廣州市軌道交通沿線站點周邊綜合發(fā)展實施開發(fā)機制研究

方旖旎

隨著軌道交通建設快速推進，廣州的軌道交通沿線站點周邊地區(qū)的綜合發(fā)展仍相對滯后。軌道交通與土地利用之間的關(guān)系仍缺乏系統(tǒng)整合，導致土地效益未充分發(fā)揮。軌道交通線網(wǎng)基礎骨干資源對城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化與調(diào)整的引領和帶動作用尚未充分發(fā)揮。與此同時，軌道建設需要大量的資金，軌道的運營和維護也需要不少的支出，如何實現(xiàn)客流和經(jīng)濟的效益，更快地收回建設投資，保證軌道的可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建理想的城市空間，是一個重要而迫切的課題。本文以研究促進軌道交通與城市空間的協(xié)調(diào)發(fā)展、實現(xiàn)城市規(guī)劃與軌道交通規(guī)劃的整合為目標，提出相關(guān)開發(fā)機制以及政策研究，為促進廣州軌道交通沿線周邊發(fā)展提出有效建議。

“十三五”規(guī)劃以來，國家出臺一系列的政策文件，用以支撐建設綜合交通樞紐，打造綠色出行交通體系，同時推動土地集約高效利用。2018 年7 月，國務院官方網(wǎng)站發(fā)布了《國務院辦公廳關(guān)于進一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設管理的意見》（國辦發(fā)【2018】52 號），提出要求“堅持多規(guī)銜接，加強城市軌道交通規(guī)劃與城市規(guī)劃、綜合交通體系規(guī)劃等相互協(xié)調(diào)，做好沿線土地、空間等統(tǒng)籌利用，發(fā)揮軌道交通對城市交通運輸發(fā)展的支撐引導作用。”而廣州也出臺了一系列的政策探索地鐵沿線土地開發(fā)，早在2016年、2017年分別印發(fā)《推進軌道交通沿線物業(yè)綜合開發(fā)實施意見》《廣州市軌道交通場站綜合體建設及周邊土地綜合開發(fā)實施細則（試運行）》，對軌道交通周邊土地的綜合開發(fā)、軌道綜合體周邊土地供應、用地征收與供應、儲備與開發(fā)、融資機制等都做了具體的要求和詳細的規(guī)定，為廣州軌道交通沿線站點周邊的綜合發(fā)展、土地的高效利用、綜合開發(fā)收益提供了好的政策支撐。

廣州在20世紀80年就已經(jīng)開始探索軌道交通沿線站點開發(fā)的模式，在探討軌道交通建設適應城市發(fā)展的新要求下，需要對軌道交通建設規(guī)劃進行調(diào)整，對交通疏導線路和規(guī)劃引導線路進行合理規(guī)劃與搭配，相應地軌道交通沿線土地儲備應與城市規(guī)劃相結(jié)合，構(gòu)建統(tǒng)一的土地儲備與城市規(guī)劃空間體系，加強對土地儲備空間分布的引導，加強政府對土地市場的宏觀調(diào)控力度，才能實現(xiàn)土地儲備與城市發(fā)展的有效銜接，促進城市空間結(jié)構(gòu)調(diào)整及社會經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)。

一、廣州市軌道交通沿線站點周邊土地整備現(xiàn)狀

1.站點周邊用地權(quán)屬零散

隨著軌道交通建設的快速發(fā)展，由于缺乏深入的研究，導致出現(xiàn)了一些問題。目前廣州一些外圍地區(qū)站點軌道交通站點周邊用地由于權(quán)屬零散，城市規(guī)劃時沒有連片統(tǒng)籌考慮，導致土地效益沒有最大化，土地價值也難以得到提升。特別對于一些外圍地區(qū)而言，一般都是市政基礎設施先行，往往軌道線路及站點是作為發(fā)展的牽引要素先行建設，站點周邊會面臨現(xiàn)狀土地權(quán)屬錯綜復雜的情況，如舊廠、舊村、舊城、耕地等共存的問題。個別舊村舊廠各自進行更新改造，各自為政，使得土地沒有進行統(tǒng)一的整備，導致土地無法實現(xiàn)連片開發(fā)，不利于城市總體的考慮。

2.站點周邊用地土地開發(fā)強度不夠

廣州軌道交通沿線用地中心城區(qū)與外圍地區(qū)站點周邊開發(fā)現(xiàn)狀存在明顯差異，主要呈現(xiàn)以下幾點特點：（1）中心城區(qū)舊城站點與土地利用匹配程度總體較好，中心城區(qū)結(jié)合軌道的商業(yè)開發(fā)比較成熟，軌道站點周邊的現(xiàn)狀開發(fā)比較成熟，土地利用復合程度高，軌道交通服務能力較強，軌道交通分擔率較高。（2）中心城區(qū)近郊站點與土地利用匹配程度低，中心城區(qū)近郊以社區(qū)型TOD發(fā)展為主。其開發(fā)模式更多的呈現(xiàn)E-TOD拓展式開發(fā)，更加強調(diào)宜居性。中心城區(qū)近郊以大型樓盤形成宜居環(huán)境，如環(huán)城高速公路以外的中心城區(qū)，是中心區(qū)人口疏解的重要地區(qū)，以大型的居住組團/樓盤來形成宜居環(huán)境。（3）外圍地區(qū)開發(fā)強度相對較低，土地利用方式單一，綜合開發(fā)不足。外圍地區(qū)的線路多以引導型為主人口密度較低，商業(yè)氣氛不足，綜合開發(fā)的總量較小。

二、案例研究

1.新加坡E-TOD模式

新加坡外圍新鎮(zhèn)結(jié)合輕軌的開發(fā)是采用在傳統(tǒng) TOD 開發(fā)模式基礎上，通過借助大運量的交通工具與大運量的軌道交通接駁，擴展軌道交通站點的影響范圍。在外圍的新市鎮(zhèn)，新加坡結(jié)合輕軌擴展了地鐵站的影響范圍,并在地鐵與輕軌的連接處設置新鎮(zhèn)的中心，作為公共服務的中樞。

新加坡的軌道串聯(lián)各級公共服務中心，其“一主三副五次”中心體系結(jié)構(gòu)與地鐵樞紐層級完全耦合。結(jié)合軌道站點的公共中心主要包括公交轉(zhuǎn)換站、 大型超市、停車場、行政辦公及社區(qū)服務（教育、醫(yī)療、文化）體育休閑等功能。 E-TOD 內(nèi)核提供便利的交通換乘，通過設置輕軌換乘、公交站場、P+R 停車場、出租車站場等交通銜接設施，與周邊次級單元進行快捷聯(lián)系，同時圍繞軌道站點形成公共核心。E-TOD 外核打造功能復合的次級單元，在次級單元組團之間通過開敞空間進行適當分隔，形成具備優(yōu)良生態(tài)環(huán)境的功能復合帶。

2.案例借鑒對廣州的啟示

新加坡E-TOD的開發(fā)模式對廣州軌道交通沿線周邊用地的開發(fā)有一定的啟示作用。具體有以下幾點：

第一地鐵站點周邊的開發(fā)必須做好土地儲備和控制，應建立土地供應的統(tǒng)籌機制，控制土地供應的規(guī)模，對站點所在分區(qū)進行統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)安排。若僅由鐵路公司單方面規(guī)劃實施，沒有做統(tǒng)一的分區(qū)規(guī)劃和城市設計，用地控制和劃撥具有很大的隨意性。

第二做到“三規(guī)合一”（即土地利用總體規(guī)劃，城市規(guī)劃，城市發(fā)展規(guī)劃）確保與土地利用規(guī)劃等的協(xié)調(diào)，需在軌道選線和開發(fā)規(guī)劃中注重“三規(guī)合一”，確保城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃及其他法定規(guī)劃的互動協(xié)調(diào)。

第三需集約利用土地，促進兼容性的開發(fā)，地鐵站點周邊應鼓勵交通設施和商業(yè)等用途的立體兼容，通過綜合體、地下空間開發(fā)、上蓋開發(fā)發(fā)揮軌道對城市空間優(yōu)化的促進作用。

第四可圍繞地鐵站點和樞紐打造公共服務中心，形成多中心的空間體系，加強地鐵與公共服務設施的直接聯(lián)系體現(xiàn)了以人為本的精神，公共中心體系圍繞軌道建設方便了市民出行，體現(xiàn)了公交優(yōu)先的原則，同時也能帶動周邊地區(qū)的開發(fā)。

三、廣州市軌道交通沿線站點周邊開發(fā)策略思考

1.軌道交通沿線用地儲備計劃應與廣州城市發(fā)展方向相結(jié)合

廣州市提出“東進、西聯(lián)、南拓、北優(yōu)、中調(diào)”的城市發(fā)展戰(zhàn)略，將新的城市空間發(fā)展定位為“一主六副”的格局。廣州作為國家中心城市的發(fā)展定位上升到國家戰(zhàn)略層面。為適應城市發(fā)展的新要求，需要對軌道交通建設規(guī)劃進行調(diào)整，對交通疏導線路和規(guī)劃引導線路進行合理規(guī)劃與搭配，相應地軌道交通沿線土地儲備應與城市規(guī)劃相結(jié)合，構(gòu)建統(tǒng)一的土地儲備與城市規(guī)劃空間體系，加強對土地儲備空間分布的引導，加強政府對土地市場的宏觀調(diào)控力度，實現(xiàn)土地儲備與城市發(fā)展的有效銜接，促進城市空間結(jié)構(gòu)調(diào)整及社會經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)。

2.完善軌道站點周邊土地開發(fā)配套機制

相關(guān)部門應盡快出臺地鐵沿線相關(guān)開發(fā)用地的配套政策與技術(shù)管理的配套政策，以推動軌道交通及沿線地區(qū)的發(fā)展，充分發(fā)揮其對建設宜居城市的增值效應。 建立軌道交通建設與地塊捆綁的“融資-建設-再融資”良性循環(huán)機制，建議從土地融資平衡面的角度，將站點周邊儲備控制范圍從半徑 300 米擴充至 1000 米。

將站點周邊半徑 600 米控制區(qū)，劃入各區(qū)在編“三規(guī)”合一規(guī)劃“四線” 管控中的建設用地控制線，作為“三規(guī)”允許建設區(qū)域。對于確定納入近期儲備計劃的重要站點，應將其列入重點項目庫，并將保障其儲備用地作為“三規(guī)” 差異協(xié)調(diào)策略，保障其用地城規(guī)與土規(guī)規(guī)模的落實。

3.軌道站點周邊土地開發(fā)模式研究

為有效利用站點周邊的土地資源，推動站點周邊地區(qū)發(fā)展，建立站點周邊土地指標獲取的規(guī)劃配套政策。對于站點周邊有建設用地規(guī)模的儲備地塊，可編制地塊綜合開發(fā)方案推動地塊開發(fā)；對于站點周邊為非建設用地，已調(diào)整為建設用地的地塊，應編制地塊綜合開發(fā)方案引導土規(guī)模落實；對于土規(guī)中規(guī)劃為非建設用地的儲備地塊，應通過地塊綜合開發(fā)方案（概念性規(guī)劃深度）引導土規(guī)調(diào)整。

站點周邊土地獲取包括劃撥與招拍掛兩種方式，車輛段、 以車站建設為主用地采取土地劃撥帶協(xié)議出讓條件的方式獲取；經(jīng)營性地塊以招拍掛方式獲取，在站點 300 米半徑范圍內(nèi)，并與站點有立體（上蓋）、圍護結(jié)構(gòu)、出入口等結(jié)構(gòu)關(guān)聯(lián)的經(jīng)營性地塊，應將地塊綜合開發(fā)方案（修規(guī)深度）納入土地出讓條件，并與地鐵建設工期協(xié)調(diào)。針對兼容開發(fā)的車輛段上蓋、地下空間等地塊，采用權(quán)屬分層設置及獲取的方式，其中地鐵設施及附屬層采取劃撥方式獲取，屬于經(jīng)營性用途層可分層出讓并獲取。

四、結(jié)語

本文分析了目前廣州市軌道交通沿線用地現(xiàn)狀情況，充分強化并發(fā)揮公益性的軌道交通線網(wǎng)基礎骨干資源對城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化與調(diào)整的引領和帶動作用，以促進軌道交通與城市空間的協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)城市規(guī)劃與軌道交通規(guī)劃的整合為目標。研究的內(nèi)容包括：開展軌道交通沿線的城市空間、土地利用的匹配分析，提出軌道交通線網(wǎng)與沿線城市空間與土地利用發(fā)展策略，進而借鑒新加坡E-TOD 綜合開發(fā)模式，提出站點周邊土地開發(fā)策略，以及完善機制。