土地一級開發(fā)過程中土壤污染治理現(xiàn)狀研究
——以重慶市市級儲(chǔ)備土地為例

孟圓華，韓玲

（重慶市土地儲(chǔ)備整治中心，重慶 401121）

0 引言

土壤污染治理是土地一級開發(fā)工作的重要內(nèi)容，也是土地供應(yīng)的前置環(huán)節(jié)。特別是近幾年來，隨著重慶城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，人們對城鎮(zhèn)居住用地需求不斷增加，從保障人體健康和用地環(huán)境安全的角度，越發(fā)強(qiáng)調(diào)“安全供應(yīng)、綠色供應(yīng)”，對土壤污染治理的要求不斷提高。為推進(jìn)高質(zhì)量整治，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量供地，滿足高品質(zhì)的人居環(huán)境需求，本文從重慶市土地儲(chǔ)備整治中心儲(chǔ)備土地土壤污染治理現(xiàn)狀出發(fā)，結(jié)合儲(chǔ)備土地整治工作，提出土壤污染防治對策。

1 市級儲(chǔ)備土地土壤污染治理現(xiàn)狀

1.1 開展污染治理成因多元

按現(xiàn)行國家土地儲(chǔ)備相關(guān)政策，土壤污染治理完畢是土地儲(chǔ)備入庫的前置條件，但重慶市土地儲(chǔ)備工作經(jīng)歷近二十年發(fā)展，存量儲(chǔ)備土地中存在大量土壤污染未治理項(xiàng)目，其原因主要有：一是被收儲(chǔ)方為經(jīng)營困難或?yàn)l臨破產(chǎn)企業(yè)，政府將企業(yè)土地同土污治理工作一并交由市級儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)實(shí)施整治；二是納入政府環(huán)保搬遷類的企業(yè)，因搬遷時(shí)序緊、任務(wù)急，搬遷企業(yè)無力或僅承擔(dān)有限土污調(diào)查及治理工作；三是土地收儲(chǔ)后因政策調(diào)整或規(guī)劃調(diào)整導(dǎo)致土壤污染治理標(biāo)準(zhǔn)提高，需開展土壤污染治理。

1.2 儲(chǔ)備土地污染物種類繁多

經(jīng)不完全統(tǒng)計(jì)，儲(chǔ)備土地污染物種類多達(dá)幾十種，其中重金屬主要包括六價(jià)鉻、銅、鎳、鉛等，有機(jī)物主要包括石油烴類、有機(jī)農(nóng)藥類、多環(huán)芳烴、氰化物、苯并芘等。

綜上，由于土壤污染產(chǎn)生原因的復(fù)雜性和不可預(yù)見性，加之污染物種類繁多，分布零星且廣泛，污染深度不一，導(dǎo)致防控風(fēng)險(xiǎn)大，治理與修復(fù)技術(shù)要求高[1]。另外，在實(shí)際工作中，土壤污染治理專業(yè)性強(qiáng)、工作量大，工作周期長，往往成為制約土地供應(yīng)的關(guān)鍵因素。

2 市級儲(chǔ)備土地土壤污染治理主要存在的問題

2.1 搬遷企業(yè)設(shè)施設(shè)備或建構(gòu)筑物拆除過程中二次污染認(rèn)定主體和相關(guān)程序不明晰

雖然現(xiàn)有法律法規(guī)等明確了土壤污染調(diào)查、評估、修復(fù)治理責(zé)任主體，但涉事企業(yè)在拆除設(shè)施設(shè)備或建構(gòu)筑物時(shí)，二次污染的監(jiān)管主體和認(rèn)定主體未明確。再者，拆除設(shè)施設(shè)備、建構(gòu)筑物與污染調(diào)查、評估順序尚未明確，導(dǎo)致土壤污染治理工作量及其成本存在較大差異。這些問題經(jīng)常成為合同履約爭論焦點(diǎn)，相關(guān)政策及規(guī)定亟待完善。

2.2 調(diào)查樣點(diǎn)布設(shè)相關(guān)技術(shù)規(guī)范有待健全

土壤污染的調(diào)查是在采樣和分析的基礎(chǔ)上進(jìn)行的[2]，是土壤污染治理的基礎(chǔ)資料，影響土壤污染修復(fù)治理技術(shù)、治理周期等。由于相關(guān)規(guī)定不嚴(yán)謹(jǐn)，前期調(diào)查不徹底，未能有效識別污染物分布，調(diào)查樣點(diǎn)位置和網(wǎng)格密度布設(shè)不精準(zhǔn)，導(dǎo)致土壤污染調(diào)查、評估結(jié)果有偏差，但生態(tài)環(huán)境部門按照相關(guān)規(guī)定對修復(fù)治理效果驗(yàn)收合格。土地供應(yīng)后，競得單位在開發(fā)利用時(shí)發(fā)現(xiàn)，部分土地仍存在污染，尚不能滿足用地需求，從而引發(fā)社會(huì)矛盾。

2.3 價(jià)格機(jī)制尚不健全

目前工程建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)由發(fā)改委立項(xiàng)，且相關(guān)建設(shè)費(fèi)用等有明確依據(jù)，但土壤污染治理費(fèi)用尚未形成統(tǒng)一的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，也無相關(guān)部門負(fù)責(zé)核定費(fèi)用金額，缺乏行業(yè)部門監(jiān)管，造成治理費(fèi)用金額受人為和市場因素影響較大。雖然土壤污染治理費(fèi)用取決于污染物種類、污染面積、污染程度、修復(fù)技術(shù)、修復(fù)目標(biāo)等多種因素，但是不同地方不同單位采用不同的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)開展土壤污染治理，容易造成行業(yè)亂象。如實(shí)際工作中，在土壤污染治理招標(biāo)項(xiàng)目中易出現(xiàn)相關(guān)投訴現(xiàn)象，嚴(yán)重影響工作進(jìn)程，延誤整治及供應(yīng)時(shí)序。

2.4 土壤污染治理效率不高

一是對于污染地塊來說，土壤污染治理是落實(shí)城市規(guī)劃和確保土地供應(yīng)的一項(xiàng)關(guān)鍵工作。開展土壤污染治理的前提是城市規(guī)劃已經(jīng)確定，土地供應(yīng)的前提是確保供應(yīng)地塊達(dá)到規(guī)劃用途的使用標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)際工作中，規(guī)劃調(diào)整需要規(guī)劃自然資源部門進(jìn)行論證、審批、公示、入庫，污染地塊供應(yīng)前需依次進(jìn)行土壤污染狀況調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評估、修復(fù)治理、修復(fù)效果評估，每個(gè)環(huán)節(jié)均需生態(tài)環(huán)境部門對報(bào)告或方案進(jìn)行評審、出具審查意見。上述流程中，部分地塊耗時(shí)很長，致使供地時(shí)間受到制約，嚴(yán)重影響后續(xù)開發(fā)利用進(jìn)程。二是儲(chǔ)備土地整治工作通常由儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)委托儲(chǔ)備整治實(shí)施單位開展，其中也包括相關(guān)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)治理工作，然而整治實(shí)施單位未持有相關(guān)環(huán)境評估及治理資質(zhì)和技術(shù)水平，不能獨(dú)立開展土壤污染治理工作，需委托專業(yè)機(jī)構(gòu)方能完成，出現(xiàn)層層委托、工作周期長的情形，且各整治實(shí)施單位管理和要求不同，導(dǎo)致效率不高、工作不規(guī)范。

2.5 土壤污染監(jiān)測水平滯后

土壤作為大氣、水、重金屬、有機(jī)物等的容納場所，其污染監(jiān)測與大氣、水污染不同。大氣、水污染等可實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)測，做到精準(zhǔn)防控，而土壤污染因其自身復(fù)雜性和隱蔽性，其監(jiān)測、防治需要全方位、全覆蓋且更精準(zhǔn)的技術(shù)和規(guī)范的管理。

2.6 一級開發(fā)工作中缺乏環(huán)保專業(yè)人才

土地一級開發(fā)的主要建設(shè)內(nèi)容包括征地拆遷、道路及管網(wǎng)建設(shè)等工作，多年來其從業(yè)人員多為土地管理、城市規(guī)劃、工程建設(shè)等專業(yè)人才，缺乏環(huán)保專業(yè)人才。隨著土地整治標(biāo)準(zhǔn)不斷提升，工作任務(wù)不斷加大，土地一級開發(fā)工作對環(huán)境專業(yè)人才的需求越來越大。

3 土壤污染防治對策

3.1 完善土壤污染治理相關(guān)法律法規(guī)，健全體制機(jī)制

3.1.1 健全機(jī)制體制

為明晰責(zé)任義務(wù)，促進(jìn)合同履約，建議生態(tài)環(huán)境部門健全法律法規(guī)，盡快明確各個(gè)環(huán)節(jié)責(zé)任主體、程序和完善相關(guān)技術(shù)規(guī)定，規(guī)范土壤污染防治工作，加大土地安全防護(hù)。如企業(yè)在拆除設(shè)施設(shè)備或建構(gòu)筑物時(shí)，明確生態(tài)環(huán)境部門為監(jiān)管主體及是否產(chǎn)生二次污染認(rèn)定主體，明確設(shè)施設(shè)備和建構(gòu)筑物拆除等應(yīng)在土壤污染調(diào)查、評估之前完成等。

3.1.2 規(guī)范土壤污染評估治理取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

為規(guī)范土壤污染治理行業(yè)，促進(jìn)土壤污染修復(fù)治理行業(yè)健康發(fā)展，建議生態(tài)環(huán)境部門盡快出臺相關(guān)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)或計(jì)價(jià)機(jī)制，或明確由生態(tài)環(huán)境部門為主管部門，負(fù)責(zé)土壤污染治理費(fèi)用核定、監(jiān)管。

3.2 加大土壤污染治理和監(jiān)測技術(shù)研發(fā)投入，實(shí)現(xiàn)污染場地管理數(shù)據(jù)共享

相關(guān)主管部門應(yīng)加大對土壤實(shí)時(shí)監(jiān)測監(jiān)管設(shè)施設(shè)備和技術(shù)等的研發(fā)和投入，達(dá)到“全天候、全方位、全過程、全時(shí)段”監(jiān)測土壤各個(gè)指標(biāo)變化情況。此外，還應(yīng)該盡快建立污染場地?cái)?shù)據(jù)管理共享平臺，對各種土壤監(jiān)測數(shù)據(jù)及時(shí)進(jìn)行采集，在發(fā)現(xiàn)問題之后，可以及時(shí)采取措施[3]。

3.3 優(yōu)化土壤污染治理運(yùn)作模式，加強(qiáng)儲(chǔ)備土地管護(hù)

3.3.1 土壤污染管控和治理工作由儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)直接委托技術(shù)單位開展工作

鑒于目前儲(chǔ)備土地對土壤污染治理的政策要求，儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)改變原有將土壤污染評估及治理工作均委托給整治實(shí)施單位打包實(shí)施的委托模式，需逐步探索由儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)直接通過招標(biāo)手段委托專業(yè)機(jī)構(gòu)開展的土壤污染評估及治理工作，為逐步規(guī)范土地儲(chǔ)備工作積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)人才。

3.3.2 合理安排規(guī)劃調(diào)整和土壤污染調(diào)查等工作時(shí)序

為加快推進(jìn)儲(chǔ)備土地整治，保障土地市場供應(yīng)，可對需要調(diào)整規(guī)劃或開展土壤污染調(diào)查的土地提前介入，提前謀劃，縮短開發(fā)利用時(shí)間。如污染地塊再開發(fā)利用過程中，為盡早鎖定土壤污染治理修復(fù)方量和修復(fù)目標(biāo)，對工業(yè)用地調(diào)整為商住用地的土地，提前做好研判，做好規(guī)劃調(diào)整工作。對農(nóng)用地土壤污染調(diào)查，打好提前量，提前開展工作，確保土地順利供應(yīng)。

3.3.3 積極探索土壤污染防治市場化運(yùn)作模式

2016年5月28日，國務(wù)院印發(fā)《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》[4]，明確激勵(lì)相關(guān)企業(yè)參與土壤污染治理與修復(fù)，有利于發(fā)揮財(cái)政資金撬動(dòng)功能，帶動(dòng)更多社會(huì)資本參與土壤污染防治，對于公益性較強(qiáng)的廢棄物處理或其中的某一環(huán)節(jié)，如有害廢棄物處理和生活垃圾的焚燒處理與填埋處置環(huán)節(jié)，可探索采用PPP模式，不僅節(jié)約財(cái)政支出，還能變廢為寶，資源循環(huán)利用，增加財(cái)政收益。

3.3.4 儲(chǔ)備土地實(shí)行分類管理、加強(qiáng)管護(hù)

一是結(jié)合規(guī)劃用途和地塊周邊發(fā)展?fàn)顩r，分步驟有序做好土壤污染調(diào)查工作。在此基礎(chǔ)上，對沒有污染的土地，加強(qiáng)管護(hù)；對已經(jīng)污染的土地依法進(jìn)行修復(fù)治理，做到精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污、依法治污，在確保安全的前提下盡快利用。

二是對現(xiàn)階段暫不開發(fā)利用或不具備治理修復(fù)條件的污染地塊，采取移除或清理污染源、污染隔離阻斷等措施，實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)管控。

三是要求管護(hù)單位強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控意識，主動(dòng)對接生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村和水務(wù)部門，加強(qiáng)土地土壤污染監(jiān)測監(jiān)控，同時(shí)做到規(guī)范管護(hù)，如在儲(chǔ)備土地四周設(shè)立圍欄圍墻和標(biāo)識標(biāo)牌，規(guī)范治理施工區(qū)域管理等。

3.4 積極引進(jìn)專業(yè)人才，加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)

上述工作都對專業(yè)人才提出了更高要求，對此，可從兩方面予以保障：一是積極引進(jìn)環(huán)境管理等專業(yè)人才；二是為切實(shí)提高已有從業(yè)人員專業(yè)素質(zhì)，加強(qiáng)相關(guān)培訓(xùn)及學(xué)習(xí)交流活動(dòng)的組織。

4 結(jié)語

綜上所述，目前土地一級開發(fā)過程中土壤污染治理存在諸多問題，為順利推進(jìn)儲(chǔ)備土地整治，實(shí)現(xiàn)安全供應(yīng)、綠色供應(yīng)，主管部門需高度重視，不斷完善法律法規(guī)，健全體制機(jī)制，儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)需加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化日常管護(hù)，從而有效解決土壤污染帶來的一系列問題。