面向空間治理的城郊型鄉(xiāng)村發(fā)展策略

□ 張安皓 廖諶婳 吳亮清 楊賢房

2015年11月，《住房城鄉(xiāng)建設部關(guān)于關(guān)于改革創(chuàng)新、全面有效推進鄉(xiāng)村規(guī)劃工作的指導意見》提出了縣（市）域鄉(xiāng)村建設規(guī)劃目標任務；2019年1月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門《關(guān)于統(tǒng)籌推進村莊規(guī)劃工作的意見》指出要優(yōu)化鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活生態(tài)空間，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展；2019年5月，《中共中央 國務院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》正式發(fā)布，強調(diào)要堅持以人民為中心、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活、促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。注重因時制宜的鄉(xiāng)村治理重構(gòu)，建構(gòu)多元共生的空間系統(tǒng)并為鄉(xiāng)村社會注入再生產(chǎn)能力才是注重實效的村莊規(guī)劃[1]。

城郊型鄉(xiāng)村是在地理位置上處于城市直接輻射范圍之內(nèi)，結(jié)構(gòu)上能城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，功能上釋放城市潛能、煥發(fā)農(nóng)村活力的特殊地域[2]?；谔嵘l(xiāng)村空間治理能力，推動城郊型鄉(xiāng)村健康有序發(fā)展，以江西省贛州市城郊型鄉(xiāng)村為例，探索國土空間規(guī)劃背景下的村莊規(guī)劃編制重點，通過對現(xiàn)狀鄉(xiāng)村特征進行剖析，從鄉(xiāng)村空間發(fā)展指引、空間協(xié)同發(fā)展等方面提出了城郊型鄉(xiāng)村發(fā)展策略，為更多的城郊型村莊規(guī)劃提供參考。

1 贛州市城郊型鄉(xiāng)村現(xiàn)狀特征

研究范圍位于贛州都市區(qū)城郊，屬于典型的都市區(qū)城郊鄉(xiāng)村。涉及鳳崗鎮(zhèn)峨眉村等共16個行政村，覆蓋53.85km2。

1.1 人口分布及產(chǎn)業(yè)情況

該區(qū)域山區(qū)人口少、丘陵地區(qū)人口多。從現(xiàn)狀自然村人口分布情況可以看出，范圍內(nèi)90%以上村莊人口分布在南部地勢較為平坦的丘陵地區(qū)，靠近城區(qū)。

該區(qū)域以第一產(chǎn)業(yè)為主，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，規(guī)模效益低。現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)以傳統(tǒng)種植為主，有臍橙、苗木、蔬菜種植基地，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平較低，主要以散戶種植為主，沒有形成規(guī)模效益和旅游觀光效益。依托現(xiàn)狀資源，形成了一些小型產(chǎn)業(yè)基地，以臍橙、草莓等蔬果及花卉苗木種植為主。規(guī)模較大的產(chǎn)業(yè)基地主要為五彩城觀光農(nóng)業(yè)科技示范園，位于峨嵋、長江、南邊、天子地四村交界處；臺灣部落民俗文化村位于長江村，將打造成為江西省海峽兩岸青年創(chuàng)業(yè)示范基地、臺灣特色文化旅游景區(qū)和生物科技研發(fā)加工中心。

1.2 現(xiàn)狀鄉(xiāng)村用地

現(xiàn)狀建設用地主要集中在村委會周邊1km范圍內(nèi)?，F(xiàn)狀建設用地多沿道路分布，非建設用地多以基本農(nóng)田、林地、耕地為主。受地形地勢的影響，各個村組距離較遠，整體用地布局較為分散，造成用地浪費、基礎設施建設成本高等問題。同時建設用地分布呈現(xiàn)鮮明的人地關(guān)系，其中山區(qū)建設用地分布大疏大密，建設用地圍繞生產(chǎn)空間緊密分布，生態(tài)空間與生活空間界限清晰；丘陵地區(qū)建設用地分布相對均勻，與農(nóng)業(yè)基地緊密結(jié)合。建設用地類型多樣化，旅游服務用地需求較大。一方面，由于規(guī)劃范圍內(nèi)的村莊大多位于贛州市近郊區(qū)，是都市區(qū)功能外溢的承納地，進而衍生出多樣化的發(fā)展需求，包括都市休閑養(yǎng)生、健康運動等；另一方面，隨著村莊的逐步發(fā)展，其內(nèi)生的功能需求也逐步多樣化，村莊公共服務、村辦企業(yè)、設施農(nóng)業(yè)等建設用地需求增長迅速。

1.3 現(xiàn)狀服務設施

現(xiàn)狀公共服務設施建設標準較低，服務能力低下，而現(xiàn)狀人口分布不均，公共設施配置困難?，F(xiàn)狀公路主要有X516縣道、X346縣道、925鄉(xiāng)道、012鄉(xiāng)道、014鄉(xiāng)道、013鄉(xiāng)道，公路路面寬度為3.5m～5.0m，需擴寬改造。入村路已基本完成水泥硬化，路面寬3.5m～5.0m；大部分宅前路未完成硬化，泥濘不平。其他市政基礎設施呈現(xiàn)出普遍鄉(xiāng)村薄弱的現(xiàn)實短板。

1.4 現(xiàn)狀鄉(xiāng)村風貌

以低山丘陵為主，“丘陵”狀的地形肌理明顯，村莊背山面水格局突出。北高南低，村組被周邊的丘陵狀山體所環(huán)繞，山體脈絡較好，形成鮮明的地域景觀特色，山—水—田—村的關(guān)系較為明顯，村莊背山面水面田，山水格局突出。水資源豐富，有眾多水庫、水塘和水溪，水網(wǎng)密布，農(nóng)田溝渠縱橫；村莊周圍農(nóng)田圍繞，林地資源豐富，道路交通也較為發(fā)達，自然景觀良好。從建筑風貌上看有20世紀80年代前的贛南傳統(tǒng)建筑和土坯房，大部分破舊不堪，部分主體結(jié)構(gòu)已經(jīng)倒塌；也有近20年新建的“火柴盒”式建筑，建筑體量大，環(huán)境品質(zhì)低，對鄉(xiāng)村的空間環(huán)境影響較大。

2 城郊型鄉(xiāng)村發(fā)展策略

2.1 空間發(fā)展指引

城郊型鄉(xiāng)村直接接受中心城區(qū)輻射帶動發(fā)展、臨近城區(qū)的村莊組成的區(qū)域，是城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟活動疊加最激烈的區(qū)域。主要承接中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)、服務業(yè)轉(zhuǎn)移，動力較強或具備潛力，重點發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)保育，大力發(fā)展休閑旅游業(yè)。通過多種模式引導該地區(qū)轉(zhuǎn)型升級，使土地從低效走向高效，空間從無序走向有序，管理從混亂走向和諧。實施邊界動態(tài)管理，劃定短中期城鄉(xiāng)邊界，實施動態(tài)管理，城鄉(xiāng)邊界內(nèi)緊鄰城市的村莊按照城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型區(qū)內(nèi)的村莊進行政策指引和規(guī)劃管理，城鄉(xiāng)邊界外的村莊按照鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)內(nèi)的村莊進行政策指引和規(guī)劃管理；規(guī)劃形成“中心城區(qū)—城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展區(qū)—城市型村莊社區(qū)”發(fā)展格局。

結(jié)合鄉(xiāng)村地理區(qū)位、生態(tài)環(huán)境等特點，將村莊劃分為三類，分別是城郊融合類、集聚提升類、搬遷撤并類。

（1）城郊融合類為7個行政村。核心價值是為城市空間拓展提供用地資源及勞動力資源，為低收入外來人口提供落腳空間；管控要求是按照新型城市社區(qū)標準發(fā)展，加強環(huán)境的整合整治，嚴格控制村莊規(guī)模，積極推動人口流動，塑造村莊風貌特色，建設魅力宜居鄉(xiāng)村。

（2）集聚提升類為8個行政村。核心價值是成為大都市區(qū)的蔬菜、糧食及生態(tài)環(huán)境及都市休閑功能的供應基地、鄉(xiāng)村田園生活的保留地區(qū)；管控要求是結(jié)合鄉(xiāng)村實際，積極培養(yǎng)中心村、特色村作為基本公共服務設施鄉(xiāng)村全覆蓋的重要支撐，結(jié)合“空心房”的改造、環(huán)境的整合整治，增強村莊風貌特色，建設美麗宜居鄉(xiāng)村。通過生態(tài)環(huán)境保護與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、旅游特色化發(fā)展打造生態(tài)—休閑—旅游復合空間，保障生態(tài)環(huán)境、糧食供給基本安全，展示特色美麗鄉(xiāng)村與田園休閑生活魅力。

（3）搬遷撤并類為1個行政村和35個自然村。核心價值是生態(tài)安全保障；管控要求是為逐步推進移民村搬遷，按照相關(guān)政策、村民意愿引導整村搬遷至城區(qū)、中心村等，近期以改善人居環(huán)境和基礎設施條件為目標，維持村莊整體格局，允許原址翻建、改建，原則上禁止新建住房，整體上分期分批逐步搬遷分布分散、交通不便、有安全隱患、生態(tài)敏感的村民小組，實現(xiàn)對生態(tài)脆弱和敏感地區(qū)的嚴格保護。

2.2 空間協(xié)同發(fā)展

加強鄉(xiāng)村建設用地集約發(fā)展，推進鄉(xiāng)村振興發(fā)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。結(jié)合贛州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)土地利用總體規(guī)劃、《南康區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2006—2020）》，對村莊土地資源提出用地部署。采用“規(guī)模定量+底線控制”方法，考慮鄉(xiāng)村建設的多變性以及重大農(nóng)旅項目的具體實施方案，先對生態(tài)空間采取底線控制，明確不可建設用地邊界，再對生活空間（村莊建設用地）劃定居民點管控邊界，同時預留未來村莊發(fā)展和農(nóng)旅項目等建設需求的一定彈性空間。

2.2.1 生態(tài)空間策略

規(guī)劃河流水體周邊綠化防護帶，對全域各水系網(wǎng)絡劃定生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)。全域水系發(fā)達，劃定區(qū)域內(nèi)7座水庫、14座較大水塘的保護范圍，并制定保護措施，水系兩側(cè)設定30m生態(tài)保護帶，水庫和較大水塘周邊50m范圍為管理范圍，禁止新建建筑；管理范圍邊緣外延100m為水庫和較大水塘保護范圍，需嚴格控制開發(fā)建設；保護當?shù)厣鷳B(tài)涵養(yǎng)與水土保持。規(guī)劃嚴格控制鐵路安全保護區(qū)和高壓線安全防護區(qū)，禁止進行建設活動，劃入生態(tài)空間。高速鐵路兩側(cè)50m范圍、普通鐵路兩側(cè)30m范圍、220KV兩側(cè)40m范圍和110KV兩側(cè)25m范圍內(nèi)嚴禁進行建設活動。規(guī)劃堅持生態(tài)保護紅線為生態(tài)底線，保護自然山體，以水源涵養(yǎng)、生態(tài)多樣性保護、水土保持為主，作為全域重要的生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)。

2.2.2 生活空間策略

依據(jù)現(xiàn)狀發(fā)展條件與村民意愿，合理推進村組拆并，規(guī)劃引導村莊發(fā)展向人口、用地較集中的村組集聚發(fā)展。一是規(guī)劃將偏遠零散居民用地以及位于基本農(nóng)田內(nèi)的三兩戶的零散住房調(diào)整為耕地或林地，進行生態(tài)移民。二是考慮各村村民風俗習慣以及行政邊界等因素，搬遷安置主要為本村內(nèi)部解決，同時考慮到重大農(nóng)旅項目，涉及整村組搬遷，以及本村內(nèi)難于安置等情況。規(guī)劃結(jié)合贛州銅鋁產(chǎn)業(yè)園中的居住組團，合理布局一定規(guī)模的集中建房點，如坳頭村布局新增3.31hm2建設用地，共享城市公共服務設施和基礎設施。三是嚴格控制新增建設用地，保留的村組應集約化發(fā)展，梳理各組現(xiàn)狀建設情況，整理閑置地，拆除村莊內(nèi)危舊房和獨立的旱廁、豬牛欄用房，建設新型農(nóng)村社區(qū)，規(guī)劃戶均基地面積控制在120m2以內(nèi)，建筑層數(shù)控制在3層以內(nèi)。四是完善公共服務設施和市政基礎設施。構(gòu)建內(nèi)通外暢的交通體系，全域依托現(xiàn)有主要對外交通，提升道路等級，加強與中心城區(qū)的聯(lián)系，實現(xiàn)互動發(fā)展，村與村加強交通聯(lián)系，以及村內(nèi)部道路疏通與改造，為田園綜合體的建設提供基礎保障，推動鄉(xiāng)村振興發(fā)展。

2.2.3 生產(chǎn)空間策略

做大做強現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，夯實發(fā)展田園綜合體的基礎。贛州市區(qū)城郊現(xiàn)狀耕地面積為1277.44hm2，人均耕地面積0.06hm2，略高于贛州市0.05hm2的人均耕地面積。生產(chǎn)空間基礎較好，規(guī)劃引導第一產(chǎn)業(yè)大力發(fā)展現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)，例如花卉、苗木、臍橙、草莓、糧食、蔬菜等種植，建設成現(xiàn)代化休閑觀光農(nóng)業(yè)示范區(qū)。以第一產(chǎn)業(yè)為基礎，推進第三產(chǎn)業(yè)的融合聯(lián)動發(fā)展?，F(xiàn)狀擁有五彩城農(nóng)業(yè)科技示范園、臺灣部落民俗文化村和清云谷休閑度假小鎮(zhèn)等農(nóng)旅項目，第三產(chǎn)業(yè)已具一定基礎，推動以第一產(chǎn)業(yè)為基礎的衍生產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、觀光度假、科普示范、垂釣休閑運動、民俗文化村、主題莊園和健康養(yǎng)生度假為載體，發(fā)展鄉(xiāng)村體驗式生態(tài)旅游。

3 結(jié)語

在當前國土空間規(guī)劃體系建構(gòu)背景下，鄉(xiāng)村空間規(guī)劃是空間治理現(xiàn)代化的重要手段[3]。城郊型鄉(xiāng)村是既特殊又典型的一類鄉(xiāng)村空間，是城鄉(xiāng)要素流動最頻繁的區(qū)域。提升其空間治理能力是國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的關(guān)鍵，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要手段。本文通過梳理贛州市城郊型鄉(xiāng)村現(xiàn)狀特征并提出發(fā)展策略，下一步有待結(jié)合國土空間規(guī)劃的實踐，更深入地對鄉(xiāng)村建設用地邊界、集體經(jīng)營性建設用地、鄉(xiāng)村風貌和公共服務設施等方面進行研究，全面提升鄉(xiāng)村空間治理能力。