共有產(chǎn)權(quán)試點(diǎn)下梯級(jí)住房保障制度的設(shè)計(jì)與思考湖北省黃石市為例

柯熊

我國(guó)新型城鎮(zhèn)化正處于快速發(fā)展關(guān)鍵時(shí)期，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與城市更新為城市帶來(lái)大量新就業(yè)職工、穩(wěn)定就業(yè)的外來(lái)務(wù)工人員等流動(dòng)人口。雖然近年來(lái)許多地方政府已將該類(lèi)人口納入保障性住房的供給范圍，但由于各種原因優(yōu)惠政策難以落實(shí)到位，精準(zhǔn)區(qū)分保障對(duì)象及住房需求的梯形住房保障制度設(shè)計(jì)成為三四線城市住房保障工作者面臨的新挑戰(zhàn)，地方政府在推進(jìn)全國(guó)保障性住房體系工作時(shí)需考慮城市發(fā)展水平、流動(dòng)人口構(gòu)成及對(duì)房屋的需求之間存在巨大差異，構(gòu)建起符合本地情況的、更完善細(xì)致的政策與措施，以實(shí)現(xiàn)新的管理目標(biāo)。

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，滿足新增城鎮(zhèn)人口對(duì)保障性住房的需求成為亟待解決的重要社會(huì)問(wèn)題。住建部于2019年5月9日召開(kāi)的全國(guó)公租房工作座談會(huì)上提出，當(dāng)前住房保障工作面臨的新形勢(shì)新挑戰(zhàn)，一是住房保障重點(diǎn)由城鎮(zhèn)低保、低收入住房困難家庭向符合條件的新就業(yè)無(wú)房職工、外來(lái)務(wù)工人員等新市民群體轉(zhuǎn)變；二是住房保障方式由實(shí)物型政府提供為主向多主體供給、多渠道保障轉(zhuǎn)變。李勇輝等（2019）提出，新增的流動(dòng)人口的遷移模式已從最初的“單獨(dú)遷移”到而今的“家庭化遷移”；祝仲坤（2018）通過(guò)數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)發(fā)現(xiàn)保障房對(duì)新生代農(nóng)民工城市居留意愿的影響存在代際差異，需要考慮保障房建設(shè)的多樣性與差異化。不論是政府政策導(dǎo)向還是市場(chǎng)情況真實(shí)反饋，都對(duì)已有的住房保障體系執(zhí)行層面的細(xì)化、精準(zhǔn)化提出了新要求。

一、近年湖北省住房保障體系運(yùn)行情況及存在的問(wèn)題

2018年2月7日，湖北省出臺(tái)的《湖北省城鎮(zhèn)保障性住房管理辦法》從法制層面上健全了省級(jí)住房保障工作頂層設(shè)計(jì)，陳淑云（2019）對(duì)該辦法的相關(guān)政策進(jìn)行了解讀，總結(jié)出新政策提出了“因城施政”的住房市場(chǎng)調(diào)控思路，為縣級(jí)以上人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展合理制定保障性住房相關(guān)政策預(yù)留了較大的自主空間。

隨著相關(guān)政策的進(jìn)一步落地，在公租房的建設(shè)、分配、運(yùn)營(yíng)管理過(guò)程中，一系列問(wèn)題亦隨之出現(xiàn)。首先是公租房供求關(guān)系地域差異較大。大城市對(duì)公租房的需求大，因?qū)嵨锕┙o不足導(dǎo)致公租房供不應(yīng)求，但在部分縣城、工業(yè)園區(qū)和大城市中偏遠(yuǎn)地區(qū)又存在公租房需求不足、職住不平衡的情況。截至2020年7月底，湖北省政府投資的公租房分配率已達(dá)96.7%，但公租房整體房源仍有不足，公租房覆蓋率僅為4.85%，低于全國(guó)平均覆蓋率1.5個(gè)百分點(diǎn)，武漢市公租房覆蓋率也僅為3.7%。其次，公租房運(yùn)營(yíng)管理專(zhuān)業(yè)人員不足、服務(wù)水平不高、管理不規(guī)范等問(wèn)題日益凸顯。

在黃石市層面，隨著新增流動(dòng)人口的持續(xù)涌入，需解決的問(wèn)題則集中表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，公租房房源缺口大，住房供應(yīng)方式單一。受資金短缺及房源供應(yīng)不足雙重壓力影響，公租房的建設(shè)長(zhǎng)期來(lái)看無(wú)法有效滿足群眾配租需求。截至2019年年底區(qū)劃內(nèi)仍有近千戶家庭等待配租。同時(shí)，原有住房保障制度中僅有一種住房供應(yīng)方式——即向符合條件的家庭提供配租型公共租賃住房，隨著新就業(yè)職工、外來(lái)務(wù)工人員的持續(xù)遷入，公租房需求數(shù)量攀升，而房源實(shí)際缺口進(jìn)一步擴(kuò)大、輪候期加長(zhǎng)，而該類(lèi)人群大部分未被納入公共租賃住房保障體系的范圍不能享受已有政策。政策供給與實(shí)際需求之間出現(xiàn)錯(cuò)位，不利于盡快滿足新市民群體對(duì)基本生活居所的需求。

第二，城區(qū)棚改項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益不明顯，資金難平衡。為拓展房源供應(yīng)渠道，黃石市委、市政府嘗試在棚改工作中同步推進(jìn)城市危房改造。但由于城市危房呈點(diǎn)狀分布，在已收儲(chǔ)的零星土地未連片前難以形成規(guī)模效應(yīng)，土地的利用價(jià)值不高，項(xiàng)目資金難以平衡，導(dǎo)致保障房項(xiàng)目承接單位還款壓力極大，建設(shè)意愿不強(qiáng)烈，短期內(nèi)難以形成大量的房源供應(yīng)。

第三，保障房后期管理工作難度大。縣市級(jí)住房保障系統(tǒng)中的配租對(duì)象中以殘疾人、低收入群體居多，曾多次發(fā)生不文明居住的行為，政府需要耗費(fèi)極大人財(cái)物力整改與解決反復(fù)出現(xiàn)的問(wèn)題；其次，部分承租家庭隨著財(cái)產(chǎn)收入增長(zhǎng)，成為公（廉）租房保障體系的邊緣人群，而行政部門(mén)對(duì)其承租房屋的租金或已享受的補(bǔ)貼進(jìn)行調(diào)整時(shí)卻經(jīng)常引起信訪事件，使得公（廉）租房的日常管理壓力較大；再次，對(duì)于已明顯超出公（廉）租房保障范圍而拒不退出的承租居民，管理單位暫時(shí)缺乏有效的必要懲戒措施，現(xiàn)有的停水停電等強(qiáng)制措施執(zhí)行過(guò)程中亦經(jīng)常出現(xiàn)承租居民無(wú)理上訪、鬧訪以及擾亂管理單位正常辦公秩序的現(xiàn)象，這部分房源被無(wú)效占用，進(jìn)一步增加了保障性房源的供應(yīng)壓力。

二、結(jié)合共有產(chǎn)權(quán)住房試點(diǎn)的“三個(gè)一”住房保障體系建設(shè)制度設(shè)計(jì)

鑒于英美歐陸以及新加坡等發(fā)達(dá)國(guó)家的住房政策基本遵循了“滿足基本生活需要——改善居住質(zhì)量——擁有自己的房屋”的路徑發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，2014年，住建部明確北京、上海、深圳、成都、黃石以及淮安6市為全國(guó)共有產(chǎn)權(quán)住房試點(diǎn)城市，承擔(dān)政策探索先鋒、市場(chǎng)反饋前站的功能。共有產(chǎn)權(quán)比完全產(chǎn)權(quán)更能照顧到中低收入群體的階段性需求，產(chǎn)權(quán)歸屬上賦予中低收入群體更大靈活性等優(yōu)越性，同時(shí)可體現(xiàn)保障性住制度從“福利”到“權(quán)利”的制度變遷理念（李會(huì)勛，2017）?？紤]到中低收入人群階段性的住房保障需求，同時(shí)兼顧配租型與配置型兩方面的住房保障，針對(duì)目前存在的保障房房源籌措方式單一供應(yīng)缺口大、保障房?jī)?yōu)惠政策供應(yīng)方式無(wú)彈性（僅有配租型公共租賃住房一種形式）、以及保障性住房后期管理困難等問(wèn)題，黃石市創(chuàng)新性地提出了“一張床、一間房、一套房”的“三個(gè)一”梯形住房保障體系建設(shè)的制度設(shè)計(jì)及配套政策。政策將“新黃石人”即新就業(yè)大學(xué)生和外來(lái)務(wù)工人員、引進(jìn)人才等作為重點(diǎn)考量的保障對(duì)象，力爭(zhēng)未來(lái)幾年內(nèi)落實(shí)“實(shí)物配租和貨幣補(bǔ)貼相結(jié)合”、“住房租賃與產(chǎn)權(quán)共有相結(jié)合”的保障方式，在確保解決低收入住房困難群體住房問(wèn)題的基礎(chǔ)上，分層次解決“新黃石人”的住房需求。主要措施包括以下五個(gè)方面：

1.細(xì)分保障對(duì)象，形成梯級(jí)保障層級(jí)

針對(duì)過(guò)去僅以收入水平作為保障對(duì)象劃分標(biāo)準(zhǔn)的粗糙做法，“三個(gè)一”制度從源頭上對(duì)保障對(duì)象進(jìn)行了細(xì)化管理?！耙粡埓病北Ｕ蟻?lái)黃石市參與實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)、進(jìn)行創(chuàng)業(yè)就業(yè)的大（中）專(zhuān)畢業(yè)生和外來(lái)務(wù)工人員的安身需求；“一間房”保障已入職轉(zhuǎn)正的大（中）專(zhuān)畢業(yè)生和企業(yè)技術(shù)工人等“新黃石人”的過(guò)渡需求；“一套房”滿足穩(wěn)定就業(yè)已婚無(wú)房的“新黃石人”家庭和企業(yè)管理層的配租要求。

在住房標(biāo)準(zhǔn)層面，根據(jù)對(duì)象對(duì)居住環(huán)境的不同需求制定了不同的居住面積及配套設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)；在租金補(bǔ)貼方面，根據(jù)保障對(duì)象的實(shí)際需求采取發(fā)放租賃補(bǔ)貼和靈活調(diào)整租賃補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的分類(lèi)管理；而對(duì)于城市最低收入家庭、低收入家庭和特困家庭中的無(wú)房家庭（不含單人），符合“三個(gè)一”保障性住房條件者均可以享受統(tǒng)一的保障標(biāo)準(zhǔn)。

2.房源籌措多樣化，市場(chǎng)化與政策支持雙管齊下

黃石市委、市政府積極完善及規(guī)范多元化的房源籌措方式。在新增房源方面，鼓勵(lì)市級(jí)國(guó)有平臺(tái)公司對(duì)由其代持的辦公樓、宿舍樓、教學(xué)樓等國(guó)有房產(chǎn)在保證房屋使用安全的前提下進(jìn)行適宜改造以增加有效供應(yīng)；對(duì)于“新黃石人”聚集的開(kāi)發(fā)區(qū)（園區(qū)）、高校和大型企事業(yè)單位則結(jié)合區(qū)域內(nèi)的土地和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，利用自有存量土地建設(shè)“三個(gè)一”保障性住房；在存量房管理方面，上線全國(guó)統(tǒng)一的保障房管理系統(tǒng)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)采集手段做到信息公開(kāi)、共享以及“人—房”的實(shí)時(shí)匹配，實(shí)現(xiàn)對(duì)“三個(gè)一”房源及承租對(duì)象信息的實(shí)時(shí)監(jiān)控，為房源動(dòng)態(tài)調(diào)整提供技術(shù)支持。

政策支持方面，對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)（園區(qū)）、高校和大型企事業(yè)單位自主建設(shè)人才房中符合保障房標(biāo)準(zhǔn)的給予一次性補(bǔ)貼；對(duì)大型企業(yè)、教育和醫(yī)療單位自主建設(shè)的“三個(gè)一”保障房，則由地方財(cái)政綜合考慮投資額及社會(huì)效益給予適當(dāng)補(bǔ)助；對(duì)于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)單位愿意承建保障性住房項(xiàng)目的，則鼓勵(lì)其通過(guò)定向建設(shè)、整體租賃的方式向國(guó)有平臺(tái)公司提供房源。

3.明確房源要求，精準(zhǔn)匹配承租需要

為避免大量房源入市時(shí)“老”“破”“舊”“弱”，不僅不符合承租人要求反而造成“虛假供應(yīng)”、“虛假覆蓋”的假象，“三個(gè)一”政策對(duì)保障性住房的房屋屬性及配套設(shè)施做出了明確要求——裝修標(biāo)準(zhǔn)方面，“一張床”和“一間房”可參照便捷酒店的“拎包入住”式標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行裝修，戶內(nèi)滿足基本生活需求，公共區(qū)域集中配置餐飲、文體娛樂(lè)等其他生活服務(wù)設(shè)施；“一套房”則適當(dāng)增加室內(nèi)家具、廚具、家用電器等，以滿足承租家庭日常的居家生活需求。除此之外，針對(duì)規(guī)?；^(qū)，配備人臉識(shí)別系統(tǒng)等智能化系統(tǒng)，為承租對(duì)象提供更加便捷的服務(wù)；周邊配套方面則同步建設(shè)教育、醫(yī)療、餐飲、文體娛樂(lè)等設(shè)施。

4.產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)靈活，構(gòu)建陪伴型保障通道

作為共有產(chǎn)權(quán)試點(diǎn)城市，黃石市在產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)上探索的是接近于“商品交易與福利保障混合”的模式，采取了先租后售、邊租邊售、未租競(jìng)售等方式，滿足不同收入人群對(duì)房屋的產(chǎn)權(quán)需求。

符合條件的家庭購(gòu)買(mǎi)共有產(chǎn)權(quán)住房的一般可與政府按7∶3比例實(shí)行共有。購(gòu)買(mǎi)共有產(chǎn)權(quán)3年后在市區(qū)仍無(wú)其他住房的可申請(qǐng)買(mǎi)斷政府產(chǎn)權(quán)份額；3到5年內(nèi)買(mǎi)斷政府產(chǎn)權(quán)的按原議定價(jià)格執(zhí)行；5年后買(mǎi)斷的按同期基準(zhǔn)貸款利率計(jì)算資金占用成本。房源配售價(jià)格由住房保障部門(mén)會(huì)同發(fā)展與改革部門(mén)、財(cái)政部門(mén)及產(chǎn)權(quán)單位共同確定。

5.后期運(yùn)營(yíng)指標(biāo)化，激發(fā)管理活力

居住滿意度是居民對(duì)住房及其所在社區(qū)整體環(huán)境的感性評(píng)價(jià)，也是政府民生工程施政效果的直接反饋。前些年較為主流的“政府托底式管理”目前來(lái)看存在運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)能力較弱、市場(chǎng)化程度差、客戶服務(wù)意識(shí)較差等硬傷，不但未能有效管理項(xiàng)目，反而引發(fā)租戶與政府主管部門(mén)之間的直接矛盾，因此，積極發(fā)展市場(chǎng)管理模式——即政府通過(guò)托管或政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式委托國(guó)有平臺(tái)公司或?qū)I(yè)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)提供物業(yè)管理服務(wù)成為新趨勢(shì)。針對(duì)市場(chǎng)管理模式容易出現(xiàn)的前期遺留矛盾難解決、公共資產(chǎn)維護(hù)困難等問(wèn)題，“三個(gè)一”政策提前設(shè)立了重點(diǎn)工作、資產(chǎn)管理、入住和退出管理、租金收繳、房屋使用管理、房屋維修維護(hù)、綜合管理等7個(gè)核心考核指標(biāo)，考核合格后由主管部門(mén)撥付相關(guān)費(fèi)用。同時(shí)，對(duì)于考核業(yè)績(jī)優(yōu)秀的項(xiàng)目則給與對(duì)應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)，更大程度上激發(fā)運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)動(dòng)力。

三、結(jié)論

國(guó)家提供保障性住房的福利部分的本質(zhì)是憑借稅收所形成的國(guó)家財(cái)力實(shí)現(xiàn)公共的轉(zhuǎn)移支付與社會(huì)財(cái)富的二次分配?！叭齻€(gè)一”梯形住房保障體系的完善，將保障對(duì)象按照不同生活階段的住房需求進(jìn)行區(qū)分，可以最大限度摸底各類(lèi)保障對(duì)象的真實(shí)需求，遏制了房源需求的虛高，也避免了盲目擴(kuò)建帶來(lái)的資源浪費(fèi)，靈活調(diào)整租賃補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也大大減輕了地方財(cái)政壓力；采取市場(chǎng)化運(yùn)作方法與政策引導(dǎo)激勵(lì)雙管齊下的舉措，規(guī)范了各類(lèi)房源入市的流程，一方面避免國(guó)有不動(dòng)產(chǎn)閑置或隨時(shí)間推移滅失，盤(pán)活了存量資產(chǎn)，另一方面通過(guò)政策引導(dǎo)創(chuàng)造新的保障房房源供應(yīng)，既解決短期內(nèi)對(duì)大量房源的需求，又為后期共有產(chǎn)權(quán)試點(diǎn)的推進(jìn)提供物質(zhì)基礎(chǔ)；共有產(chǎn)權(quán)逐步實(shí)現(xiàn)的路徑設(shè)計(jì)，解決了經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)期的中低收入家庭短期內(nèi)的居所需求，也為其經(jīng)濟(jì)條件改善后購(gòu)買(mǎi)共有產(chǎn)權(quán)住房提供了轉(zhuǎn)入產(chǎn)權(quán)式保障，建立了租賃式保障和完全產(chǎn)權(quán)式保障之間的可行通道。因此，“三個(gè)一”住房保障體系對(duì)于新市民獲取住房保障政策紅利，逐步釋放購(gòu)房需求，最終實(shí)現(xiàn)“居者有其所”的和諧社會(huì)具有重大意義。