北京市“接訴即辦”的設(shè)計原理

[摘要] “接訴即辦”是以人民為中心和以基層為中心的北京超大城市治理實驗，它開創(chuàng)了面向人民、面向問題、面向基層的超大城市治理變革實踐，真正實現(xiàn)人民城市人民建，人民城市為人民。為了更好地厘清“接訴即辦”的運行規(guī)律和內(nèi)在邏輯，我們從人工制品和治理實驗的視角理解北京“接訴即辦”改革實踐，并嘗試探討這場治理實驗背后所蘊含的設(shè)計原理。作為人工制品和治理實驗的“接訴即辦”改革，其設(shè)計原理包括九個方面，即面向人民探詢問題解決、集中統(tǒng)一受理市民訴求、分層分級解決市民訴求、政府部門直接面向市民、市民評價訴求解決效果、解決產(chǎn)生問題背后的問題、市委監(jiān)督激勵“接訴即辦”、使用制度規(guī)范“接訴即辦”和開發(fā)“接訴即辦”數(shù)據(jù)資源。

[關(guān)鍵詞] 接訴即辦;? 人工制品;? 治理實驗;? 設(shè)計原理;? 超大城市治理

[中圖分類號] D616? ? ? ? ? [文獻標識碼] A? ? ? ? ?[文章編號] 0529-1445（2021）03-0067-08

2021年1月28日，中共中央政治局召開會議，審議《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，會議提出：“推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的一項重要工作。各地區(qū)各部門要從鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和維護國家政權(quán)安全的高度，深刻認識做好基層治理工作的重要性?！獦?gòu)建網(wǎng)格化管理、精細化服務(wù)、信息化支撐、開放共享的基層治理平臺，加強基層工作隊伍建設(shè)，制定實施城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)‘十四五規(guī)劃，更好解決群眾操心事煩心事揪心事，持續(xù)減輕基層負擔(dān)?！边@意味著，北京通過“接訴即辦”推動超大城市治理轉(zhuǎn)型，提升基層治理水平，以解決群眾操心事煩心事揪心事，正在被黨中央、國務(wù)院在政務(wù)熱線改革、基層治理現(xiàn)代化建設(shè)中所采納和借鑒。為了更好地厘清“接訴即辦”的運行規(guī)律和內(nèi)在邏輯，形成可復(fù)制、可推廣的超大城市治理的北京經(jīng)驗和北京模式，我們從人工制品和治理實驗的視角理解北京“接訴即辦”改革實踐，并嘗試探討這場治理實驗背后所蘊含的設(shè)計原理。

“接訴即辦”是以人民為中心和以基層為中心的超大城市治理實驗

經(jīng)過兩年多運行，北京市推行的“接訴即辦”改革通過直接面向人民群眾、直接到基層解決問題和轉(zhuǎn)變干部作風(fēng)，不斷進行體制、機制和制度改革以解決人民群眾的操心事煩心事揪心事，提升人民群眾的幸福感、獲得感和安全感，讓北京這座城市更有溫度，讓黨和政府與人民之間聯(lián)系更緊密，讓城市治理者的能力、水平和信心得到穩(wěn)步提升，正在靜悄悄地推動超大城市治理轉(zhuǎn)型，向首都治理體系和治理能力現(xiàn)代化邁進。2021年1月8日，北京市發(fā)布2020年《北京市“接訴即辦”改革工作年度報告》，這是“接訴即辦”開展兩年來首次進行集中展示，它對“接訴即辦”的總體情況、市民來電及熱點分析、訴求辦理情況、考核排名情況進行了系統(tǒng)闡述，這使得“接訴即辦”的整體圖景越來越清晰。

北京“接訴即辦”改革實踐是黨建引領(lǐng)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的深化延伸，是以12345市民服務(wù)熱線為主渠道的快速響應(yīng)機制，它通過回應(yīng)市民需求和推動問題解決撬動超大城市治理的系統(tǒng)性、根本性和全局性變革，這也是“接訴即辦”不同于傳統(tǒng)市民熱線電話的關(guān)鍵點。對于“接訴即辦”改革實踐，我們可以從問題解決的治理科學(xué)出發(fā)，將“接訴即辦”按照問題發(fā)現(xiàn)和問題解決劃分為一系列環(huán)節(jié)，從而形成北京“接訴即辦”運行閉環(huán)框架?！敖釉V即辦”包括8個要素，即城市運行及其狀態(tài);市民感知、偏好和評價;市民訴求;訴求受理;訴求派單;訴求辦理;評價與考核;領(lǐng)導(dǎo)指揮體系。

“接訴即辦”是一件人工制品，它屬于社會科學(xué)的事實，不是自然科學(xué)的事實，對其理解需要從設(shè)計者的意圖出發(fā)。1只有理解了設(shè)計者在創(chuàng)立“接訴即辦”時的設(shè)想、意圖和目的，才能夠真正厘清其運行的內(nèi)在邏輯。簡而言之，人類通過創(chuàng)立治理人工物品，來實現(xiàn)對公共事務(wù)的有效治理。作為治理人工物品的“接訴即辦”，它需要重新調(diào)整不同治理主體之間關(guān)系，從而實現(xiàn)設(shè)計目的，即滿足民眾需求和解決民眾問題，實現(xiàn)以人民為中心。

人類設(shè)計的人工制品并非總是能夠?qū)崿F(xiàn)其自身意圖，從這個角度看，任何作為治理的人工制品從本質(zhì)上看是一場治理實驗。因此，“接訴即辦”改革是以人民為中心和以基層為中心的治理實驗，它通過面向人民、面向基層、面向問題來實現(xiàn)超大城市治理變革，開創(chuàng)自下而上的問題解決的超大城市治理新范式，真正踐行“人民城市人民建，人民城市為人民”的理念。由此可見，“接訴即辦”的核心特征是以人民為中心、問題解決、基層一線、系統(tǒng)變革和持續(xù)改進。衡量治理實驗的成效，看“接訴即辦”是否實現(xiàn)預(yù)期目標，看“接訴即辦”是否經(jīng)濟高效，看“接訴即辦”是否可持續(xù)。從目前看，“接訴即辦”得到了各方面認可，也代表了超大城市治理改革的重要方向。

設(shè)計原理之一：面向人民探詢問題解決

“接訴即辦”作為一項治理實驗，其最核心的設(shè)計原理是“面向人民探詢問題解決”，這一原理構(gòu)成了治理實驗的總原理，其他原理都是對這一原理的詳細展開和具體化，這也使得“接訴即辦”有可能開創(chuàng)超大城市治理新范式。城市治理可以有很多出發(fā)點，也會有很多改革路徑，如發(fā)展驅(qū)動城市治理、技術(shù)驅(qū)動城市治理、文化驅(qū)動城市治理、制度驅(qū)動城市治理等，而“接訴即辦”則是問題解決驅(qū)動城市治理的代表和典型?！敖釉V即辦”的關(guān)鍵詞有三個，即市民、訴求和辦理，而訴求辦理的過程就是問題解決的過程，問題來自于民眾，解決效果如何由民眾評價，這些關(guān)鍵詞形成了面向人民的問題解決城市治理新科學(xué)。

盡管“接訴即辦”依托12345市民服務(wù)熱線，甚至12345市民服務(wù)熱線正在成為市民訴求的主渠道，但是它與傳統(tǒng)的熱線治理有很大差別，這種差別至少體現(xiàn)在熱線整合、辦理水平和重視程度等方面。北京的“接訴即辦”對熱線進行了整合，實現(xiàn)了“一號響應(yīng)”。與傳統(tǒng)熱線重視接聽相比，北京市的“接訴即辦”在“重在辦”方面下了很大功夫，提升辦理質(zhì)量和效率也是政府對市民莊嚴承諾實現(xiàn)的過程。辦理水平的提升與市民訴求會形成良性循環(huán)，通過一個個城市治理問題的解決，一類類城市治理問題的解決，一個個系統(tǒng)城市治理問題的解決，以及一個個區(qū)域城市治理問題的解決，最終實現(xiàn)城市治理效能整體提升。

作為“接訴即辦”的總設(shè)計原理，“面向人民探詢問題解決”使得城市治理回歸本源，讓城市治理更接地氣。城市治理需要頂層設(shè)計和自上而下，需要宏偉藍圖和宏大敘事，但是其前提仍然是民眾需求得到滿足，自下而上基石牢固，否則頂層設(shè)計會成為空中樓閣，宏偉藍圖會成為字面理論和紙面空想。1簡而言之，城市治理存在抽象的追求、價值和目標，如城市為人類提供更宜居的環(huán)境、更好的發(fā)展空間，讓人生活更美好，這些價值追求需要在具體問題解決中得到體現(xiàn)，歸根結(jié)底是圍繞城市中人的問題展開。通過問題解決來滿足市民需求，通過問題解決來反思城市治理質(zhì)量，這才是城市治理的真諦。

設(shè)計原理之二：集中統(tǒng)一受理市民訴求

集中統(tǒng)一受理市民訴求是北京“接訴即辦”的第二個設(shè)計原理，它讓民眾能夠第一時間找到政府，建立了民眾與政府立體化和全周期的互動平臺。集中統(tǒng)一受理市民訴求至少體現(xiàn)兩個方面的變革，即對各區(qū)熱線進行整合和對不同類型熱線進行整合。前者是對原有各個區(qū)獨立運行的12345市民服務(wù)熱線進行統(tǒng)一，形成一個12345市民服務(wù)熱線市級平臺，區(qū)級部門沒有獨立接受市民訴求的平臺。這相當于對市民熱線的受理和辦理進行專業(yè)化分工，受理由市級平臺集中處理，辦理由不同部門來承擔(dān)。后者則是對原有不同種類的熱線電話進行整合，形成“一號受理”，這是對基于專業(yè)化分工的熱線電話進行集中。這意味著，通過縱向整合和橫向整合，最終形成了一個平臺和一個號碼來應(yīng)對北京市民的所有訴求，這是集中統(tǒng)一受理市民訴求原理的核心內(nèi)容。

集中統(tǒng)一受理市民訴求代表了超大城市治理的發(fā)展方向，它既節(jié)省市民訴求反映成本，又可以實現(xiàn)集中產(chǎn)生的專業(yè)化來提升運行效率。政府的平臺化和一體化成為改革趨勢，數(shù)字技術(shù)加速了這一發(fā)展方向。政務(wù)服務(wù)平臺的建設(shè)是這種改革的先導(dǎo)，它通過建立政務(wù)服務(wù)中心和“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”服務(wù)實現(xiàn)了“一門、一網(wǎng)、一次”的改革目標，大大提升了政務(wù)服務(wù)的透明度、效率和品質(zhì)。北京“接訴即辦”則是對政務(wù)服務(wù)改革的深化，通過對政務(wù)服務(wù)熱線的再改造，使政府與民眾通過一個平臺進行互動。一旦一個平臺感知市民對城市的問題、態(tài)度和需求，上級部門既可以形成知識庫，又可以通過訴求受理和辦理分離來監(jiān)督訴求辦理以滿足市民需求。此外，市民訴求所形成的數(shù)據(jù)庫，則為城市治理提供了豐富的治理財富，促進城市治理學(xué)習(xí)能力提升。

設(shè)計原理之三：分層分級解決市民訴求

針對訴求受理，“接訴即辦”采取了集中統(tǒng)一受理市民訴求原則;針對訴求辦理，“接訴即辦”則采取了分層分級解決市民訴求的原則，這是受理與辦理的一種再平衡。在建立市民訴求受理的統(tǒng)一平臺之后，北京市“接訴即辦”對訴求辦理采取了直接派單機制，減少中間環(huán)節(jié)，讓所有政府和部門分別接單，形成了分層分級解決市民訴求體系。考慮到問題大量在基層產(chǎn)生，民眾直接與基層政府打交道，這使得“接訴即辦”將街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為重點，通過直接派單到基層，形成到基層和一線解決問題的取向。并且，通過將訴求直接派單到基層，重新激活“吹哨報到”機制，讓街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不吹哨，最終促進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。2為此，對街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的訴求受理量和訴求解決效果進行排名，這成為“接訴即辦”的重要內(nèi)容。

很多市民訴求可能不一定是街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)職權(quán)范圍，這使得區(qū)級部門甚至區(qū)政府要直接承擔(dān)響應(yīng)訴求和辦理訴求的職責(zé)。通過這種機制，使得區(qū)級職能部門告別了過去依靠街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理事項的格局，他們在解決問題的過程中既可以減輕街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔(dān)，又可以對自身工作進行審視和反思。事實上，市民訴求是送上門的民意，也是對區(qū)級部門工作的反饋，更是對區(qū)級部門治理能力的檢驗。如果一個區(qū)級部門受理事項越多，說明它需要解決的問題越多，前瞻性規(guī)劃和政策執(zhí)行存在問題，越是需要改進自身治理。以東城區(qū)為例，2020年共辦理訴求16.7萬件，其中，區(qū)級部門辦理9.9萬件，占比59.12%，甚至超過了街道辦理量。區(qū)級部門辦理量最低的是平谷區(qū)，2020年共辦理11萬件，其中區(qū)級部門辦理3.1萬件，占比28.41%。從目前的數(shù)據(jù)看，基本上形成了區(qū)級部門和街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同解決市民訴求的格局。

“接訴即辦”在派單中，不僅對區(qū)級部門和街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行直派，而且還對市級部門和國有企業(yè)進行直派，讓市屬部門來解決問題。這樣，北京市又形成了“條塊”在市級層面新平衡，不僅塊塊政府解決問題，條條部門也要解決問題。目前，北京市公布了2020年辦理量最大的前10位市屬機構(gòu)，這也說明這些部門與市民生活密切相關(guān)。而國有企業(yè)則主要是公交集團、熱力集團、首開集團、電力公司、首發(fā)集團、歌華有線、燃氣集團、自來水集團、地鐵公司、首創(chuàng)集團等，它們主要承擔(dān)城市基礎(chǔ)設(shè)施運營及公用事業(yè)管理，這也是國有企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任的具體體現(xiàn)。

設(shè)計原理之四：政府部門直接面向市民

通過分級分層解決市民訴求的設(shè)計，使得黨和政府與人民之間聯(lián)系更緊密。政府部門存在的意義是為人民提供公共物品和公共服務(wù)。傳統(tǒng)上，基層政府與市民聯(lián)系更緊密一些，它們直接與市民打交道，而區(qū)級政府則更多是委托人角色，導(dǎo)致的結(jié)果是“上面千條線，下面一根針”，這使得與民眾打交道的基層政府苦不堪言。1相反，無論是市級部門還是區(qū)級部門，都承擔(dān)政策制定的角色，政策執(zhí)行或者由下級政府來完成，或者由基層政府來實施，這使得政策制定與執(zhí)行常常脫離實際。要改變上級政府與基層政府權(quán)責(zé)不對稱現(xiàn)象，要克服條條部門“懸浮”在上的問題，都需要所有政府部門直接面向市民。

通過將一些訴求直接分派給各級政府、部門、國有企業(yè)等不同治理主體，從初期看是一種被動面向市民的過程。為此，在北京“接訴即辦”初期，很多政府和部門抱怨他們的“主業(yè)”被“接訴即辦”沖擊，甚至一些政府和部門認為訴求人“無理取鬧”，這種錯誤的觀點和認識也使得很多政府和部門在“接訴即辦”中不能發(fā)揮主觀能動性，導(dǎo)致了解決率和滿意率不高。事實上，很多部門開始提高認識和轉(zhuǎn)變觀點，這使得它們“接訴即辦”的成績大幅度提升，人民群眾的認同度也提高。以北京市公安局為例，它們是“接訴即辦”中訴求量最多的部門，通過不斷提升認識、轉(zhuǎn)變觀念、改進作風(fēng)、創(chuàng)新方法，公安部門的“接訴即辦”“三率”水平不斷提升。與此同時，各個部門在辦理和解決市民訴求中，也開始主動征求市民意見，在政策、制度、改革等各項任務(wù)和項目中提前吸納市民意見，從而避免后期問題的產(chǎn)生。

政府部門直接面向市民的設(shè)計原理也是黨的群眾路線與城市治理相結(jié)合的直接體現(xiàn)，在這個意義上，北京的“接訴即辦”是新時代群眾工作的新范式。做好群眾工作是黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，脫離群眾是最大的執(zhí)政危險，群眾工作要求從群眾中來、到群眾中去、一切為了群眾、一切依靠群眾。黨的群眾路線傳統(tǒng)貫穿到了城市治理實踐中，一些人認為城市治理是專業(yè)化比較強的工作，群眾沒有知識、水平和能力參與城市事務(wù)治理，久而久之容易使得城市政府與民眾之間距離加大。在未來的城市治理中，我們一方面需要借鑒新的理念、制度和技術(shù);另一方面，更需要注重本土資源、歷史和文化的開發(fā)與利用。

設(shè)計原理之五：市民評價訴求解決效果

市民評價訴求解決效果構(gòu)成了“接訴即辦”的第五個設(shè)計原理，這一原理也是問題與解決方案之間匹配性的評估。訴求是否得到解決，訴求辦理人是否解決了問題，這直接決定了“接訴即辦”的成效。對于“接訴即辦”效果評估，既可以從客觀的角度進行評價，即訴求人反映的問題是否得到解決，城市運行及其狀態(tài)是否發(fā)生了變化，也可以從主觀的角度進行評價，即訴求人對整個訴求解決過程和結(jié)果是否滿意1。這是評估內(nèi)容的維度，還可以從評估主體的維度，“接訴即辦”是否得到有效辦理既可以讓當事人來評價，還可以讓第三方來評價。針對“接訴即辦”效果，北京市選擇了最直接和最有效的評價方式，即由當事人進行主觀評價，只對3項指標進行評價，即響應(yīng)率、解決率和滿意率。響應(yīng)率考核訴求辦理人是否第一時間響應(yīng)訴求人的需求，解決率考核訴求人的事項是否得到解決，滿意率考核訴求人對整個過程是否滿意。此前，人們擔(dān)心市民是否會因為自身事項得不到解決而不滿意，后來從評價數(shù)據(jù)看，市民還是比較理性的，在解決率沒有提升的情況之下，滿意率得到較大改善。這直觀反映了民眾的獲得感和幸福感。

評價訴求解決效果不僅成為市民的主觀評價，而且成為政府考核和衡量各級政府和各個部門的依據(jù)。將民眾的主觀評價轉(zhuǎn)化為政府的考核指標，這使得民眾的主觀評價可以發(fā)揮指揮棒作用，這一指揮棒最終也會使得各級政府和部門在辦理民眾訴求時認真對待，它們會注意民眾反饋，從民眾出發(fā)來思考問題和解決問題。與此同時，“接訴即辦”所形成的考核也納入各級政府和部門的整體考核，這使得“接訴即辦”在整個政府工作中占有非常重要的分量。北京市政府將“接訴即辦”形成的考核結(jié)果納入整個地方政府和部門的考核，并且這些考核結(jié)果直接與績效掛鉤，這有利于“接訴即辦”發(fā)揮持續(xù)影響力。

為了在考核和評價中更加突出民眾的重要性，以及使得各級政府將民眾的需求納入日常工作中，“接訴即辦”還創(chuàng)造性地形成了“七有”和“五性”的評價指標體系，這使得整個評價更具有針對性?！捌哂小笔侵浮坝子兴?、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”，“五性”是指反映市民需求的便利性、宜居性、安全性、公正性、多樣性。通過將市民訴求與“七有”和“五性”內(nèi)容進行聚集，不僅形成了新的評價指標體系，還使得評價本身更具有針對性。我們也相信，北京市的“接訴即辦”有了市民對每一件訴求評價的數(shù)據(jù)，未來將會使評價指標體系更加科學(xué)完善，這會進一步對提升首都治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平起到推動作用。

設(shè)計原理之六：解決產(chǎn)生問題背后問題

“接訴即辦”的良好運行有可能形成正反饋，市民越是覺得通過這種途徑提出訴求有效果，他們越是會進一步使用，而隨著“接訴即辦”被更多人知曉，也會帶動更多人使用“接訴即辦”機制。2020年的數(shù)據(jù)已經(jīng)顯示了“接訴即辦”的正反饋機制發(fā)揮作用，12345市民服務(wù)熱線共受理群眾來電1103.94萬件，環(huán)比2019年上升55.24%?！敖釉V即辦”的正反饋機制有可能導(dǎo)致“接訴即辦”悖論，即“接訴即辦”越是運行良好，“接訴即辦”要解決的問題越多，而更多的問題又對“接訴即辦”本身運行帶來挑戰(zhàn)。要避免“接訴即辦”悖論的產(chǎn)生，就需要加強源頭治理、系統(tǒng)治理和綜合治理，減少城市運行中存在的問題，這是主動治理和未訴先辦的主要內(nèi)容1。這樣，“接訴即辦”就提出了第六個原理，解決產(chǎn)生問題背后問題，其實質(zhì)是通過“接訴即辦”來推動整個城市治理的學(xué)習(xí)、反思和改革，減少訴求產(chǎn)生的土壤和環(huán)境。

主動治理是推動解決產(chǎn)生問題背后問題的重要舉措之一，它強調(diào)從一個個問題的解決到一類問題的解決。要形成主動治理，就需要基于對市民訴求進行聚類分析，將個別問題上升到一般問題，這也需要政府部門提供問題分類框架，否則政府也不可能對市民訴求進行統(tǒng)計和分析。一旦形成了問題分類框架，北京“接訴即辦”就可以對問題的總量、空間、動態(tài)演化等進行描述，對北京城市面臨的一般性問題進行分析和研判，解決一類問題，這為主動治理提供了可能性。例如，北京針對“接訴即辦”中存在的“物業(yè)管理”和“生活垃圾分類”等大量問題，就出臺了專門性法規(guī)，這些法規(guī)的出臺實現(xiàn)了從個別問題解決到一般問題解決的轉(zhuǎn)變，有利于減少市民針對這些問題的訴求。

“未訴先辦”則是推動解決產(chǎn)生問題背后問題的根本性方法，它強調(diào)根據(jù)市民訴求去發(fā)現(xiàn)城市運行規(guī)律，依據(jù)城市運行規(guī)律前瞻性進行城市治理，從而減少市民訴求產(chǎn)生。在“未訴先辦”的過程中，北京也需要在提前應(yīng)對城市治理問題時，加強自身能力建設(shè)，提升城市學(xué)習(xí)和智慧性水平，讓城市更聰明、更智慧。事實上，經(jīng)過兩年的運行，北京“接訴即辦”可以發(fā)現(xiàn)城市在不同時期可能面臨的問題，然后有針對性進行提前預(yù)防，采取措施避免問題產(chǎn)生。例如，北京市有些區(qū)借鑒中醫(yī)思想，對城市供暖采取“冬病夏治”的方法，這樣就可以減少冬天供暖時市民訴求數(shù)量。這意味著“未訴先辦”的關(guān)鍵還是對城市運行中存在的問題進行預(yù)測，及時對城市運行進行監(jiān)測和預(yù)警，并且進行有效應(yīng)對和處置，持續(xù)改善城市治理體系和治理能力，這樣就可以將大部分問題解決在萌芽狀態(tài)。

設(shè)計原理之七：市委監(jiān)督激勵“接訴即辦”

在缺乏外部監(jiān)督和激勵的約束下，各級政府和部門可能沒有動力將注意力分配到訴求辦理中，要改變這種狀態(tài)就需要進行強激勵和強監(jiān)督2。市委監(jiān)督激勵“接訴即辦”，其核心是通過市委的高位推動，注重對“接訴即辦”過程的監(jiān)督和考核，注重“接訴即辦”考核結(jié)果的使用，形成有利于各級政府和部門辦理市民訴求的良好政治環(huán)境。事實上，市委監(jiān)督激勵“接訴即辦”既是為了解決“接訴即辦”中的委托代理難題，又是避免“接訴即辦”道德風(fēng)險的重要手段。由于“接訴即辦”中的“訴求受理”采取集中統(tǒng)一設(shè)計原理，而訴求辦理采取分級分層的設(shè)計原理，這樣形成了“接訴即辦”中的訴求辦理委托代理關(guān)系，要使得各級政府和部門認真辦理訴求，就需要在約束和激勵機制上下功夫。

考核機制的采納和結(jié)果使用構(gòu)成了“接訴即辦”的重要激勵機制，它讓“接訴即辦”成為官員行為新的指揮棒。對于“接訴即辦”的考核結(jié)果，北京市在干部選拔和推動全市工作兩個方面進行了使用。一方面，“接訴即辦”的成績成為干部選拔任用的重要指標，對于“接訴即辦”排名較差的街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，其進一步晉升空間受到限制。另一方面，“接訴即辦”考核結(jié)果被應(yīng)用于北京市委舉行的區(qū)委書記和市直部門黨組（黨委）書記月度工作點評會上，通過點評最優(yōu)秀的政府和部門以及最差的政府和部門，形成表彰機制、競爭機制和壓力機制，促進政府和部門更高水平完成“接訴即辦”工作，并最終帶動全局工作的良好開展。北京市委從2018年開始舉行“區(qū)委書記月度工作點評會”，并從2021年1月開始輪流舉行“區(qū)委書記月度工作點評會”和“市直部門黨組（黨委）書記月度工作點評會”，實現(xiàn)了月度點評工作的全覆蓋。月度點評會既是對全市工作的推動，也是成績和問題的全面展示，通過點評會來形成區(qū)政府和市直部門的“賽馬機制”，從而共同提升首都治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

在對全市干部進行激勵的同時，也對“接訴即辦”中存在的違規(guī)行為進行監(jiān)督和懲罰，對排名靠后的政府和部門進行約談，形成壓力傳導(dǎo)以促進行為改變。事實上，沒有懲罰和監(jiān)督，任何法律、法規(guī)、制度和規(guī)范都是一紙空文，這對“接訴即辦”制度也同樣有效。針對“接訴即辦”中的違規(guī)行為，北京市紀委專門成立了監(jiān)督部門開展專項督查，初步形成了威懾、警示和教育作用。而對訴求量多和排名靠后的街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)，北京市已經(jīng)建立了專門的約談和掛牌督辦機制，通過共同研判和分析問題，尋找解決方案，來幫助后進街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)提升“接訴即辦”的能力與水平。

設(shè)計原理之八：使用制度規(guī)范“接訴即辦”

使用制度規(guī)范“接訴即辦”成為北京市“接訴即辦”的第八個設(shè)計原理，這既是“接訴即辦”得以運行的基礎(chǔ)，也是“接訴即辦”可持續(xù)的保障。黨的十九屆四中全會強調(diào)制度和治理，提出堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，系統(tǒng)地論述了制度和治理之間的內(nèi)在關(guān)系。一方面，制度是治理行為的約束規(guī)則，治理需要在制度規(guī)范下有序開展;另一方面，制度也是治理目標的實現(xiàn)手段，治理通過建立制度來實現(xiàn)問題解決和公共服務(wù)供給。1與此同時，一些好的治理實踐和活動也需要通過制度來進行規(guī)范，以使得治理本身具有可持續(xù)性。北京在推行“接訴即辦”實踐時，非常重視使用制度的視角和工具來完善“接訴即辦”治理，針對“接訴即辦”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和問題出臺規(guī)范條文，加以約束，形成穩(wěn)定預(yù)期。更為重要的是，當前北京正在對兩年的運行實踐進行系統(tǒng)總結(jié)，擬出臺《北京市接訴即辦條例》，形成從各個環(huán)節(jié)和領(lǐng)域制度創(chuàng)新到制度的系統(tǒng)集成，為“接訴即辦”提供制度支撐。

北京在實施“接訴即辦”改革實踐中，已經(jīng)先后形成和完善了一系列的制度，這些制度包括總體性制度和專項性制度。對于總體性制度，目前比較重要的有《中共北京市委? 北京市人民政府關(guān)于進一步深化“接訴即辦”改革工作的意見》（以下簡稱《意見》）和《關(guān)于優(yōu)化提升市民服務(wù)熱線反映問題“接訴即辦”工作的實施方案》（以下簡稱《實施方案》），這兩個文件基本上對“接訴即辦”的整體運行進行了系統(tǒng)規(guī)范，也為未來改革和規(guī)范指明方向。以《實施方案》為例，北京市就針對“接訴即辦”中的平臺建設(shè)制度、評價制度、部門聯(lián)動制度、專項治理制度、掛賬督辦制度、聯(lián)席會議制度、區(qū)委書記月度點評制度、考核監(jiān)督制度等進行了詳細規(guī)定，這些是更為具體制度安排的基礎(chǔ)。對于專項制度，目前比較完善的是考評制度和月度點評制度，這兩項制度也是“接訴即辦”發(fā)揮作用的基礎(chǔ)性制度安排。

當前，北京市“接訴即辦”正在從各領(lǐng)域的制度發(fā)展向系統(tǒng)集成轉(zhuǎn)變，《北京市接訴即辦條例》已經(jīng)納入議事日程，并且將于2021年出臺。與此前的制度相比，即將出臺的《北京市接訴即辦條例》屬于法規(guī)層次，它將具有法律規(guī)范效力，通過法規(guī)來調(diào)整“接訴即辦”中不同治理主體之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系，明確“接訴即辦”的范圍、職責(zé)、義務(wù)和保障，使得北京市行之有效的“接訴即辦”實踐能夠長期堅持和有法可依。事實上，《北京市接訴即辦條例》出臺，將一些關(guān)鍵要素、核心機制和主要節(jié)點以法律語言明確，也有利于形成可復(fù)制、可推廣和可借鑒的北京經(jīng)驗。

設(shè)計原理之九：開發(fā)“接訴即辦”數(shù)據(jù)資源

開發(fā)“接訴即辦”數(shù)據(jù)資源，為其他設(shè)計原理發(fā)揮作用提供數(shù)據(jù)支撐。在北京“接訴即辦”改革實踐中，對于“接訴即辦”數(shù)據(jù)資源的開發(fā)主要進行了數(shù)據(jù)資源治理、數(shù)據(jù)分析和數(shù)據(jù)智能化等幾個方面的探索1。對“接訴即辦”數(shù)據(jù)資源進行開發(fā)，首先需要將市民訴求數(shù)據(jù)化，形成北京市統(tǒng)一的“接訴即辦”數(shù)據(jù)資源平臺。一旦形成了“接訴即辦”數(shù)據(jù)資源庫之后，還需要對數(shù)據(jù)資源進行治理，規(guī)定誰可以使用數(shù)據(jù)，在什么樣的情景之下使用，如何對數(shù)據(jù)資源進行開放等。隨著北京市“接訴即辦”數(shù)據(jù)資源庫的豐富，對數(shù)據(jù)資源的治理會成為未來北京“接訴即辦”改革的重要內(nèi)容。

對北京市“接訴即辦”數(shù)據(jù)資源進行分析，這是開發(fā)“接訴即辦”數(shù)據(jù)資源這一原理的重要內(nèi)容。數(shù)據(jù)不會說話，只有利用人類的理性邏輯，數(shù)據(jù)才能夠轉(zhuǎn)化為有用信息，進而為人類決策提供輔助支撐。當前，北京市已經(jīng)利用“接訴即辦”形成的數(shù)據(jù)資源完成了“日報告、周分析、月通報”的數(shù)據(jù)分析工作，并且還針對一些專項工作提供專題報告，這使得北京市利用“接訴即辦”數(shù)據(jù)資源提升大城市感知能力日益增強，為超大城市治理起到了參謀助手作用。事實上，未來如何進一步加強分析能力，尤其是引入高端智庫、科研院所等第三方機構(gòu)參與數(shù)據(jù)資源開發(fā)和利用，讓“接訴即辦”大數(shù)據(jù)資源得到最大限度的利用，形成更為豐富和完善的產(chǎn)品體系以滿足不同治理主體和社會各界需求，將是北京市“接訴即辦”改革工作的重點內(nèi)容。

提升北京市“接訴即辦”數(shù)據(jù)資源分析的智能化水平，這是“接訴即辦”數(shù)據(jù)資源開發(fā)的重要組成部分和應(yīng)有之義。人工智能、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)正在對人類社會產(chǎn)生深遠影響和變革，北京作為國際科技創(chuàng)新中心應(yīng)該走在前列，而“接訴即辦”大數(shù)據(jù)資源的智能化分析應(yīng)該成為新一代信息技術(shù)應(yīng)用的重要場景。這意味著，無論是在“算法模型”的開發(fā)、“算力資源”的積累、“智能系統(tǒng)”的創(chuàng)立以及使用人工智能提升整個“接訴即辦”改革的智能化水平等方面，北京“接訴即辦”實踐都有廣闊的改善空間，這也是下一步“接訴即辦”進行升級和優(yōu)化的重要內(nèi)容。

[參考文獻]

[1]習(xí)近平.關(guān)于《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》的說明[N].人民日報，2019-11-06.

[2]錢穎一. 激勵與約束[J]. 經(jīng)濟社會體制比較，1999，（5）.

[3]孫柏瑛，張繼穎. 解決問題驅(qū)動的基層政府治理改革邏輯——北京市“吹哨報到”機制觀察[J].中國行政管理，2019，（4）.

（作者簡介：李文釗，中國人民大學(xué)首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長、公共管理學(xué)院教授）

責(zé)任編輯 / 王曉霞