新制度主義視角下的北京市責(zé)任規(guī)劃師制度運(yùn)行情況研究

宋旭東

（北京市規(guī)劃和自然資源委員會(huì),北京101160）

1 引言

1.1 對責(zé)任規(guī)劃師的認(rèn)識

責(zé)任規(guī)劃師的出現(xiàn)，是城鄉(xiāng)發(fā)展逐漸進(jìn)入存量更新時(shí)代的產(chǎn)物，是政府從公共利益的立場出發(fā)，鼓勵(lì)公眾參與到規(guī)劃決策過程中的制度性安排。關(guān)于責(zé)任規(guī)劃師的定義，在國際上可以參照的是“社區(qū)規(guī)劃師”，有別于擁有正式制度權(quán)力的“政府規(guī)劃師”，也有別于為一般企事業(yè)單位服務(wù)、收入與開發(fā)項(xiàng)目綁定的“執(zhí)業(yè)規(guī)劃師”。但無論如何稱謂，均是對于為社區(qū)更新發(fā)展提供規(guī)劃技術(shù)支持服務(wù)的專業(yè)力量的命名。

1.2 新制度主義

新制度主義是在20世紀(jì)70年代后期興起的一個(gè)充分關(guān)注組織與外部環(huán)境,特別是制度環(huán)境的理論學(xué)派。它將其研究焦點(diǎn)放在組織生存的制度環(huán)境上，強(qiáng)調(diào)組織是開放系統(tǒng)，組織的架構(gòu)以及運(yùn)作都受到社會(huì)性建構(gòu)的觀念體系和規(guī)范所體現(xiàn)的制度環(huán)境的影響[1]。

1.3 “結(jié)構(gòu)-參與者”模型

20世紀(jì)90年代后，隨著制度理論引入到城市規(guī)劃研究領(lǐng)域，規(guī)劃理論界更加關(guān)注對于開發(fā)控制體系合理性和其轉(zhuǎn)變驅(qū)動(dòng)因素的制度分析。希利認(rèn)為開發(fā)控制作為房地產(chǎn)開發(fā)過程的必要環(huán)節(jié)，提出分析開發(fā)控制過程的“結(jié)構(gòu)-參與者”模型，將開發(fā)控制視為在一定規(guī)則結(jié)構(gòu)下開發(fā)參與者的互動(dòng)過程，參與者一方面受規(guī)則結(jié)構(gòu)的制約，同時(shí)又能動(dòng)地改變結(jié)構(gòu)[2]。在本文的“結(jié)構(gòu)-參與者”模型中，參與者應(yīng)該包括各級政府、責(zé)任規(guī)劃師團(tuán)隊(duì)或個(gè)人、屬地居民、志愿者等涉及社區(qū)規(guī)劃工作的各方。結(jié)構(gòu)包括參與者所擁有的資源、規(guī)則和組織理念。資源是各方參與者所擁有的土地、資金、信息和技術(shù)。規(guī)則由制度和各級政府所確定，包括形成和約束參與者行為的法律、法規(guī)、習(xí)俗等。

1.4 北京市責(zé)任規(guī)劃師制度運(yùn)行概況

目前，以市級管理部門名義印發(fā)的相關(guān)制度主要有《北京市責(zé)任規(guī)劃師制度實(shí)施辦法(試行)》（以下簡稱《辦法》）、《關(guān)于建立北京市責(zé)任規(guī)劃師意見收集與反饋機(jī)制的通知》以及《關(guān)于責(zé)任規(guī)劃師參與老舊小區(qū)綜合整治工作的意見》，以市級工作專班名義印發(fā)的制度為《北京市責(zé)任規(guī)劃師工作指南（試行）》（以下簡稱《指南》）。

截至2021年6月，16個(gè)城區(qū)及經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)已全部完成了責(zé)任規(guī)劃師聘任并開展了具體工作，共簽約了308個(gè)責(zé)任規(guī)劃師團(tuán)隊(duì)，覆蓋了318個(gè)街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和片區(qū)，覆蓋率達(dá)到95%以上。根據(jù)北京市責(zé)任規(guī)劃師市級專班工作統(tǒng)計(jì)，2020年責(zé)任規(guī)劃師共開展調(diào)研工作2 027次，提供技術(shù)咨詢1 566次，參與項(xiàng)目設(shè)計(jì)592個(gè)，組織公眾參與682次。

2 基于問卷調(diào)查結(jié)果的制度運(yùn)行情況分析

本次研究基于市級工作專班《北京市責(zé)任規(guī)劃師工作現(xiàn)狀調(diào)查問卷（2021責(zé)師版）》調(diào)查結(jié)果。該問卷（https://www.wjx.cn/vj/OxeGPuN.aspx）圍繞基本信息、工作基礎(chǔ)、工作內(nèi)容、工作建議4個(gè)方面對北京市現(xiàn)有近300個(gè)責(zé)任規(guī)劃師團(tuán)隊(duì)或個(gè)人進(jìn)行調(diào)查，力爭獲取最為直接的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和責(zé)任規(guī)劃師隊(duì)伍的主客觀認(rèn)知。目前，該問卷已于2021年7月上旬，依托北京市責(zé)任規(guī)劃師信息平臺(tái)進(jìn)行發(fā)放，并于2021年8月下旬回收256份有效問卷，問卷回收率約為85%。

從實(shí)際工作成績和問卷整體情況來看，自2019年以來，北京市各區(qū)結(jié)合自身實(shí)際，從責(zé)任規(guī)劃師的團(tuán)隊(duì)選聘、工作定位、組織方式等方面開展了積極探索，形成了各具特色的工作格局和實(shí)踐成果。各責(zé)任規(guī)劃師團(tuán)隊(duì)能扎根社區(qū)，積極發(fā)揮咨詢把關(guān)、溝通推動(dòng)和宣傳引導(dǎo)作用，共同推動(dòng)街區(qū)更新和居民協(xié)商共治。這項(xiàng)工作的具體成效獲得了多方認(rèn)可，社會(huì)影響力持續(xù)提升。但我們也要清醒看到，責(zé)任規(guī)劃師制度實(shí)施正從起步階段走向優(yōu)化完善階段，工作中也還面臨很多突出問題和挑戰(zhàn)。

2.1 職能定位亟須明確

《辦法》指出，“責(zé)任規(guī)劃師是指由區(qū)政府組織選聘，為責(zé)任范圍內(nèi)的規(guī)劃、建設(shè)、管理提供專業(yè)指導(dǎo)和技術(shù)服務(wù)的獨(dú)立第三方人員”，《指南》進(jìn)一步提出了責(zé)任規(guī)劃師是“規(guī)劃建設(shè)的專業(yè)技術(shù)顧問”。相關(guān)制度對于責(zé)任規(guī)劃師的職能定位應(yīng)該說是清晰的，從某種程度上來說，責(zé)任規(guī)劃師對規(guī)劃管理的最大意義，在于其技術(shù)支持和實(shí)時(shí)監(jiān)督。一方面責(zé)任規(guī)劃師本身就是公眾參與的一部分，在政府等公共管理部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下發(fā)揮作用，為我國“自上而下”的規(guī)劃管理體系中增加了緩沖區(qū)，讓公眾參與進(jìn)一步融入城市管理中成為現(xiàn)實(shí)，避免了垂直決策和非專業(yè)決策造成的管理問題。另一方面，責(zé)任規(guī)劃師的作用發(fā)揮又必須是獨(dú)立客觀的，因?yàn)樵诂F(xiàn)有的規(guī)劃管理體制內(nèi)，并不缺少管理層級和權(quán)力人員。責(zé)任規(guī)劃師可以接受指導(dǎo)、培訓(xùn)、交流、考核，但從根本上絕不是一種管理體系的附庸。

在實(shí)際工作中，關(guān)于“責(zé)、權(quán)、利”的討論與反映是最為集中的。調(diào)查問卷結(jié)果顯示，60.55%的責(zé)任規(guī)劃師團(tuán)隊(duì)認(rèn)為當(dāng)前的職責(zé)邊界還不夠清晰；在面向服務(wù)片區(qū)的調(diào)查問卷中，同樣有多條反饋意見為“制度職責(zé)可以更加明確”等。從問題的具體表現(xiàn)來看，主要是工作定位偏離初衷、工作內(nèi)容冗余繁雜以及工作來源多頭無序。在制度規(guī)定如此明確的前提下，仍然出現(xiàn)這樣那樣的職責(zé)定位問題，主要是因?yàn)樨?zé)任規(guī)劃師制度仍處在探索階段，各參與者的利益都是有待磨合與平衡的。必須要不斷提升城市規(guī)劃知識的普及程度，通過更加透明高效的管理機(jī)制來推進(jìn)所有參與者的深度融合，不斷加強(qiáng)責(zé)任規(guī)劃師工作的互信程度。

2.2 專職化有待推進(jìn)

這里提到的專職化，主要是希望參與責(zé)任規(guī)劃師工作的各類主體，能夠真正在街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)扎下根來，發(fā)揮自身的技術(shù)專長，為基層治理和規(guī)劃落地實(shí)施做出實(shí)實(shí)在在的貢獻(xiàn)。據(jù)問卷調(diào)查反映，每周能在線上從事責(zé)任規(guī)劃師相關(guān)工作41小時(shí)以上的占比僅為1.95%，每周能在線下從事責(zé)任規(guī)劃師相關(guān)工作41小時(shí)以上的占比僅為5.47%。也就是說，絕大部分責(zé)任規(guī)劃師團(tuán)隊(duì)或個(gè)人每周能扎根社區(qū)開展工作的時(shí)長都不會(huì)多于2天，而這應(yīng)該是大大低于開展這項(xiàng)工作的預(yù)期的。如果沒有足夠的工作時(shí)長為基礎(chǔ)保障，不難想象最基礎(chǔ)的量變將無法實(shí)現(xiàn)，也無法夯實(shí)責(zé)任規(guī)劃師深度參與基層治理的基石。

當(dāng)前，除了個(gè)別區(qū)的局部實(shí)現(xiàn)了專職責(zé)任規(guī)劃師外，大部分團(tuán)隊(duì)和個(gè)人還有本單位日常的工作任務(wù)需要完成。如果不能實(shí)現(xiàn)專事專班，那么街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作需求與責(zé)任規(guī)劃師自身利益之間的矛盾，將是無法調(diào)和與解決的。如果強(qiáng)行通過制度去考核責(zé)任規(guī)劃師的工作時(shí)長或工作績效，也是有失公允的，畢竟魚和熊掌不可兼得的客觀實(shí)際是無法繞開的。

還有，如果只是簡單的通過社會(huì)招募、履行合同等方式來召集責(zé)任規(guī)劃師工作隊(duì)伍，那么就把這項(xiàng)工作定位在了“項(xiàng)目化思維”的層次，可能會(huì)因?yàn)闆]有對責(zé)任規(guī)劃師工作隊(duì)伍的有效黏性，影響這項(xiàng)工作的可持續(xù)性和可發(fā)展性。應(yīng)該說，北京市考慮到工作的連續(xù)性，在《辦法》第7條中明確了“責(zé)任規(guī)劃師的任期為4年—5年”“任期屆滿可以續(xù)聘”，這為實(shí)現(xiàn)責(zé)任規(guī)劃師專業(yè)化留出了空間。但從實(shí)際需求出發(fā)來說，4～5年的時(shí)間對大部分團(tuán)隊(duì)或個(gè)人來說，應(yīng)該是基本熟悉了責(zé)任片區(qū)的情況，并對責(zé)任片區(qū)的規(guī)劃發(fā)展有了較為成熟的認(rèn)知與思路。如果在這個(gè)時(shí)候退出工作，對責(zé)任片區(qū)來講，應(yīng)該說是非常大的損失。

2.3 科學(xué)高效的工作支撐體系還沒有搭建

工欲善其事，必先利其器，北京市責(zé)任規(guī)劃師制度率先在全市范圍內(nèi)開展系統(tǒng)性的實(shí)踐，必須要有系統(tǒng)科學(xué)的服務(wù)體系來支撐?！掇k法》第12條中指出“各區(qū)政府、街道、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）和村，以及規(guī)劃自然資源主管部門應(yīng)為責(zé)任規(guī)劃師提供必要的工作依據(jù)、工作條件和基礎(chǔ)資料?！边@里的規(guī)定過于籠統(tǒng)，實(shí)際工作中也確實(shí)有很多責(zé)任規(guī)劃師團(tuán)隊(duì)或個(gè)人在具體事項(xiàng)中難以得到有效的支持。

工作對接上不夠順暢。問卷結(jié)果顯示，17.58%的責(zé)任規(guī)劃師認(rèn)為其服務(wù)對象不明確，多頭服務(wù)、多頭聯(lián)系的現(xiàn)狀確實(shí)增加了無謂的溝通成本。有的責(zé)任規(guī)劃師明確提出，希望能在各委、辦、局確定聯(lián)系人，與責(zé)任規(guī)劃師建立直接聯(lián)系，咨詢相關(guān)事宜，便于更高效解決問題。

獲取基礎(chǔ)數(shù)據(jù)受限。問卷結(jié)果顯示，50%的責(zé)任規(guī)劃師認(rèn)為其在工作中獲取責(zé)任片區(qū)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)困難。在具體的意見征集中，也有反饋“展示信息脫密、脫敏處理，后臺(tái)掌握完整信息”“希望能夠跟市規(guī)委在項(xiàng)目檔案資料查詢上有更便捷的對接渠道”等。

專業(yè)支持還不夠全面。問卷結(jié)果顯示，擁有8人以上的責(zé)任規(guī)劃師團(tuán)隊(duì)僅占比23.83%，53.51%的團(tuán)隊(duì)人數(shù)為5～8人，22.66%的團(tuán)隊(duì)只有4人以下的隊(duì)伍。而從責(zé)任規(guī)劃師的工作實(shí)際需求來看，除了城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)外，還需要建筑設(shè)計(jì)、園林景觀、道路交通、社會(huì)學(xué)等至少8個(gè)以上專業(yè)的力量給予支持，才能形成解決基層具體問題的工作合力。

3 結(jié)論

責(zé)任規(guī)劃師制度的不斷完善，就是各參與者主體不斷互動(dòng)的過程。在這一互動(dòng)中，得以塑造個(gè)體的能動(dòng)性，通過已有的、偶發(fā)的、新生的各種聯(lián)系，一起維持并改進(jìn)制度。在充分認(rèn)識這一點(diǎn)時(shí)，各參與主體就可以在現(xiàn)有約束條件下，按照已建立的規(guī)則秩序進(jìn)行活動(dòng)[3]。

政府及相關(guān)部門作為責(zé)任規(guī)劃師制度的規(guī)則制定者、具體協(xié)調(diào)者，在這一制度的探索階段，必須圍繞主要環(huán)節(jié)進(jìn)行過細(xì)設(shè)計(jì)，為責(zé)任規(guī)劃師制度的可持續(xù)發(fā)展不斷夯實(shí)基礎(chǔ)和創(chuàng)造條件。在這個(gè)工作過程中，尤其要重點(diǎn)關(guān)注“責(zé)、權(quán)、利”的明晰、不同區(qū)域的個(gè)性化需求、各參與方互助互信的加強(qiáng)、自上而下的協(xié)作配合平臺(tái)與機(jī)制等內(nèi)容，逐步打通制度層面的梗阻點(diǎn)。

責(zé)任規(guī)劃師作為責(zé)任規(guī)劃師制度的重要參與者、直接工作者，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步在當(dāng)前的制度背景下，以我為主地創(chuàng)造性開展工作。在積累工作經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，不斷梳理反饋具體操作中遇到的困難和問題，及時(shí)提出行之有效的解決建議，通過接地氣的工作收獲反哺責(zé)任規(guī)劃師制度的不斷優(yōu)化。

此外，對于如何促進(jìn)公眾、社會(huì)團(tuán)體、志愿者等多元主體參與到責(zé)任規(guī)劃師制度當(dāng)中，應(yīng)該有詳細(xì)、可落地的制度性安排。這種完善需要投入更多的思考與具體組織，不能僅僅依賴于責(zé)任規(guī)劃師團(tuán)隊(duì)或個(gè)人的工作水平、工作經(jīng)驗(yàn)，也不能簡單化地搞模板化、規(guī)范化的參考借鑒。