構(gòu)建交通引導(dǎo)的發(fā)展體系研究

司偉

（同濟(jì)大學(xué)，上海 200092）

1 現(xiàn)階段郊區(qū)新城建設(shè)中典型交通問(wèn)題分析

在我國(guó)城市化建設(shè)快速發(fā)展階段，全國(guó)各地由于城市擴(kuò)張，在城市郊區(qū)規(guī)劃建設(shè)了大量的郊區(qū)新城。隨著城市化的持續(xù)推進(jìn)，許多城市的建設(shè)重點(diǎn)從城區(qū)轉(zhuǎn)到了郊區(qū)新城，由于郊區(qū)新城人口、建設(shè)用地的增加，逐漸暴露出一些典型的交通問(wèn)題。

1）對(duì)外通道網(wǎng)絡(luò)尚不完善，內(nèi)部道路級(jí)配不盡合理。對(duì)外通道方面，郊區(qū)新城與中心城區(qū)、周邊重要功能區(qū)等連接的快速通道普遍較少，導(dǎo)致為數(shù)不多的通道在高峰時(shí)段處于擁擠狀態(tài)。在內(nèi)部道路方面，郊區(qū)新城內(nèi)部道路建設(shè)相對(duì)落后，路網(wǎng)密度不夠，主、次干道達(dá)標(biāo)率較低，支路斷頭、錯(cuò)位較多，道路級(jí)配不盡合理。交通可達(dá)性方面，受道路設(shè)施、交叉口及信號(hào)控制等影響，郊區(qū)新城內(nèi)部及對(duì)外的交通可達(dá)性較低，難以支撐城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

2）公共交通建設(shè)發(fā)展較為落后。對(duì)外公共交通建設(shè)發(fā)展模式較為單一，郊區(qū)新城與中心城區(qū)、周邊重要功能區(qū)間缺乏市郊快速交通聯(lián)系；郊區(qū)新城公共交通服務(wù)水平相對(duì)較低，公交站點(diǎn)覆蓋率及公交樞紐場(chǎng)站設(shè)施總體規(guī)模亦不足。

3）職住分離導(dǎo)致“潮汐現(xiàn)象”嚴(yán)重。郊區(qū)新城雖然在功能上強(qiáng)調(diào)居住與就業(yè)崗位之間相互協(xié)調(diào)，規(guī)劃建設(shè)與主城區(qū)相對(duì)應(yīng)的公共服務(wù)設(shè)施等配套資源，滿足郊區(qū)新城居民就地工作和生活需要，從而形成一個(gè)職能健全的獨(dú)立城市[1]。但是，目前多數(shù)郊區(qū)新城均未能達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)，使得郊區(qū)新城存在職住不均衡的問(wèn)題，導(dǎo)致早晚高峰交通“潮汐現(xiàn)象”較為嚴(yán)重[2]。

現(xiàn)階段，各地郊區(qū)新城建設(shè)中呈現(xiàn)出的上述典型交通問(wèn)題是由多因素共同作用導(dǎo)致的，探析多因素的組合與作用機(jī)理是研究解決途徑的重要基礎(chǔ)。所以，首先必須對(duì)形成原因進(jìn)行探析，找到問(wèn)題根源，下一步才能提出有針對(duì)性的改善措施。筆者認(rèn)為郊區(qū)新城建設(shè)中典型交通問(wèn)題的形成根源主要有以下幾方面。

1.1 規(guī)劃背景變更

1.1.1 規(guī)劃重點(diǎn)問(wèn)題頻繁變更

城市建設(shè)是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的過(guò)程，每個(gè)階段的規(guī)劃重點(diǎn)都是在特定的城市規(guī)模與發(fā)展階段下，城市發(fā)展過(guò)程中亟待解決的問(wèn)題以及需要滿足的階段性主體需求，也是不斷提高的人們生活需求變化的具體體現(xiàn)。

但隨著城市建設(shè)的不斷發(fā)展，城市發(fā)展的背景與階段性需求會(huì)發(fā)生明顯變化，如若上一階段的任務(wù)未完成，財(cái)政重點(diǎn)就會(huì)轉(zhuǎn)移到下一階段的任務(wù)中；如若上一階段任務(wù)完成了，則可能因?yàn)槿藗冃枨筇岣?、技術(shù)背景變更等原因?qū)е聼o(wú)法滿足城市發(fā)展需求，這些都將給城市帶來(lái)遺留問(wèn)題。

1.1.2 規(guī)劃條件變更

規(guī)劃條件是城市建設(shè)的基礎(chǔ)，是所有項(xiàng)目建設(shè)的根源條件，其包含重大基礎(chǔ)設(shè)施、人口規(guī)模、行政級(jí)別、上級(jí)政策（含上位規(guī)劃）等。規(guī)劃條件的變更會(huì)使城市建設(shè)存在極大的變數(shù)，在城市總體規(guī)劃與控制性詳細(xì)規(guī)劃等規(guī)劃條件存在變更時(shí)，城市規(guī)劃結(jié)構(gòu)乃至建設(shè)實(shí)施均易存在大范圍調(diào)整，并由此帶來(lái)典型的城市問(wèn)題，如產(chǎn)城融合問(wèn)題、新老城融合問(wèn)題、無(wú)序擴(kuò)張問(wèn)題等。

1.2 決策的動(dòng)力機(jī)制

由于交通建設(shè)的經(jīng)濟(jì)屬性不明確，市場(chǎng)逐利動(dòng)機(jī)就會(huì)帶來(lái)區(qū)域結(jié)構(gòu)性矛盾。

1.2.1 追求建設(shè)項(xiàng)目投資收益，忽略公共服務(wù)的外部效益

在郊區(qū)新城建設(shè)中，以交通為代表的公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施需要投入大量資金，然而其產(chǎn)生的外部效益、土地溢價(jià)等卻難以量化估計(jì)。與其他建設(shè)類項(xiàng)目相比，由于缺乏短期可見的收益，公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為“無(wú)收益”建設(shè)，導(dǎo)致建設(shè)滯后，郊區(qū)新城居民只能前往主城區(qū)等公共服務(wù)配套較好的區(qū)域，從而造成跨區(qū)域交通的產(chǎn)生。

1.2.2 追求高回報(bào)的企業(yè)與項(xiàng)目，帶來(lái)職住不平衡

郊區(qū)新城的高稅收企業(yè)以及規(guī)劃建設(shè)的高端住宅會(huì)試圖吸引全市的高端人才，但是這些高端人才在選擇時(shí)會(huì)著重考慮區(qū)位和公共服務(wù)設(shè)施的便捷程度，而同時(shí)郊區(qū)新城當(dāng)?shù)鼐用裼捎诩寄懿黄ヅ湟约笆杖氩蛔愣鵁o(wú)法選擇高稅收企業(yè)以及規(guī)劃建設(shè)的高端住宅。因此，郊區(qū)新城提供的公司、住宅乃至服務(wù)與本地居民特征不匹配，使得郊區(qū)新城有工作崗位、有住宅、有服務(wù)、有勞動(dòng)力，但仍呈現(xiàn)交通“潮汐現(xiàn)象”，未能真正從需求上控制交通量的產(chǎn)生。

1.3 區(qū)域間的資源競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系

城市項(xiàng)目、道路交通建設(shè)實(shí)施的第一道門檻是資金與項(xiàng)目建設(shè)動(dòng)力。在城市交通領(lǐng)域政府投資是交通設(shè)施及其項(xiàng)目的主要資金來(lái)源[3]，但是因區(qū)政府與市政府、區(qū)政府之間的財(cái)政相對(duì)獨(dú)立，帶來(lái)了交通問(wèn)題隱患。從而導(dǎo)致郊區(qū)新城將設(shè)施布置于快速路、主干道兩側(cè)，影響交通[4]；支路建設(shè)滯后；郊區(qū)新城干線路網(wǎng)功能重疊，矛盾凸顯；道路斷頭、規(guī)格不一這些郊區(qū)新城主要的交通問(wèn)題。

1.4 責(zé)任主體不明確

1.4.1 城市交通問(wèn)題的責(zé)任主體認(rèn)知缺陷

交通系統(tǒng)作為城市復(fù)雜巨系統(tǒng)中的重要組成部分，其本身也是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，并與城市系統(tǒng)中的其他子系統(tǒng)存在雙向的互動(dòng)關(guān)系。例如，道路的通暢吸引著車流、物流、人流等要素匯聚的同時(shí)，也反向作用于道路本身，使其越發(fā)擁堵。

交通管理部門自然在其中扮演著極其重要的角色，也承擔(dān)了相當(dāng)重要的職責(zé)，與此同時(shí)，組織管理用地、人口等物質(zhì)流要素的城市規(guī)劃部門也扮演著極其重要的角色。事實(shí)證明，大量交通問(wèn)題的產(chǎn)生是交通與用地、人口的協(xié)調(diào)問(wèn)題，即交通部門與規(guī)劃部門間的協(xié)調(diào)問(wèn)題，職責(zé)在于雙方。然而傳統(tǒng)觀念往往將交通問(wèn)題的責(zé)任歸咎于交通主管部門，忽略城市規(guī)劃部門在其中扮演的重要角色。

1.4.2 城市交通問(wèn)題的問(wèn)責(zé)機(jī)制不夠健全

因交通問(wèn)題責(zé)任主體的認(rèn)知缺陷，使得既有問(wèn)責(zé)機(jī)制往往側(cè)重于對(duì)交通管理部門的問(wèn)責(zé)，缺乏對(duì)全部主體的賞罰機(jī)制，使得交通問(wèn)題難以解決。

問(wèn)責(zé)機(jī)制的不健全帶來(lái)的不僅是對(duì)既有交通問(wèn)題的影響，更是影響了各部門對(duì)城市交通問(wèn)題價(jià)值權(quán)衡的標(biāo)尺，使得針對(duì)同一城市建設(shè)行為，不同部門往往帶有不同的價(jià)值倡導(dǎo)與利益訴求，規(guī)劃決策從出發(fā)點(diǎn)上、價(jià)值衡量標(biāo)準(zhǔn)上存在偏差，出現(xiàn)難以協(xié)調(diào)的情況。

2 構(gòu)建交通引導(dǎo)的發(fā)展體系

交通引導(dǎo)發(fā)展體系是指，充分利用交通與用地間的互動(dòng)作用來(lái)引導(dǎo)城市發(fā)展，并實(shí)現(xiàn)城市的自我良性發(fā)展。在該體系下，城市交通系統(tǒng)不再是被動(dòng)地配合，而是可以主動(dòng)引導(dǎo)城市空間布局、調(diào)控交通需求[5]。交通引導(dǎo)發(fā)展體系的作用方式，可以通過(guò)影響規(guī)劃建設(shè)的決策，爭(zhēng)取交通管理、運(yùn)營(yíng)的施展空間這類的直接作用，以及為城市管理提供反饋與預(yù)警這類的間接作用達(dá)到。

交通引導(dǎo)發(fā)展體系主要目標(biāo)是增加交通在城市規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中的話語(yǔ)權(quán)，主要包括規(guī)劃技術(shù)體系、行政管理體系、建設(shè)運(yùn)作體系3 個(gè)部分。

2.1 規(guī)劃技術(shù)體系

2.1.1 建立與用地規(guī)劃層級(jí)一致的交通規(guī)劃體系

首先，需要建立協(xié)調(diào)一致、逐層對(duì)應(yīng)的規(guī)劃體系層級(jí)。構(gòu)建與城市規(guī)劃體系層級(jí)一致的交通規(guī)劃體系，不僅強(qiáng)調(diào)在城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃階段的交通規(guī)劃，也強(qiáng)調(diào)在城市設(shè)計(jì)、概念規(guī)劃等非法定規(guī)劃階段的交通論證，并協(xié)調(diào)各層級(jí)規(guī)劃的規(guī)劃內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)一致。確保逐層級(jí)對(duì)應(yīng)的用地規(guī)劃與交通規(guī)劃編制同步、審批同步，避免上位相關(guān)規(guī)劃尚未審批通過(guò)時(shí)，下位規(guī)劃已審批通過(guò)的情況，從而達(dá)到規(guī)劃體系同步編制、同步審批。依托上級(jí)主管部門建立規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)同級(jí)規(guī)劃中有爭(zhēng)議的部分，通過(guò)協(xié)調(diào)、討論、仲裁等第三方參與方式，解決爭(zhēng)議，進(jìn)而構(gòu)建同級(jí)規(guī)劃協(xié)調(diào)渠道。

同時(shí)，還需要健全交通規(guī)劃中觀體系。針對(duì)單元控制性詳細(xì)規(guī)劃層面，構(gòu)建與之對(duì)應(yīng)的交通規(guī)劃體系，作為直接影響交通影響評(píng)價(jià)的上位規(guī)劃，銜接綜合交通規(guī)劃與交通影響評(píng)價(jià)內(nèi)容，避免交通影響評(píng)價(jià)編制過(guò)程中交通量預(yù)測(cè)缺乏依據(jù)。隨著城市設(shè)計(jì)在城市規(guī)劃中的廣泛開展，現(xiàn)階段城市設(shè)計(jì)往往用以論證、推敲控制性詳細(xì)規(guī)劃中用地布局、建筑退線、用地指標(biāo)，建議針對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃層面的城市設(shè)計(jì)、概念規(guī)劃構(gòu)建交通研究、交通論證、交通建議，促進(jìn)城市規(guī)劃中觀層面的形成。

2.1.2 規(guī)劃層面構(gòu)建交通與用地的反饋機(jī)制與協(xié)調(diào)機(jī)制

改變傳統(tǒng)城市規(guī)劃編制過(guò)程中，應(yīng)將路網(wǎng)結(jié)構(gòu)作為上位規(guī)劃的既定內(nèi)容的互動(dòng)方式，納入將交通量、OD（交通出行量）數(shù)據(jù)等定量交通研究?jī)?nèi)容，作為輔助決策的重要參考，實(shí)現(xiàn)交通規(guī)劃與用地規(guī)劃的互動(dòng)。

增加交通規(guī)劃中交通量預(yù)測(cè)與土地利用之間的互動(dòng)，在規(guī)劃期末對(duì)用地規(guī)劃的內(nèi)容進(jìn)行反饋，通過(guò)驗(yàn)證土地利用指標(biāo)，增加交通規(guī)劃的話語(yǔ)權(quán)。

增加規(guī)劃協(xié)作機(jī)制，針對(duì)城市問(wèn)題，提供城市規(guī)劃層面、交通規(guī)劃與管理層面或獨(dú)立、或復(fù)合的多渠道解決方案。

2.2 行政管理體系

2.2.1 部門變更與職能調(diào)整

通過(guò)部門變更、職能調(diào)整，規(guī)避部門間、區(qū)區(qū)間、市區(qū)間的根源矛盾，阻斷將矛盾轉(zhuǎn)化為交通問(wèn)題的實(shí)現(xiàn)路徑。

加強(qiáng)新建、改造交通項(xiàng)目的規(guī)劃立項(xiàng)、選址審批管理。加強(qiáng)市屬交通設(shè)施立項(xiàng)、選址的審批、管理工作，確保新建項(xiàng)目依照規(guī)劃實(shí)施。重要區(qū)級(jí)交通設(shè)施選址規(guī)劃編制與審批交由市級(jí)政府，區(qū)級(jí)政府對(duì)規(guī)劃保有否決權(quán)，促使規(guī)劃基于全市統(tǒng)籌，通過(guò)系統(tǒng)性視角，從全市層面考量設(shè)施間的結(jié)構(gòu)關(guān)系，同時(shí)，能有效反映區(qū)級(jí)發(fā)展訴求。

2.2.2 健全問(wèn)責(zé)機(jī)制與效益評(píng)價(jià)

健全問(wèn)責(zé)機(jī)制與效益評(píng)價(jià)機(jī)制，應(yīng)先明確交通建設(shè)的經(jīng)濟(jì)效益構(gòu)成，明確交通建設(shè)問(wèn)題的責(zé)任構(gòu)成。

2.2.3 并聯(lián)審批、聯(lián)合驗(yàn)收

整合項(xiàng)目審批流程，區(qū)區(qū)之間、市區(qū)之間、各部委間在多個(gè)層面實(shí)行并聯(lián)審批、聯(lián)合驗(yàn)收，簡(jiǎn)化現(xiàn)有審批流程。

2.2.4 優(yōu)化監(jiān)管、處罰機(jī)制

依托新交通監(jiān)督、管理技術(shù)，優(yōu)化交通建設(shè)、交通運(yùn)營(yíng)的監(jiān)督、管理、處罰、獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，從管理上減少郊區(qū)新城交通問(wèn)題發(fā)生的可能性。

2.3 建設(shè)運(yùn)作體系

2.3.1 建設(shè)超前政策與土地儲(chǔ)備政策

在用地規(guī)劃確定的基礎(chǔ)上，在交通設(shè)施、重要交通干線周邊實(shí)行土地儲(chǔ)備政策，并在建設(shè)過(guò)程中實(shí)行建設(shè)超前策略，為未來(lái)交通發(fā)展預(yù)留發(fā)展空間。

2.3.2 分區(qū)差異化調(diào)控

構(gòu)建分區(qū)差異化調(diào)控系統(tǒng)，依托交通分區(qū)，從停車、通行、收費(fèi)等各個(gè)方面，構(gòu)建差異化調(diào)控政策，在有限的建設(shè)空間里，優(yōu)化交通系統(tǒng)運(yùn)行。

2.3.3 構(gòu)建良好的溢價(jià)回收機(jī)制

構(gòu)建建設(shè)運(yùn)作模式，通過(guò)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作辦法，整合交通設(shè)施建設(shè)與周邊用地建設(shè)的開發(fā)過(guò)程，實(shí)現(xiàn)交通設(shè)施建設(shè)的溢價(jià)回收，推進(jìn)落實(shí)交通引導(dǎo)發(fā)展的基本模式。

3 結(jié)語(yǔ)

郊區(qū)新城作為我國(guó)城市的重要組成部分，關(guān)乎城市可持續(xù)發(fā)展。在郊區(qū)新城建設(shè)階段考慮構(gòu)建交通引導(dǎo)發(fā)展體系可以有效預(yù)防一些典型交通問(wèn)題的產(chǎn)生，以利于更加科學(xué)、合理地開展城市建設(shè)。