新時期新規(guī)劃體系下 鄉(xiāng)村振興規(guī)劃路徑的思考

徐浩 宮赫 朱淑珍

新政策背景和規(guī)劃體系下，村莊建設更加注重高質量、集約緊縮發(fā)展和生態(tài)、文化保護，此外，村莊目前面臨人才流失、土地利用低效、公配不足等問題，在此背景下本文嘗試從建設用地的集約節(jié)約利用和生態(tài)、農業(yè)資源的合理開發(fā)利用、文化合理保護利用的角度開展對新時代村莊規(guī)劃路徑的探索。

一、新時期新要求

1.鞏固脫貧攻堅成果，持續(xù)推進鄉(xiāng)村振興

2020年我國脫貧攻堅取得了全面勝利，未來如何鞏固脫貧攻堅的成果，如何在新時期新規(guī)劃體系下持續(xù)推進鄉(xiāng)村振興是在新一輪國土空間總體規(guī)劃中重要的課題。為了推進中共中央和國務院發(fā)布的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在村莊規(guī)劃中全面落實，自然資源部辦公廳印發(fā)了《關于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知》（下文簡稱《通知》），《通知》中明確了在新一輪國土空間總體規(guī)劃體系中，村莊規(guī)劃的編制要在“多規(guī)合一”的基礎上更加注重實用性和落地性。未來在國土空間規(guī)劃體系下，村莊規(guī)劃更趨于綜合型，在規(guī)劃過程中需要多領域、多專業(yè)進行合作，包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地管理、產業(yè)研發(fā)、旅游發(fā)展和生態(tài)修復等。

2.國土空間規(guī)劃體系下的新要求

（1）村莊建設用地由無序蔓延向集約緊縮轉型

在過去幾十年來，隨著經濟高速發(fā)展，城市不斷蔓延擴張，部分大中型城市發(fā)展占用了鄉(xiāng)村土地，造成村莊土地資源流失，加之村莊建設發(fā)展困難、發(fā)展比較落后等，使得我國村莊規(guī)劃布局方面比較混亂（楊洪星，2020）。在國土空間規(guī)劃體系下，建設用地的分配更加集約化和合理化，由于劃定城市開發(fā)邊界，強化土地集中連片發(fā)展，建設用地指標的分配更具有針對性和精準性，從而解決建設用地平鋪式分布和散亂式發(fā)展等問題。新一輪國土空間規(guī)劃中，開發(fā)邊界內集中了絕大部分規(guī)模，而開發(fā)邊界外，原則上預留總新增建設用地的5%用于村莊建設，極大地考驗了未來村莊布局的合理性和集約性，也預示村莊發(fā)展將會由原來的無序蔓延擴張向高度集約轉型。

（2）村莊規(guī)劃更加注重生態(tài)保護和生態(tài)修復

國土空間生態(tài)保護修復在新一輪國土空間規(guī)劃中具有重要的地位，堅持尊重自然、順應自然、保護自然，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主，構建新發(fā)展階段生態(tài)安全格局是國家對各個城市新一輪空間發(fā)展提出了新的要求。未來各個城市村莊規(guī)劃在上位規(guī)劃生態(tài)修復方面研究的基礎上，將會更加深入實際的進行村莊的生態(tài)環(huán)境保護與修復，針對不同村莊的環(huán)境情況制定詳細措施，做好村莊環(huán)境 “針灸”，以點帶面做好村莊環(huán)境基底體檢，從而改善村莊整體生態(tài)環(huán)境，形成人與自然和諧生存的良好局面。

（3）村莊產業(yè)更加注重糧食生產和特色旅游

隨著城市快速發(fā)展，不少村莊的土地被占用，造成村莊土地流失，更嚴重地造成耕地城鎮(zhèn)化，這對我國的糧食安全產生了巨大的威脅，在國際形勢日益緊張的局勢下，糧食安全成為世界目前面臨的巨大問題，因此如何保護好我國的耕地紅線，保證糧食產出成為新一輪國土空間規(guī)劃體系下重要的研究課題。在大力發(fā)展第一產業(yè)的基礎上，要不斷挖掘鄉(xiāng)村人文資源和自然資源，將村莊的產業(yè)發(fā)展從單一結構向復合型結構推進，發(fā)展第三產業(yè)，在村莊規(guī)劃中融入當地村莊的特色文化，塑造出特色風貌、文化興盛、環(huán)境適宜的鄉(xiāng)村。

二、鄉(xiāng)村振興面臨的挑戰(zhàn)

1.鄉(xiāng)村振興的專業(yè)人才較為緊缺

由于城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，鄉(xiāng)村人才紛紛投入城市建設中，務農人員結構比例嚴重失衡，導致鄉(xiāng)村振興缺乏人才支撐，如何補充農業(yè)生產型、技術型、經營型人才成為目前鄉(xiāng)村振興的關鍵。在未來鄉(xiāng)村規(guī)劃過程中，應該思考如何建立良好的人才資源體系，通過不同產業(yè)類型的發(fā)展，吸引更多人才自愿加入鄉(xiāng)村振興隊伍中來。如何通過政策引導，平衡和保護好新進人口和原住人口的權利和利益，優(yōu)化鄉(xiāng)村振興主體結構，實現鄉(xiāng)村振興。

2.土地要素活力尚未充分釋放

我國大部分鄉(xiāng)村地區(qū)存在鄉(xiāng)村建設用地無序蔓延、鄉(xiāng)村地區(qū)人均建設用地普遍較大等一系列問題，隨著新一輪國土空間總體規(guī)劃對土地集約發(fā)展，生態(tài)環(huán)境和耕地嚴格保護的要求下，鄉(xiāng)村地區(qū)建設用地集約高效發(fā)展將成為鄉(xiāng)村振興的重要環(huán)節(jié)，進一步盤活土地資源，為鄉(xiāng)村產業(yè)融合發(fā)展提供用地保障，為吸引的城市資本、人才、技術和企業(yè)下鄉(xiāng)提供新渠道和新平臺，促進激活鄉(xiāng)村要素與城市資源高效融合，催生鄉(xiāng)村產業(yè)重構、鄉(xiāng)村聚落形態(tài)重構和鄉(xiāng)村治理模式重構。

3.鄉(xiāng)村公共服務供給不足

在中國城市高速發(fā)展進程中，為了追求城市化，大部分資源被投放到城市中，從而忽略的鄉(xiāng)村地區(qū)的資源配置，包括產業(yè)配套、居住配套和交通設施等。鄉(xiāng)村公共服務供給不足主要表現在鄉(xiāng)村醫(yī)療服務供給不足、鄉(xiāng)村教育問題突出、鄉(xiāng)村基礎設施建設落后等問題（劉 龍超，2021）。完善的鄉(xiāng)村公共服務關系到居民生活的幸福感和滿足感，也是鄉(xiāng)村是否能吸引人才并留住人才的關鍵。

三、鄉(xiāng)村振興規(guī)劃路徑

1.加強土地的集約節(jié)約利用

（1）開展村莊土地整理

以用地集約高效為目標，對建設、農用地、生態(tài)用地進行整理，減少村莊零碎建設、非建設用地，提升建設、農業(yè)、生態(tài)連片規(guī)模，提升地塊效益，改善村莊人居環(huán)境和農業(yè)生產環(huán)境、生態(tài)環(huán)境，促進美麗宜居鄉(xiāng)村建設和村莊經濟建設。

一是建設用地整理。要按照發(fā)展中心村、保護特色村、整治空心村的要求，建設規(guī)模適度、設施完善、生活便利、產業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)保、管理有序的新型農村社區(qū)，合理引導農民居住向集鎮(zhèn)、中心村集中，優(yōu)化用地結構布局，提高節(jié)約集約用地水平。在規(guī)劃城鎮(zhèn)建設范圍內，鼓勵農民有償騰退宅基地，實施農村居民點社區(qū)化建設，穩(wěn)妥推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。通過村莊建設用地調整優(yōu)化，形成功能結構協調有序、空間布局合理的農村居民點體系，全面改善農村整體面貌；二是農用地整理。結合永久基本農田建設、高標準農田建設、中低產田改造、農田水利建設、坡改梯水土保持工程建設等進行，完善農田水利設施，改善農業(yè)生產條件。在明確永久基本農田保護地塊的基礎上，結合當地自然經濟社會條件、新農村建設和土地整治項目，劃定永久基本農田整備區(qū)。并制定措施，對永久基本農田整備區(qū)內零星分散的永久基本農田和耕地實施整治，引導區(qū)內建設用地等其他土地逐步退出，建成具有良好水利和水土保持設施、集中連片的耕地集中分布區(qū)域。三是生態(tài)用地整治。按照生態(tài)文明建設要求，實施山水林田湖綜合整治，加強生態(tài)環(huán)境保護和修復，大力建設生態(tài)國土。開展土地整治時，要切實加強對禁止開發(fā)區(qū)、重點生態(tài)保護區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域的保護，促進生態(tài)安全屏障建設。

（2）連片村莊一體化發(fā)展

目前我國的村莊規(guī)劃，大多強調以“行政村”為單元編制，而實際上以自然聚落為基礎形成的連片村莊之間還彼此存在著紐帶關系，這就需要我們從一體化發(fā)展的視角去引導村莊整合發(fā)展，以最大限度發(fā)揮其連片發(fā)展效益；其次，單個行政村的資源的利用難以實現其最大化效益，提出連片村莊一體化發(fā)展的策略是必然趨勢。一是資源整合，產業(yè)聯動。通過區(qū)域一體、資源整合，探索鄉(xiāng)村振興的長效機制和村莊發(fā)展的造血功能，實現資源、產業(yè)、空間的有效共享和調配。通過策劃共同產業(yè)發(fā)展的主題，各村至少承擔一個產業(yè)職能，在協同主題下差異化發(fā)展一、二、三產聯勱，傳統(tǒng)農業(yè)升級轉型，發(fā)展生態(tài)旅游產業(yè)；二是設施統(tǒng)籌，共享共建。一方面，設施分級分類施策，空間布局表現為小集中大分散，將片區(qū)級別的公共服務設施集中布局在鄉(xiāng)村群中心，通過便捷的交通連接各個行政村增加可達性，將村莊級別公共服務設施分散到各個自然村，提高村民的使用便利性。另一方面，提升設施能級，原來一個村只能建多個廁所、小賣部作為旅游設施，鄉(xiāng)村群連片發(fā)展后可建設景點服務站等大型設施，提升鄉(xiāng)村群的吸引力。

2.注重生態(tài)、農業(yè)的保護與利用

在保護生態(tài)資源與農業(yè)資源的基礎上，通過合理開發(fā)利用，保障村莊經濟收益。一是通過對村莊的農用地和生態(tài)用地進行梳理，形成連片的非建設用地，并結合現代科技手段對其整體開發(fā)，提升土地的產出效益，提升村莊的農產品收入；二是結合村莊區(qū)別于城市的鄉(xiāng)村田園風光，打造田園綜合體、共享農莊，發(fā)展城郊親子旅游業(yè)；三是通過挖掘村莊特色農產品和自然要素，打造農產品加工業(yè)和自然要素的活化利用，如海洋、水果干貨、自然山泉水等，利用好生態(tài)反饋給我們的生態(tài)經濟。

3.挖掘歷史文化資源，形成文化產業(yè)

從“千村一面”向“特色村落”轉變，恢復地方的鄉(xiāng)土記憶，要在以保護為前提的基下，與市場需求相結合形成有利于村莊發(fā)展的策略。一是保護鄉(xiāng)村的人文景觀、歷史遺產、傳統(tǒng)風俗，挖掘傳統(tǒng)農耕、山水與人居文化中所具有的豐富思想和內涵，實現鄉(xiāng)土歷史與文化的保護和傳承；二是活化傳統(tǒng)資源，提升村莊特色魅力，可以通過發(fā)展文化保護傳承、民俗風情展示體驗等依托歷史人文資源的鄉(xiāng)村旅游業(yè)，加強傳統(tǒng)文化比如：廣府文化、客家文化遺跡特色民俗風情的挖掘和保護，保護歷史遺存、文物古跡和特色風貌，展示建筑造型、服飾餐飲和風土人情等，推動傳統(tǒng)文化向旅游產品轉化，打造具有鄉(xiāng)土特色文化旅游。