組織和管控能力,政府職能部門(mén)或使用單位具備較強(qiáng)的質(zhì)量、進(jìn)度和安全的監(jiān)管力度,才能進(jìn)一步保證項(xiàng)目的安全生產(chǎn)。

    3.5 信息管理

    與傳統(tǒng)工程建設(shè)管理模式不同,PPP 項(xiàng)目從立項(xiàng)之初就具有較多的參與單位,在整個(gè)項(xiàng)目生命周期中,各類(lèi)信息的傳遞和交換比傳統(tǒng)模式的項(xiàng)目都大得多,信息時(shí)效性的要求也高得多,若為項(xiàng)目單獨(dú)開(kāi)發(fā)信息管理系統(tǒng)無(wú)疑增加投資和成本,這顯得不太適宜,但若利用BIM 技術(shù)、信息化、大數(shù)據(jù)分析等其他行業(yè)的成熟技術(shù),將項(xiàng)目的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、管理、施工、維修、保養(yǎng)、運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)的工作管理整合起來(lái),通過(guò)分析整理、統(tǒng)計(jì)仿真等信息處理手段,為管理者提供高效的、具有前瞻性的數(shù)據(jù),會(huì)大大激活項(xiàng)目的內(nèi)在潛力,把項(xiàng)目的管理效能和服務(wù)質(zhì)量提升到一個(gè)較高的水平[2]。

    4 結(jié)語(yǔ)

    PPP 模式在我國(guó)推行這幾年來(lái),在各行業(yè)逐步衍生出政府—國(guó)企合作模式、政府—民營(yíng)資本合作等多種細(xì)分的模式[2],這些模式都具備公私合作的特征,這種特征給傳統(tǒng)工程項(xiàng)目的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和管理等帶來(lái)了新的變化和問(wèn)題,這都需要更多的時(shí)間來(lái)歸納和總結(jié),我們應(yīng)在建設(shè)過(guò)程中把控好在出現(xiàn)的問(wèn)題,加強(qiáng)政府與投資企業(yè)、參建單位之間溝通協(xié)調(diào),規(guī)范各方管理行為,發(fā)展出適合中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的PPP 項(xiàng)目管理模式。

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