關(guān)于定制公交基本問(wèn)題的探討

姜 輝

（遼寧省交通運(yùn)輸事業(yè)發(fā)展中心，沈陽(yáng) 110003）

1 概述

1.1 定制公交的優(yōu)勢(shì)

定制公交對(duì)小汽車出行具有相當(dāng)替代性，有利于將小汽車出行轉(zhuǎn)移到公共交通出行，抑制小汽車過(guò)快增長(zhǎng)，降低小汽車使用強(qiáng)度，緩解交通擁堵和停車難問(wèn)題。減少機(jī)動(dòng)車尾氣排放，降低能源消耗，改善城市空氣質(zhì)量，提升城市宜居水平。有利于改善公共服務(wù)質(zhì)量和群眾交通出行體驗(yàn)，提升社會(huì)幸福指數(shù)。降低機(jī)動(dòng)車交通事故發(fā)生，提升交通安全水平，減少交通事故造成的生命財(cái)產(chǎn)損失，節(jié)約社會(huì)財(cái)富。

1.2 定制公交發(fā)展現(xiàn)狀

青島、北京、廣州、深圳等超過(guò)50個(gè)城市已在探索發(fā)展定制公交。在政策層面上，國(guó)務(wù)院、交通運(yùn)輸部有關(guān)文件中提出了鼓勵(lì)和支持發(fā)展定制公交的相關(guān)要求，交通運(yùn)輸部剛剛發(fā)布了 JT/T 1355—2020《城市定制公交服務(wù)規(guī)范》[1]，但在法律法規(guī)方面還基本處于空白，城市層面也缺少具體執(zhí)行方面的政策規(guī)定，定制公交的概念、定位、屬性和政策仍未統(tǒng)一，也缺少權(quán)威的提法。在服務(wù)模式上，各城市大致可分為幾種類型：一是通勤型，在城市組團(tuán)間、新老城區(qū)間、重要職住地間開通定制公交；二是集散型，用于機(jī)場(chǎng)、鐵路等大型交通樞紐旅客集散；三是商務(wù)型，對(duì)重要客流聚集點(diǎn)提供靈活定制服務(wù)。在服務(wù)主體上，一般以城市公交企業(yè)為主體，但2018年以來(lái)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)公司逐漸作為技術(shù)支持主體參與定制公交運(yùn)營(yíng)。在資金支持政策上，北京、廣州等城市不納入政策性虧損補(bǔ)貼；杭州將定制公交運(yùn)營(yíng)成本納入常規(guī)公交成本，實(shí)際上將定制公交納入補(bǔ)貼范圍。在服務(wù)價(jià)格上，一般由城市公交企業(yè)定價(jià)，尚無(wú)明確定價(jià)規(guī)則。

2 定制公交的概念

2.1 定制公交尚無(wú)統(tǒng)一定義

概念不清必然導(dǎo)致思路不清和邏輯混亂，不利于有關(guān)政策的研究制定，有的定制公交定義僅以是否個(gè)性化、一人一座、應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等外在的特點(diǎn)作為界定定制公交的標(biāo)準(zhǔn)，有失偏頗、沒有抓住事物的本質(zhì)。定制公交尚未形成法規(guī)層面上的定義，諸多專家學(xué)者各有側(cè)重。徐康明等的觀點(diǎn)有一定代表性，他認(rèn)為“定制公交作為多元化公共交通的組成部分，是指通過(guò)集合個(gè)體出行需求，為出行起迄點(diǎn)、出行時(shí)間、服務(wù)水平需求相似的人群提供量身定制的公共交通服務(wù)方式”[2]。交通運(yùn)輸部《城市定制公交服務(wù)規(guī)范》對(duì)定制公交的定義與徐康明基本相同。李震宇等認(rèn)為“定制公交，也稱商務(wù)班車，是從小區(qū)到單位，從單位到小區(qū)的一站直達(dá)班車”[3]。還有一些專家對(duì)定制公交的定義突出了定制公交的一些特征。

2.2 對(duì)定制公交定義的思考

定制公交的定義一定要把定制公交的本質(zhì)凸顯出來(lái)，才能推動(dòng)研究的深入。筆者認(rèn)為，定制公交是指：以滿足超出基本公共交通服務(wù)的高品質(zhì)出行需求為目標(biāo)，依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)進(jìn)行產(chǎn)品設(shè)計(jì)和服務(wù)提供的城市公共交通服務(wù)模式。這個(gè)定義至少包括以下含義：一是定制公交屬于城市公共交通。這一點(diǎn)毋庸置疑，不要因?yàn)槎ㄖ乒慌c公益性的常規(guī)公交不同就否定它屬于公共交通的本性。二是定制公交超出了基本公共服務(wù)范疇。雖然定制公交屬于城市公共交通，但不能將城市公共交通與基本公共服務(wù)完全等同起來(lái)，城市公共交通一定是公共服務(wù)，但并非一定是基本公共服務(wù)，定制公交這樣高端、非普惠性的公共交通服務(wù)就不屬于基本公共服務(wù)，不是政府必須提供的服務(wù)。因?yàn)槎ㄖ乒徊皇腔竟卜?wù)，也就決定了不能享受常規(guī)公交一樣的政策性虧損補(bǔ)貼，但政府若從獎(jiǎng)勵(lì)節(jié)能減排、減少擁堵等角度給予一定政策支持也是可以的。三是定制公交不會(huì)取代常規(guī)公交，只能是常規(guī)公交的一種補(bǔ)充和服務(wù)模式上的一種選擇，不會(huì)在城市公共交通出行分擔(dān)率上占有太大的比例。定制公交出行分擔(dān)率一旦占有過(guò)大的比例，就說(shuō)明應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提高基本公共交通服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，以縮小與定制公交服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的差距。

2.3 定制公交的定位

定制公交具有鮮明的特征，但其最本質(zhì)的特征是高品質(zhì)服務(wù)，只有認(rèn)清這一點(diǎn)才能準(zhǔn)確把握和正確解決與定制公交相關(guān)的一些問(wèn)題。比如，預(yù)約響應(yīng)公交、靈活公交等等不同提法與定制公交非常類似，但是否是同一個(gè)概念，就應(yīng)以是否是“超出基本公共交通范疇的高品質(zhì)公交服務(wù)”來(lái)區(qū)別。再如，把公交專線當(dāng)做定制公交的問(wèn)題，專線公交往往為高鐵站、開發(fā)區(qū)、景區(qū)、公園等聚集客流的城市設(shè)施和區(qū)域提供交通出行保障，這也應(yīng)是基本公共交通服務(wù)范疇，在開通專線的同時(shí)，對(duì)于超出專線公交服務(wù)品質(zhì)要求的服務(wù)再用定制公交來(lái)滿足，但不能以定制公交代替專線公交。

3 對(duì)定制公交基本政策的建議

3.1 明確定制公交的含義與定位

定制公交作為城市公共交通體系的組成部分、常規(guī)公交的重要補(bǔ)充，其發(fā)展?jié)摿薮螅瑢?duì)提高公共交通出行分擔(dān)率有重要作用。不能將定制公交僅僅作為一種服務(wù)模式看待，要認(rèn)識(shí)到互聯(lián)網(wǎng)條件下定制公交有廣闊的發(fā)展空間，進(jìn)一步加強(qiáng)定制公交的政策研究，通過(guò)法規(guī)規(guī)章和有關(guān)文件明確定制公交的定義、定位，從而為定制公交的監(jiān)管、扶持等政策制定提供有力依據(jù)和支撐。

3.2 科學(xué)確定定制公交發(fā)展定位

定制公交的發(fā)展以解決城市交通擁堵、提高公共交通出行分擔(dān)率、滿足人民群眾美好出行需求為目標(biāo)，而非追求經(jīng)濟(jì)效益；但為了實(shí)現(xiàn)定制公交可持續(xù)發(fā)展、避免公共資源不公平分配，需要兼顧商業(yè)利益，不能由政府大包大攬，將其當(dāng)做基本公共交通服務(wù)來(lái)提供，只有處理好定制公交與常規(guī)公交間的補(bǔ)充、協(xié)調(diào)與合作發(fā)展關(guān)系，才能推動(dòng)定制公交健康發(fā)展。

定制公交定位于常規(guī)公交輔助、補(bǔ)充的地位，僅僅滿足高端需求，其服務(wù)規(guī)模相對(duì)不大，不以取代常規(guī)公交為目標(biāo)，不適合大范圍普及和高強(qiáng)度使用，不會(huì)成為城市公共交通的主體或主要模式。

3.3 積極引導(dǎo)定制公交有序發(fā)展

一是定制公交更適宜于大城市、特大城市、超大城市，其它中小城市因客流強(qiáng)度不夠、消費(fèi)能力不足，對(duì)高品質(zhì)需求相對(duì)較弱。二是定制公交是常規(guī)公交的補(bǔ)充，主要以城市公交企業(yè)作為實(shí)施主體，一般不宜由網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)企業(yè)獨(dú)立開展定制公交業(yè)務(wù)；鼓勵(lì)城市公交企業(yè)與專門網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)企業(yè)合作，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)企業(yè)可以利用專業(yè)優(yōu)勢(shì)同時(shí)為多個(gè)城市提供技術(shù)支持服務(wù)。三是定制公交必須發(fā)揮出高效、便捷的優(yōu)勢(shì)，應(yīng)享受路權(quán)優(yōu)先政策；無(wú)人駕駛技術(shù)成熟后，應(yīng)充分利用定制公交與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)緊密融合的優(yōu)勢(shì)，在確保安全、車路協(xié)同到位的前提下，鼓勵(lì)首先將無(wú)人駕駛技術(shù)在定制公交領(lǐng)域應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)城市公交以更低成本運(yùn)行。

3.4 科學(xué)制定定制公交監(jiān)管政策

定制公交運(yùn)營(yíng)涉及公共安全，必須要納入政府監(jiān)管視線，但在加強(qiáng)監(jiān)管的同時(shí)又不能阻礙了定制公交發(fā)展，缺少相應(yīng)的專門管理辦法，如何監(jiān)管、怎么監(jiān)管、如何把握好尺度也是一個(gè)急需解決的問(wèn)題。要堅(jiān)持定制公交是常規(guī)公交的補(bǔ)充、是城市公共交通組成部分的定位，凡適用于常規(guī)公交管理的監(jiān)管規(guī)定、政策一般均適用于定制公交，不將定制公交作為一種新業(yè)態(tài)來(lái)推動(dòng)，避免將定制公交政策復(fù)雜化。鼓勵(lì)常規(guī)公交企業(yè)積極開展定制公交業(yè)務(wù)，按照鼓勵(lì)發(fā)展、放松管制的原則實(shí)行備案制，并依托互聯(lián)網(wǎng)實(shí)施備案管理、簡(jiǎn)化流程、提高效率。

3.5 健全完善定制公交扶持政策

定制公交應(yīng)按照高品質(zhì)、不虧損、有競(jìng)爭(zhēng)力的原則制定有關(guān)扶持政策。

一是定制公交是城市公共交通的組成部分，有助于提升公共交通系統(tǒng)分擔(dān)率，緩解擁堵、減少排放，應(yīng)與常規(guī)公交一樣享受車購(gòu)稅減免、油補(bǔ)、新能源公交車運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助等國(guó)家政策。

二是定制公交與常規(guī)公交又有所不同，定位于超出基本公共服務(wù)的高品質(zhì)服務(wù)，應(yīng)單獨(dú)核算盈虧、不享受政策性虧損補(bǔ)貼，也不承擔(dān)公益人群運(yùn)輸義務(wù)。

三是按照使用者付費(fèi)的原則，定制公交的費(fèi)用應(yīng)由乘客負(fù)擔(dān)，可以覆蓋享受國(guó)家和地方優(yōu)惠政策以外的其它成本費(fèi)用，適度盈利，不過(guò)分強(qiáng)調(diào)營(yíng)利性，主要以與小汽車開展競(jìng)爭(zhēng)、增強(qiáng)城市公共交通吸引力、提升公共交通分擔(dān)率為業(yè)務(wù)目標(biāo)，不能因發(fā)展定制公交而侵占常規(guī)公交資源；動(dòng)態(tài)調(diào)整票價(jià)，客座率上漲后可適當(dāng)調(diào)低票價(jià)，形成良性 循環(huán)。

四是定制公交所得盈利不能簡(jiǎn)單地抵常規(guī)公交應(yīng)享受的政府補(bǔ)貼，而是從盈利中提出一部分建立相應(yīng)激勵(lì)機(jī)制，比如將盈利納入績(jī)效工資而不受國(guó)企薪資總額限制，激勵(lì)企業(yè)開展定制公交業(yè)務(wù)的積極性。

4 結(jié)語(yǔ)

本文主要從定制公交基本問(wèn)題研究入手，闡述了定制公交的優(yōu)勢(shì)特點(diǎn)和發(fā)展現(xiàn)狀，對(duì)定制公交定義、定位和政策等方面提出觀點(diǎn)和建議，對(duì)系統(tǒng)研究制定定制公交有關(guān)政策提供了有價(jià)值的參考。但因定制公交涉及諸多要素，問(wèn)題復(fù)雜，對(duì)其深層次問(wèn)題還有待進(jìn)一步研究。