合同治理對(duì)PPP項(xiàng)目管理績(jī)效的影響研究

王琎

PPP通常可以理解為公私合營(yíng)，目前，在我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中被廣泛采用，但是在復(fù)雜的PPP項(xiàng)目中，僅基于項(xiàng)目管理技術(shù)和管理方法的項(xiàng)目管理理論的應(yīng)用難以滿(mǎn)足提高項(xiàng)目績(jī)效的需求。為了解決政府機(jī)構(gòu)和合伙企業(yè)在PPP項(xiàng)目中的相關(guān)權(quán)利和責(zé)任，從項(xiàng)目的系統(tǒng)級(jí)別開(kāi)始，通過(guò)基于合同治理理論的分析，從合同治理框架開(kāi)始，確定合同治理的內(nèi)涵。在此基礎(chǔ)上，分析合同治理對(duì)PPP項(xiàng)目管理績(jī)效的影響。

當(dāng)前，學(xué)術(shù)界對(duì)PPP并沒(méi)有統(tǒng)一的定義，不同國(guó)家和地區(qū)的具體情況通常會(huì)導(dǎo)致PPP項(xiàng)目具體內(nèi)容的差異，但是也存在一些一般特征，綜合而言，其主要指的是：建立政府部門(mén)和投資企業(yè)之間基于長(zhǎng)期合同的合作關(guān)系，并充分利用每個(gè)參與者的資源(資金、技能等)，通過(guò)制定適當(dāng)?shù)臋?quán)利分配機(jī)制、利益分配機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，并引入競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、激勵(lì)機(jī)制、問(wèn)責(zé)制和其他手段，以實(shí)現(xiàn)更有效的公共服務(wù)。

一、合同治理對(duì)PPP項(xiàng)目管理概述

在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間里，工程項(xiàng)目管理的理論研究通常集中于從管理開(kāi)始，并探索工程項(xiàng)目管理的新管理技術(shù)和方法。PPP項(xiàng)目實(shí)質(zhì)上是基礎(chǔ)設(shè)施體制安排的一種制度形式。大多數(shù)PPP項(xiàng)目都是大型的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，通常具有周期長(zhǎng)和復(fù)雜性強(qiáng)的特點(diǎn)，并且可能存在信息不對(duì)稱(chēng)、缺乏政府承諾、制度不完善等問(wèn)題。因此，從管理理論和管理技術(shù)的角度來(lái)看，很明顯，傳統(tǒng)的管理方法不能滿(mǎn)足PPP實(shí)踐的需要，應(yīng)該從經(jīng)濟(jì)的角度研究提高PPP項(xiàng)目績(jī)效的可能性。在這種情況下，出現(xiàn)了合同治理理論。

隨著大型公共建筑項(xiàng)目的不斷出現(xiàn)，項(xiàng)目周期越來(lái)越長(zhǎng)，項(xiàng)目參與者之間的關(guān)系越來(lái)越復(fù)雜，項(xiàng)目管理的復(fù)雜性也越來(lái)越高。顯然，不能再僅僅依靠改善項(xiàng)目管理技術(shù)和方法。為了滿(mǎn)足項(xiàng)目成功的要求，學(xué)術(shù)界開(kāi)始尋找在項(xiàng)目制度級(jí)別實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目成功的方法。項(xiàng)目管理理論的學(xué)術(shù)研究是圍繞項(xiàng)目的制度框架進(jìn)行的，并且從不同的角度組織項(xiàng)目，以便可以調(diào)整和限制項(xiàng)目利益相關(guān)者的權(quán)利、責(zé)任和利益，控制所有項(xiàng)目參與者的行動(dòng)和行為，以便更好、更快、更經(jīng)濟(jì)地完成項(xiàng)目，從而提高項(xiàng)目績(jī)效。項(xiàng)目治理是由各種項(xiàng)目治理機(jī)制組成的整體結(jié)構(gòu)，市場(chǎng)、合同、結(jié)構(gòu)和關(guān)系等元素可以用作政府項(xiàng)目治理機(jī)制的組成部分，并且可以使用一種或多種組合來(lái)管理項(xiàng)目生命周期的不同階段。但是，近年來(lái)，學(xué)術(shù)界越來(lái)越重視合同治理的正式機(jī)制和關(guān)系管理的非正式機(jī)制，并將這兩種機(jī)制視為項(xiàng)目治理的互補(bǔ)。政府部門(mén)和企業(yè)根據(jù)合同建立經(jīng)濟(jì)關(guān)系，并開(kāi)展許多活動(dòng)以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)。因此，合同是項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的基礎(chǔ)。合同治理在項(xiàng)目管理中也起著核心作用。

二、PPP項(xiàng)目合同治理機(jī)制分析

1.權(quán)利分配機(jī)制

對(duì)于參與PPP項(xiàng)目的企業(yè)，應(yīng)擁有的權(quán)利主要包括投資收益權(quán)、資本退出權(quán)和項(xiàng)目控制權(quán)。（1）投資收益權(quán)：包括企業(yè)保留收益的權(quán)利和索取剩余收入的權(quán)利。保留收益權(quán)的分配主要考慮企業(yè)生產(chǎn)要素成本，即投資者從項(xiàng)目中獲得的收益不應(yīng)少于保留收益，并受投入生產(chǎn)要素的限制；強(qiáng)調(diào)不確定性問(wèn)題的收入要求，索取剩余收入的權(quán)利分配主要考慮企業(yè)在項(xiàng)目中投資的生產(chǎn)要素的貢獻(xiàn)，還與項(xiàng)目的剩余控制權(quán)密切相關(guān)。（2）資本退出權(quán)：企業(yè)作為投資者有權(quán)按時(shí)收回所投入資本。在PPP項(xiàng)目合同中，有必要規(guī)范企業(yè)資本退出權(quán)，以控制生產(chǎn)要素的穩(wěn)定性，避免對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生不利影響。（3）項(xiàng)目控制權(quán)：由于生產(chǎn)因素的影響，企業(yè)對(duì)項(xiàng)目的所有權(quán)依靠項(xiàng)目控制來(lái)參與項(xiàng)目，這對(duì)于企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)以及收益而言非常重要。如果一個(gè)企業(yè)沒(méi)有直接控制該項(xiàng)目的權(quán)利，與它所投資的資本不符，則很可能會(huì)行使其資本退出權(quán)。

2.風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制可以分為簽訂或更改合同之前的準(zhǔn)備階段、合同訂立過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)階段以及合同執(zhí)行過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)階段。在準(zhǔn)備階段，政府機(jī)構(gòu)首先確定并分析風(fēng)險(xiǎn)，并以雙方的控制能力為基礎(chǔ)劃定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)范圍；在合同訂立階段，企業(yè)對(duì)準(zhǔn)備階段的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)范圍進(jìn)行評(píng)估，如果風(fēng)險(xiǎn)超出了自身能力，則提出補(bǔ)償要求，如果政府機(jī)構(gòu)接受，企業(yè)將承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，否則需要協(xié)商并重新評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)；在合同執(zhí)行階段，有必要就意外變化的風(fēng)險(xiǎn)達(dá)成一致，以修改風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，而新風(fēng)險(xiǎn)必須經(jīng)過(guò)分析、定義和評(píng)估。這兩種情況都可能導(dǎo)致合同變更。

3.收入分配機(jī)制

在合同治理過(guò)程中，政府部門(mén)和投資企業(yè)必須首先確定收入分配的要素及其相應(yīng)的分配比率。分配比率通常包括生產(chǎn)成本因素，分擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和對(duì)項(xiàng)目的貢獻(xiàn)，并簽訂合同。在按照合同執(zhí)行項(xiàng)目之后，將考慮或評(píng)估實(shí)際生產(chǎn)要素，預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)和對(duì)項(xiàng)目的貢獻(xiàn)。項(xiàng)目一旦實(shí)現(xiàn)盈利，收入將根據(jù)收入分配機(jī)制通過(guò)權(quán)重計(jì)算和其他方法確定了各方分配的收益，直到項(xiàng)目完成并且收益分配結(jié)束為止。

三、合同治理對(duì)PPP項(xiàng)目管理績(jī)效的影響

1.合同條款對(duì)PPP項(xiàng)目管理績(jī)效的影響

在一定程度上，合同是項(xiàng)目順利實(shí)施的基礎(chǔ)。在不同時(shí)期，不同地區(qū)的條件下，PPP項(xiàng)目也存在差異。因此，有必要根據(jù)每個(gè)項(xiàng)目的特點(diǎn)建立項(xiàng)目合同的條款，以使項(xiàng)目中的問(wèn)題有效解決。通過(guò)研究，委托代理理論和交易成本理論證實(shí)了合同治理?xiàng)l款的明確性。

委托代理理論更加強(qiáng)調(diào)合同中的激勵(lì)機(jī)制。委托人和代理人根據(jù)具體項(xiàng)目完成合同的準(zhǔn)備，隨著項(xiàng)目的進(jìn)一步發(fā)展，對(duì)合同條款的全面審查可以顯著降低機(jī)會(huì)主義的可能性。在PPP項(xiàng)目中，一般政府機(jī)構(gòu)是委托人，代理人是項(xiàng)目企業(yè)。一旦企業(yè)被授予特許權(quán)，在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，包括減少的資本支出和虛假成本報(bào)告，這會(huì)嚴(yán)重影響項(xiàng)目的質(zhì)量。因此，政府部門(mén)必須在特許權(quán)協(xié)議中闡明合同的全部條款，包括風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、權(quán)力分擔(dān)和利益分配，以有效地控制道德風(fēng)險(xiǎn)并同時(shí)控制項(xiàng)目質(zhì)量，確保項(xiàng)目的績(jī)效。因此，合同條款中有關(guān)權(quán)利、義務(wù)和利益的規(guī)定是評(píng)估PPP項(xiàng)目的重要方面。交易成本理論認(rèn)為，正式合同在項(xiàng)目治理過(guò)程中是最重要的，為避免高頻交易過(guò)程中風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目資產(chǎn)的不確定性和特殊性，交易雙方將簽訂合同以形成擔(dān)保協(xié)議。因此，在簽訂正式合同后，項(xiàng)目的交易成本也將降低，這將有利于合同雙方的交易行為。如果合同的某些條款缺少程序或處理規(guī)則，這將對(duì)交易績(jī)效產(chǎn)生一定的影響，并且合同越復(fù)雜，解決權(quán)利、義務(wù)和利益的方法就越詳細(xì)。PPP項(xiàng)目本身具有高度的不確定性，在項(xiàng)目實(shí)施期間可能會(huì)發(fā)生索賠和欺詐等風(fēng)險(xiǎn)以及不可避免地突發(fā)情況。因此，必須明確合同條款，以執(zhí)行涉及項(xiàng)目權(quán)利、義務(wù)和利益的因素的原則和程序，成功實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)。通常，通過(guò)闡明合同的條款，可以使合同更具針對(duì)性，以便合同各方可以更充分地定義權(quán)利、責(zé)任和利益，同時(shí)具有解決問(wèn)題的明確原則和程序，可以有效地提高項(xiàng)目管理績(jī)效。

2.合同靈活性治理對(duì)PPP項(xiàng)目管理績(jī)效的影響

不完整是合同的主要特征之一，但是可以增加合同治理的靈活性，以有效地應(yīng)對(duì)項(xiàng)目突發(fā)情況。因此，不能忽視合同靈活性治理對(duì)管理績(jī)效的影響。可以結(jié)合組織經(jīng)濟(jì)學(xué)原理和產(chǎn)權(quán)理論來(lái)說(shuō)明其在PPP項(xiàng)目管理績(jī)效中的作用。

組織經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論主要涉及不確定因素的影響，著重于分擔(dān)合作伙伴的風(fēng)險(xiǎn)并實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的動(dòng)態(tài)處理，可以使項(xiàng)目更加高效并產(chǎn)生積極的效果。為了改善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的動(dòng)態(tài)性，可以通過(guò)在合同中設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。合同靈活性治理中的調(diào)整機(jī)制是指事后風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，通過(guò)檢查相關(guān)項(xiàng)目的樣本，合同靈活性治理可以取得非常好的效果，因?yàn)榻M織投資者通常追求收益最大化，但是市場(chǎng)供求隨著項(xiàng)目的進(jìn)行而不斷變化。因此，組織經(jīng)濟(jì)學(xué)理論也更加關(guān)注當(dāng)事方之間的協(xié)調(diào)，這也有助于在靈活性條款中形成價(jià)格調(diào)整機(jī)制。有效地為PPP項(xiàng)目開(kāi)發(fā)價(jià)格調(diào)整機(jī)制對(duì)企業(yè)項(xiàng)目管理具有刺激作用，可以提高項(xiàng)目管理的績(jī)效。

產(chǎn)權(quán)理論更加關(guān)注項(xiàng)目產(chǎn)出中的財(cái)產(chǎn)分配。生產(chǎn)率較高擁有更大的所有權(quán)分配，而企業(yè)往往具有較高的生產(chǎn)率。如果政府部門(mén)過(guò)度限制項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的限制會(huì)影響項(xiàng)目治理的靈活性，從而降低管理績(jī)效。PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)是不確定性，靈活的合同治理可以通過(guò)項(xiàng)目管理來(lái)補(bǔ)償項(xiàng)目的不確定性和轉(zhuǎn)讓權(quán)。實(shí)施靈活的管理并建立一種機(jī)制，將項(xiàng)目管理轉(zhuǎn)移到合同中不可預(yù)測(cè)的條件。如果出現(xiàn)突發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，項(xiàng)目企業(yè)可以使用該機(jī)制及時(shí)調(diào)整項(xiàng)目管理策略，從而可以有效地應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，避免或減少項(xiàng)目損失。

通過(guò)合同靈活性治理，可以從價(jià)格、談判和控制權(quán)轉(zhuǎn)移等機(jī)制以不同的角度解決不確定性問(wèn)題的措施。在PPP項(xiàng)目合同內(nèi)容中制定和實(shí)施這些機(jī)制將有效地改善項(xiàng)目目標(biāo)的執(zhí)行，從而實(shí)現(xiàn)提高項(xiàng)目管理績(jī)效的目標(biāo)。

3.嚴(yán)格執(zhí)行合同對(duì)PPP項(xiàng)目管理績(jī)效的影響

新規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)理論更加強(qiáng)調(diào)規(guī)制和激勵(lì)服企業(yè)，因此，PPP項(xiàng)目的規(guī)章制度必須對(duì)企業(yè)和政府都有規(guī)制影響，并且對(duì)于項(xiàng)目的實(shí)施，有必要在合同的基礎(chǔ)上制定適當(dāng)?shù)囊?guī)章制度以確保項(xiàng)目的順利實(shí)施，嚴(yán)格遵守合同要求，以確保有效的項(xiàng)目管理。

新的規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，正式合同具有明顯的特征，必須具有權(quán)威性并且可以有效執(zhí)行。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，合同雙方是否可以由第三方對(duì)權(quán)利和義務(wù)監(jiān)督，將有效地提高其實(shí)施績(jī)效，也將對(duì)該項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益及其目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生一定的影響。因此，有必要確保合同條款的符合相關(guān)法律法規(guī)的要求，以使合同更加有效。

但是，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，仍然存在無(wú)法通過(guò)法律法規(guī)檢查和評(píng)估參與者行為的現(xiàn)象。如果出現(xiàn)此類(lèi)問(wèn)題，則需要通過(guò)內(nèi)部合同執(zhí)行或基于市場(chǎng)的手段來(lái)解決。其中，市場(chǎng)手段需要注意遵循行業(yè)慣例，包括強(qiáng)制性和對(duì)違規(guī)方聲譽(yù)機(jī)制的間接懲罰。內(nèi)部合同執(zhí)行主要是指因違反合同要求而對(duì)合同各方進(jìn)行的懲罰。使用這種類(lèi)型的合同詳細(xì)信息，可以提高合同雙方的責(zé)任感，有效提高項(xiàng)目管理績(jī)效。

四、結(jié)語(yǔ)

在具體實(shí)施PPP項(xiàng)目時(shí)，政府部門(mén)及其關(guān)聯(lián)企業(yè)應(yīng)意識(shí)到合同治理的重要性，并通過(guò)有效應(yīng)用合同治理為PPP項(xiàng)目的有效管理做出貢獻(xiàn)。