南京城市交通擁堵治理對策研究

王統(tǒng)偉

(江蘇省交通運(yùn)輸廳規(guī)劃研究中心，南京 210001)

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年南京城市道路網(wǎng)總里程2 235 km，道路網(wǎng)密度達(dá)到9.12 km/km2，高于國際規(guī)范值(5.4～7.1 km/km2)，人均擁有道路面積24.20 m2，其中，全市公路總里程10 636 km，公路網(wǎng)密度1.6 km/km2。南京是全國首批公交都市建設(shè)示范城市，軌道交通運(yùn)營里程394 km，主城區(qū)公交出行分擔(dān)率達(dá)到46%。但這20年來，南京建成區(qū)面積增大約3倍，外圍新城不斷涌現(xiàn)；人口增長約1.8倍；民用車輛擁有量增長了約24倍，2019年年底達(dá)到258.2萬輛；私人車輛擁有量增長了約76倍，千人擁有306輛。居民通勤距離和通勤時(shí)間不斷變長，交通需求迅猛增長，導(dǎo)致基礎(chǔ)建設(shè)追趕不及、方式引導(dǎo)追趕不及、交通管理追趕不及。時(shí)間上由高峰擁堵向常態(tài)擁堵轉(zhuǎn)變，空間上由節(jié)點(diǎn)擁堵向區(qū)域擁堵轉(zhuǎn)變。根據(jù)高德發(fā)布的年度城市擁堵報(bào)告，2016—2019年南京擁堵排名分別位于27、24、18和20位。2019年，南京高峰平均車速24.96 km/h，路網(wǎng)高峰行程延時(shí)指數(shù)1.704(該指數(shù)上海1.725、深圳1.675、杭州1.566，數(shù)值越高道路越擁堵)。交通擁堵影響城市運(yùn)行效率，增加機(jī)動(dòng)車尾氣排放污染，不僅帶來了傳統(tǒng)的道路、停車壓力，還對軌道站點(diǎn)、公交系統(tǒng)、慢行系統(tǒng)等客流集散設(shè)施提出了全新的要求。

本文將從通道、主干道、支路、停車場、公交等5個(gè)方面分析南京城市擁堵的問題和發(fā)生原因，并借鑒上海、深圳、杭州治理城市擁堵經(jīng)驗(yàn)，針對性地提出對策建議，以期對南京以及其他城市治理交通擁堵問題提供借鑒和思路。

1 南京城市交通擁堵的原因分析

1.1 城區(qū)與郊區(qū)間快速通道建設(shè)不足

近年，南京新城區(qū)快速發(fā)展，居民通勤出行半徑和時(shí)間大幅增長，但主城與新城、新城與郊區(qū)間快速聯(lián)系通道數(shù)量建設(shè)不足，造成現(xiàn)狀通道不能滿足主城-新城-郊區(qū)快速交通需求。一方面，早晚高峰時(shí)段現(xiàn)有快速通道交通量巨大，如312國道-玄武大道、機(jī)場高速公路、江北大道快速路等路段擁堵明顯。另一方面，原來主要服務(wù)于過境交通的繞城公路(S001)、南京支線(S87)、寧宣高速公路(S55)等道路已變成以服務(wù)城市通勤交通為主，大量城市通勤交通開始向南京繞越高速公路(G2503)轉(zhuǎn)移，造成與城市道路銜接節(jié)點(diǎn)高峰時(shí)段出現(xiàn)擁堵現(xiàn)象。

1.2 主城區(qū)間快速路網(wǎng)布局尚需完善

南京主城區(qū)“井”字形快速路網(wǎng)已完全實(shí)現(xiàn)了快速化。雖然快速路里程只占老城區(qū)路網(wǎng)總里程6%左右，但轉(zhuǎn)換交通量卻達(dá)到50%～60%，內(nèi)環(huán)快速路出現(xiàn)了常態(tài)化擁堵現(xiàn)象，內(nèi)環(huán)南線、北線、東線、西線高峰行程延時(shí)指數(shù)分別為6.4、3.5、4.9、2.7，高峰時(shí)段快速路平均車速為24 km/h，擁堵節(jié)點(diǎn)高峰平均延誤超過10 min，其他主干道的平均車速約為16.5 km/h，擁堵節(jié)點(diǎn)高峰平均延誤超過15 min，擁堵開始由快速內(nèi)環(huán)向快速外環(huán)分壓式蔓延。從快速路規(guī)模來看，南京快速路有內(nèi)環(huán)、江東快速路，揚(yáng)子江大道，江北快速路，鳳臺路，共計(jì)大約100 km，以高架橋和隧道為主。相較上?？偫锍虨?07 km“十字架兩環(huán)十射”的快速路網(wǎng)和杭州總里程219 km(另有185 km在建)“四縱五橫三連十一延”的城市快速路網(wǎng)，南京快速路總規(guī)模不足，網(wǎng)絡(luò)布局有待完善，特別是跨區(qū)快速交通供給明顯不足。

1.3 主城區(qū)路網(wǎng)超負(fù)荷運(yùn)作

南京主城區(qū)面積278 km2，占全市總面積的4.2%，常住人口約380萬人，約占全市常住人口的45%。由于城市資源配置過度集中、路網(wǎng)尚不完善、施工或交通需求改變導(dǎo)致的“新需求與舊設(shè)計(jì)”矛盾引發(fā)主城內(nèi)部路網(wǎng)超負(fù)荷運(yùn)作，主城區(qū)內(nèi)道路平峰行程速度低，高峰速度衰減約40%。中山東路、漢中路、中山路、中山南路、北京西路、北京東路等路段高峰車速只有14 km/h左右。

1.4 停車場供給不足

目前，南京全市機(jī)動(dòng)車保有量達(dá)268萬輛，其中轎車173萬輛，全市停車泊位總數(shù)152.5萬個(gè)，機(jī)動(dòng)車保有量與停車位的比例為1∶0.57，較1∶1.3的理想比例，缺口達(dá)到195.9萬個(gè)，而且隨著機(jī)動(dòng)車保有量的逐年增長，停車難問題將越來越突出。為解決停車位短缺問題，上海計(jì)劃“十三五”期間新增停車泊位150萬個(gè)，深圳最新停車設(shè)施建設(shè)規(guī)劃中計(jì)劃2018—2020年新增停車泊位超過10萬個(gè)。南京共設(shè)置道路臨時(shí)停車泊位4.2萬個(gè)，道路臨時(shí)停車泊位存在被長期占用的情況，導(dǎo)致出現(xiàn)停車難和路內(nèi)停車占用通行空間引起交通擁堵現(xiàn)象并存的局面。信息標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，停車場之間信息割裂、數(shù)據(jù)無法共享以及停車場運(yùn)營專業(yè)化程度低，缺乏一批規(guī)模較大、管理經(jīng)驗(yàn)豐富的優(yōu)秀停車管理運(yùn)營商等，都是導(dǎo)致停車場運(yùn)營管理效率較低的原因。

1.5 城市公交運(yùn)行效率較低

南京作為首批全國公交都市建設(shè)示范城市，在標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)營車數(shù)(17.8標(biāo)臺)、公交站臺500 m覆蓋率(100%)、軌道交通運(yùn)營里程(394 km)、公共交通機(jī)動(dòng)化出行分擔(dān)率(63%)等各項(xiàng)指標(biāo)上已經(jīng)位于全國前列。地面公交受道路擁堵影響大、出行耗時(shí)長、準(zhǔn)點(diǎn)率低、接駁設(shè)施不足等原因?qū)е萝壍佬馨l(fā)揮不全等問題依然是制約公共交通系統(tǒng)健康發(fā)展的主要因素。

2 南京城市交通擁堵治理的對策建議

2.1 實(shí)施快速通道建設(shè)工程，提升區(qū)域與城市交通銜接效能

2.1.1 推進(jìn)區(qū)域公路網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，減少過境交通與城市通勤交通的相互干擾

加快推進(jìn)寧合、寧馬、南京至廣德、南京至黃山、祿口至全椒等高速公路以及G235(盱眙南段)、S356(浦口—和縣段)、S239(溧陽—郎溪段)、S338、S422等國省干線公路規(guī)劃建設(shè)，加強(qiáng)城市對外交通聯(lián)系。

2.1.2 加快路網(wǎng)聯(lián)絡(luò)線建設(shè)，增加主城區(qū)與副城間快速交通供給

主城到江北副城方向，加快長江五橋、和燕路過江通道、建寧路過江通道規(guī)劃建設(shè)；主城到仙林方向，打通燕恒路、紅山南路東延二期2個(gè)通道；主城到東山副城方向，加快機(jī)場二通道規(guī)劃建設(shè)；主城到麒麟科創(chuàng)園方向，新打通馬群新街南延、余糧路、光華路東延3個(gè)通道；主城到板橋方向，新打通岱山東路北延1個(gè)通道。同時(shí)，加快打通“江南環(huán)”沿線揚(yáng)子江大道、緯一路瓶頸節(jié)點(diǎn)，為外環(huán)通道分壓。

2.2 實(shí)施主干道快速化工程，增加進(jìn)出跨區(qū)快速交通設(shè)施供給

應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)跨區(qū)道路快速化改造，建議往河西通道，推進(jìn)夢都大街、河西大街快速化改造；往城南通道，推進(jìn)大明路、友誼河路快速化改造；往城東通道，推進(jìn)光華路、御道街快速化改造；往城北通道，推進(jìn)金燕路、幕府西街、中央北路、紅山路快速化改造。

2.3 實(shí)施道路微改造工程，提升主城區(qū)交通運(yùn)行效率

2.3.1 對堵段堵點(diǎn)進(jìn)行微改造，提升既有交通設(shè)施效能

根據(jù)上海、深圳、杭州城市治堵經(jīng)驗(yàn)，通過增加交叉口待行區(qū)、增設(shè)機(jī)動(dòng)車道、設(shè)置可變車道、優(yōu)化標(biāo)志標(biāo)線等“短、平、快”的措施，絕大多數(shù)擁堵路段和堵點(diǎn)具有完善、挖潛和提升空間。比如，增加待行區(qū)可減少車均延誤時(shí)間6%，增加交叉口通行能力35%左右，關(guān)鍵方向的排隊(duì)長度平均減少15%，關(guān)鍵方向車均延誤時(shí)間減少14%；增加機(jī)動(dòng)車道可減少車均延誤時(shí)間8%，提升交叉口或路段通行能力10%，關(guān)鍵方向排隊(duì)長度減少20%，關(guān)鍵方向車均延誤時(shí)間減少15%；增設(shè)可變車道可提升道路服務(wù)水平等級；增加標(biāo)志標(biāo)線也可以明顯提高交叉口安全性。建議通過綜合市公安交管局、大數(shù)據(jù)、實(shí)地調(diào)查等數(shù)據(jù)，梳理出南京主城區(qū)交通擁堵路段和擁堵節(jié)點(diǎn)，分析原因，制訂針對性的改善方案，并分部實(shí)施改造工程。

2.3.2 重點(diǎn)推行單行交通組織，大力提升路網(wǎng)運(yùn)行效能

上海主城區(qū)通過設(shè)置大量單行道，使單行道成環(huán)成網(wǎng)，減少對向交通相互影響和交通事故發(fā)生率，提高了機(jī)動(dòng)車車速，極大提升了道路運(yùn)行效率。據(jù)上海城市交通擁堵治理體系研究，設(shè)置單行道至少可提升運(yùn)行效率12%，成環(huán)成網(wǎng)后運(yùn)行效率提升將更加明顯。目前，上海共設(shè)置單行道593條，單行道里程占區(qū)域道路總里程26%，黃浦、徐匯等區(qū)基本形成了區(qū)域性單向交通網(wǎng)絡(luò)，基本達(dá)到了設(shè)置單行道的預(yù)期目的，社會反響總體正面。而南京僅設(shè)置了187條單行道，更沒有形成網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)。建議在新街口片區(qū)、夫子廟片區(qū)、玄武湖片區(qū)等多個(gè)交通量大、道路較窄的片區(qū)實(shí)施單行道交通組織，提高片區(qū)交通運(yùn)行效率。

2.4 實(shí)施“擴(kuò)大增量、盤活存量”工程，多措并舉增加停車位供給

2.4.1 加大停車泊位供給

加大停車泊位供給，仍是當(dāng)前解決停車難的關(guān)鍵舉措。建議詳細(xì)梳理南京主城區(qū)停車場現(xiàn)狀，結(jié)合建筑開發(fā)、單獨(dú)供地、樞紐建設(shè)、建筑內(nèi)部挖潛改建、立體化改造等措施，增加專用停車場數(shù)量，加大停車泊位供給。同時(shí)，建議充分保障副城區(qū)地鐵站口停車場站建設(shè)用地，新建地鐵站口或地鐵口商用停車場原則上配置一定數(shù)量的P+R(換乘)停車場，并配合實(shí)行停車費(fèi)優(yōu)惠政策，充分發(fā)揮P+R停車場換乘功能，通過交通截流和方式引導(dǎo)，減少主城區(qū)停車需求。

2.4.2 加強(qiáng)停車場專業(yè)化、信息化管理

加強(qiáng)停車場專業(yè)化、信息化管理，提高停車場運(yùn)營效率。依托停車產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，重點(diǎn)盤活利用既有公共、道路、專用等各類停車資源。建設(shè)功能完善、運(yùn)行穩(wěn)定的市級公共停車信息平臺，聯(lián)網(wǎng)接入全市公共停車靜態(tài)和動(dòng)態(tài)信息，與相關(guān)區(qū)合作開展區(qū)域停車信息發(fā)布、查詢等公益服務(wù)，與相關(guān)停車企業(yè)合作開展預(yù)約停車、共享停車、自動(dòng)計(jì)費(fèi)支付等經(jīng)營服務(wù)，提高停車設(shè)施利用效率。同時(shí)，推行市場化自主定價(jià)和停車收費(fèi)征信管理，實(shí)行道路停車場短停便利、長停價(jià)高、累進(jìn)計(jì)費(fèi)等措施，體現(xiàn)道路泊位的臨時(shí)屬性和服務(wù)功能，提升道路泊位周轉(zhuǎn)率。

2.5 實(shí)施公交專用道和公交接駁增設(shè)工程，大力提升公共交通系統(tǒng)吸引力

2.5.1 加快形成快速化、網(wǎng)絡(luò)化公交專用網(wǎng)

以公交提速作為核心，加快形成快速化、網(wǎng)絡(luò)化公交專用網(wǎng)。據(jù)測算，無公交專用道公交車平均時(shí)速小于15 km/h、日運(yùn)量4 000～6 000人次，路側(cè)公交專用道公交車平均時(shí)速15～22 km/h、日運(yùn)量6 000～10 000人次，路中公交專用道公交車平均時(shí)速20～30 km/h、日運(yùn)量10 000～30 000人次。路側(cè)公交專用道比無公交專用道運(yùn)輸效能提升約50%，路中公交專用道比無公交專用道運(yùn)輸效能提升約100%。以深圳為例，在深圳公交專用網(wǎng)上運(yùn)行的公交線路達(dá)968條，占線路總量的93%，公交專用道里程為1 015 km，與全市公交線路總運(yùn)營里程比值為4.7%，公交專用道成網(wǎng)運(yùn)行后，深圳公交出行效率提升了40.3%。上海公交專用道里程為395.8 km，與全市公交線路總運(yùn)營里程比值為4.4%，而南京公交專用道里程為221 km，與全市公交線路總運(yùn)營里程比值僅為1.8%。因此，建議在高峰時(shí)段交通量較大路段增劃公交專用道，增加公交專用道對公交線路的覆蓋，盡快形成公交專用道路網(wǎng)。

2.5.2 以公交接駁為抓手，深度融合軌道網(wǎng)和公交網(wǎng)

南京正處于軌道交通大建設(shè)時(shí)期，除了已有的地鐵1號線、2號線、3號線、4號線、10號線等軌道線路外，地鐵5號線、6號線、7號線等均在建設(shè)或項(xiàng)目前期工作中，建議及時(shí)研究接駁軌道公交支線運(yùn)營方案，對路面公交線路進(jìn)行調(diào)整，努力實(shí)現(xiàn)與軌道交通的無縫銜接，同時(shí)調(diào)整與軌道競爭線路，增加地鐵客運(yùn)量在公共交通量中的占比(南京該占比52.4%，上海該占比64.6%，深圳該占比53.7%，杭州該占比29.5%)，有效緩解地面交通擁堵。

3 總結(jié)

治理城市交通擁堵需從通道建設(shè)、道路改造、停車場供給、公交系統(tǒng)優(yōu)化等方面綜合施治。除以上措施外，還可通過大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)手段，建設(shè)南京智能交通管理系統(tǒng)；加快軌道交通建設(shè)，充分發(fā)揮軌道交通網(wǎng)絡(luò)運(yùn)輸效率；優(yōu)化慢行系統(tǒng)，減少機(jī)動(dòng)車和非機(jī)動(dòng)車之間路權(quán)矛盾和相互干擾；加大綠色出行理念推行力度和交通違章的執(zhí)法力度，為推行交通需求管理政策創(chuàng)造良好的社會基礎(chǔ)等措施，持續(xù)推進(jìn)城市交通擁堵治理可持續(xù)發(fā)展。