老舊小區(qū)改造的特點(diǎn)及其帶來的機(jī)遇與問題探討

周剛，張京街，張超

（重慶市建筑科學(xué)研究院有限公司，重慶 400016）

1 國家推進(jìn)老舊小區(qū)改造的背景和意義

1.1 國家著力改善老舊小區(qū)居民居住條件的民生舉措

黨的十九大報(bào)告指出， 我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。 據(jù)住建部定額司初步統(tǒng)計(jì)，我國2000 年前老舊居住小區(qū)近16 萬個(gè)，涉及居民超過4200 萬戶。 很多建成年代較早的老舊住宅小區(qū)，由于建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較低、失養(yǎng)失修失管等，環(huán)境質(zhì)量差、建筑功能不完善、公共活動空間不足、配套基礎(chǔ)設(shè)施不完善、公共服務(wù)設(shè)施配置不足等問題突出，不能滿足小區(qū)居民對美好生活的需求，居民改造意愿強(qiáng)烈。 城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，是國家繼推進(jìn)廉租住房、公共租賃住房建設(shè)及棚戶區(qū)改造等保障性安居工程的又一重大民生舉措。

1.2 國家著力推動城市開發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型的發(fā)展工程

改革開放以來40 余年間，我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，2019 年常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60.6%。 城市建設(shè)取得巨大成就，但“攤大餅”式的城市擴(kuò)張伴隨著土地粗放利用，城市規(guī)劃建設(shè)管理“碎片化”問題突出，城市的整體性、系統(tǒng)性、宜居性、包容性和生長性不足，人居環(huán)境質(zhì)量不高，各種“城市病”普遍存在并可能集中爆發(fā)。 隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程逐步放緩，加上國家一再強(qiáng)調(diào)“房住不炒”，城市發(fā)展將由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重。 城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，通過財(cái)政資金投入撬動更大規(guī)模的社會資本投入，推動惠民生的同時(shí)擴(kuò)大內(nèi)需，有利于探索新的城市發(fā)展模式和培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，隨著國家著力推進(jìn)“完整社區(qū)”建設(shè)，老舊小區(qū)改造拉動經(jīng)濟(jì)增長、擴(kuò)大有效投資的潛力更大。

1.3 國家打造共建共治共享社會治理體系的重要抓手

2020 年新冠肺炎病毒疫情讓社區(qū)真正走進(jìn)了普通民眾的生活中，社區(qū)網(wǎng)格化管理讓疫情防控更加精準(zhǔn)，在抗疫斗爭中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。 根據(jù)筆者對重慶市部分老舊小區(qū)改造項(xiàng)目的調(diào)研交流，街道和社區(qū)在這一輪的老舊小區(qū)改造提升工作中承擔(dān)了項(xiàng)目組織實(shí)施的角色，是居民與相關(guān)主管部門和專業(yè)機(jī)構(gòu)溝通協(xié)調(diào)的橋梁和紐帶。 城鎮(zhèn)老舊小區(qū)大多沒有專業(yè)物業(yè)管理，失養(yǎng)失修失管情況普遍。 結(jié)合老舊小區(qū)改造和社區(qū)建設(shè)加強(qiáng)基層黨建引領(lǐng)，建立健全共建共管、共治共享的長效管理機(jī)制，不僅有利于共同維護(hù)改造成果，還有利于加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)。

2 老舊小區(qū)改造的內(nèi)容及特點(diǎn)

2.1 改造內(nèi)容

《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》[1]將改造內(nèi)容分為3 大類：（1） 基礎(chǔ)類：為滿足居民安全需要和基本生活需求的內(nèi)容，主要是市政配套基礎(chǔ)設(shè)施改造提升以及小區(qū)內(nèi)建筑物屋面、外墻、樓梯等公共部位維修等；（2） 完善類：為滿足居民生活便利需要和改善型生活需求的內(nèi)容，主要是環(huán)境及配套設(shè)施改造建設(shè)、小區(qū)內(nèi)建筑節(jié)能改造、有條件的樓棟加裝電梯等；（3） 提升類：為豐富社區(qū)服務(wù)供給、提升居民生活品質(zhì)、立足小區(qū)及周邊實(shí)際條件積極推進(jìn)的內(nèi)容，主要是公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)及其智慧化改造，以及養(yǎng)老、托育、家政保潔等社區(qū)專項(xiàng)服務(wù)設(shè)施。

重慶市始終堅(jiān)持老舊小區(qū)改造和社區(qū)服務(wù)提升統(tǒng)籌推進(jìn)，2020 年6 月印發(fā)的《重慶市全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造和社區(qū)服務(wù)提升專項(xiàng)行動方案》[2]將改造提升內(nèi)容分為2 大類：（1） 綜合改造類：分基礎(chǔ)配套設(shè)施更新改造、房屋公共區(qū)域修繕改造、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)改造等4 類，列表給出39 項(xiàng)綜合改造內(nèi)容；按項(xiàng)目性質(zhì)分為基礎(chǔ)項(xiàng)、增加項(xiàng)、統(tǒng)籌實(shí)施項(xiàng)；（2） 管理服務(wù)提升類：明確物業(yè)管理和社區(qū)服務(wù)方式，按照居民意愿確定管理模式、服務(wù)內(nèi)容和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，分環(huán)境衛(wèi)生、房屋管理及養(yǎng)護(hù)、安防與車輛管理、綠化管理、公共設(shè)施管理、物業(yè)管理監(jiān)督公示等6 類，列表給出25項(xiàng)管理提升內(nèi)容。

即將正式實(shí)施的 《老舊小區(qū)改造提升建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（DBJ50/T-376—2020）[3]在系統(tǒng)梳理老舊小區(qū)改造涉及內(nèi)容體系的基礎(chǔ)上，緊密結(jié)合重慶市統(tǒng)籌推進(jìn)老舊小區(qū)改造和社區(qū)服務(wù)提升的實(shí)際，將改造提升內(nèi)容分為4 大類：（1） 室外環(huán)境：包括公共空間、小區(qū)道路、綠地植被、景觀風(fēng)貌、雨水控制與利用等；（2） 房屋建筑：包括建筑、結(jié)構(gòu)、設(shè)備、消防等；（3） 配套基礎(chǔ)設(shè)施：包括小區(qū)管線、安防設(shè)施、 消防設(shè)施、 環(huán)衛(wèi)設(shè)施等；（4） 社區(qū)服務(wù)設(shè)施與社區(qū)管理。 標(biāo)準(zhǔn)共121 條條文，對評估、方案、實(shí)施、驗(yàn)收與檔案管理等改造全過程以及成果維護(hù)和社區(qū)管理提出了相應(yīng)要求。

2.2 項(xiàng)目特點(diǎn)

（1） 項(xiàng)目整體規(guī)模不大，但涉及內(nèi)容繁多。 根據(jù)重慶市2020年老舊小區(qū)改造提升項(xiàng)目的基本情況， 目前重慶市老舊小區(qū)改造項(xiàng)目總投資在幾百萬到幾千萬元的比較多， 項(xiàng)目整體規(guī)模不大。 重慶地區(qū)老舊小區(qū)改造工程采取改造和提升一起抓，因此所涉及的改造內(nèi)容與程度都更加豐富。 不同項(xiàng)目改造內(nèi)容有所差異，涉及專業(yè)領(lǐng)域非常廣泛，目前常見的改造內(nèi)容有房屋立面改造、架空管線規(guī)整、地下管網(wǎng)改造、路面改造、環(huán)境整治、公共空間改造、增設(shè)停車位、化糞池更換、增設(shè)安防設(shè)施、社區(qū)服務(wù)設(shè)施配建及管理提升等，有的項(xiàng)目會涉及房屋安全鑒定、屋面滲漏處理、電力增容、“一戶一表”改造、消防設(shè)施改造等，其他如建筑節(jié)能改造、抗震改造加固等目前還不多見[4]。 就重慶地區(qū)老舊小區(qū)而言， 其特色的山地地形以及日益加劇的人口老齡化決定了加裝電梯是重慶地區(qū)老舊小區(qū)普遍需要考慮的問題。

（2） 項(xiàng)目限制條件多，需要合理規(guī)劃與平衡。 雖然國家積極推動建立改造資金政府與居民、社會力量合理共擔(dān)機(jī)制，但目前老舊小區(qū)改造項(xiàng)目主要還是依賴中央財(cái)政資金支持， 能否順利申請到（足額）財(cái)政資金對項(xiàng)目能否推進(jìn)有直接的影響，而即使申請到中央資金支持， 也不可能一次性解決老舊小區(qū)的所有問題。 除了資金條件，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造策劃與實(shí)施還要受到現(xiàn)狀空間條件的限制，根據(jù)2021 年重慶市建委開展的全市老舊小區(qū)改造重點(diǎn)示范項(xiàng)目社區(qū)建設(shè)情況問卷反饋情況， 小區(qū)普遍都急需增加停車位、綠化面積、公共活動空間、體育健身設(shè)施，配建社區(qū)服務(wù)設(shè)施等，但實(shí)際現(xiàn)狀是超過一半的小區(qū)無閑置空間。 同時(shí)不同群體訴求又不同，需要綜合考慮技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、居民意愿等因素進(jìn)行合理規(guī)劃與合理平衡[4]。

（3） 項(xiàng)目不確定因素多，對協(xié)調(diào)工作要求高。 老舊小區(qū)改造直接面對小區(qū)居民， 因?yàn)榫用褚蛩貛淼氖┕ぴO(shè)計(jì)變更非常普遍。 改造能否達(dá)到預(yù)期的效果，甚至項(xiàng)目能否順利實(shí)施，很大程度上取決于居民參與的熱情高不高、 居民的意見能不能統(tǒng)一[5]。據(jù)了解， 改造實(shí)施效果好的項(xiàng)目前期征求居民意見的時(shí)間通常需要6～8 個(gè)月甚至更長。 隨著項(xiàng)目包裝更加強(qiáng)調(diào)區(qū)域聯(lián)動、資源共享，社區(qū)甚至街道之間互動合作會越來越多。 項(xiàng)目審批過程涉及住建、發(fā)改、財(cái)政、規(guī)劃、城市管理、行政審批服務(wù)等部門，項(xiàng)目實(shí)施過程中還可能涉及水、電、氣、訊等不同的專營單位，加上老舊小區(qū)現(xiàn)場情況相對復(fù)雜，基礎(chǔ)資料缺失情況普遍，項(xiàng)目實(shí)施過程中的不確定因素很多，對協(xié)調(diào)工作要求非常高。 如重慶市渝北區(qū)典型老舊小區(qū)改造項(xiàng)目——金紫山老舊小區(qū)片區(qū)改造中，陸續(xù)出現(xiàn)31 條居民需求更改，40 余條工程變更。 渝北區(qū)建委作為業(yè)主單位針對每條變更都需要上會討論，通過時(shí)間周期長，直接影響項(xiàng)目的正常開展。

（4） 適應(yīng)改造的標(biāo)準(zhǔn)體系尚未建立，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)如何把握是改造項(xiàng)目的普遍問題。 與新建項(xiàng)目不同，老舊小區(qū)改造通常是在有限條件下， 對功能設(shè)施不完善的小區(qū)在現(xiàn)狀基礎(chǔ)上進(jìn)行改造和提升，目的是為了改善居民居住條件，但改造方案和實(shí)施受現(xiàn)狀條件的制約，加上國家標(biāo)準(zhǔn)體系本身在不斷完善，標(biāo)準(zhǔn)要求整體也在不斷提高， 改造項(xiàng)目要完全符合現(xiàn)行國家及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的要求并不現(xiàn)實(shí)。 《老舊小區(qū)改造提升建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（DBJ50/T-376—2020） 對于改造標(biāo)準(zhǔn)的把握， 一方面不能降低小區(qū)現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)水平，二是對涉及安全的事項(xiàng)一定嚴(yán)格把關(guān)。 要全面科學(xué)地指導(dǎo)和規(guī)范老舊小區(qū)改造，一本標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足要求，需要的是一套標(biāo)準(zhǔn)體系。 在標(biāo)準(zhǔn)體系完善之前，很多問題只能在充分征求居民意見基礎(chǔ)上一事一議予以解決。

3 潛在機(jī)遇與問題探討

3.1 潛在機(jī)遇

（1） 老舊小區(qū)改造有政策支撐且市場規(guī)模大。 2020 年11 月17 日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部管網(wǎng)全文轉(zhuǎn)載王蒙徽部長撰寫的《實(shí)施城市更新行動》[6]，“城市發(fā)展進(jìn)入城市更新的重要時(shí)期”。 老舊小區(qū)改造是城市更新的重要內(nèi)容，早在2015 年的中央城市工作會議上， 就要求加快老舊小區(qū)改造， 不斷完善城市管理和服務(wù)。2020 年7 月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》，標(biāo)志著城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作正式上升到國家政策層面。 據(jù)重慶市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會消息， 重慶市2021—2025 年計(jì)劃改造老舊小區(qū)約 8654 個(gè)項(xiàng)目、148.59 萬戶、1.43 億m2。老舊小區(qū)改造市場規(guī)模和潛力巨大。隨著國家著力推進(jìn)“完整社區(qū)”和“綠色社區(qū)”建設(shè)[7-8]，結(jié)合社區(qū)建設(shè)，老舊小區(qū)改造拉動經(jīng)濟(jì)增長、擴(kuò)大有效投資的潛力更大。

（2） 服務(wù)鏈條延伸蘊(yùn)藏企業(yè)轉(zhuǎn)型契機(jī)。 與新建項(xiàng)目不同，老舊小區(qū)改造項(xiàng)目目前仍主要依賴中央資金支持， 項(xiàng)目前期策劃的水平和質(zhì)量直接影響到項(xiàng)目能夠順利獲得資金支持以及資金支持的額度，也很大程度上決定了能否順利立項(xiàng)真正成為項(xiàng)目。要吸引社會資本參與老舊小區(qū)改造， 需要科學(xué)界定改造范圍和邊界，深入挖掘區(qū)域資源的同時(shí)，適當(dāng)轉(zhuǎn)讓運(yùn)營權(quán)益，通過時(shí)間效應(yīng)來實(shí)現(xiàn)社會資本的合理回報(bào)，也非常必要[9]。 老舊小區(qū)改造項(xiàng)目， 從前期策劃到具體實(shí)施再到后期運(yùn)營各環(huán)節(jié)之間的聯(lián)系更加緊密， 工程咨詢服務(wù)的范圍從單純的工程建設(shè)階段向前后延伸，對企業(yè)整體策劃及綜合管理和協(xié)調(diào)能力要求更加突出，而從前述老舊小區(qū)改造項(xiàng)目的特點(diǎn)來看， 無論在適用技術(shù)還是工程組織方式方面都需要?jiǎng)?chuàng)新， 而這也給傳統(tǒng)建筑行業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展帶來很好的契機(jī)。

3.2 問題探討

（1） 配套的政策機(jī)制需要進(jìn)一步健全完善。要吸引社會資本積極參與老舊小區(qū)改造，土地支持、存量資源利用等配套政策需要在科學(xué)深入研究的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善， 必要時(shí)對現(xiàn)有政策機(jī)制進(jìn)行相應(yīng)突破。 要結(jié)合“放管服”改革，精簡城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工程審批事項(xiàng)和環(huán)節(jié)，讓項(xiàng)目實(shí)施流程清晰、明確。 通過營造良好的政策環(huán)境，培育區(qū)域改造的內(nèi)生動力，促進(jìn)老舊小區(qū)改造可持續(xù)和健康發(fā)展。

（2） 企業(yè)綜合咨詢服務(wù)能力需要著力培育。老舊小區(qū)改造項(xiàng)目對企業(yè)整體策劃及綜合管理和協(xié)調(diào)能力要求更加突出， 服務(wù)鏈條的延伸為企業(yè)帶來轉(zhuǎn)型發(fā)展契機(jī)的同時(shí)， 也給傳統(tǒng)建筑行業(yè)企業(yè)提出了新的要求和挑戰(zhàn)。 企業(yè)需要立足自身的行業(yè)定位，著力培育和提升咨詢服務(wù)能力，積極探索服務(wù)模式創(chuàng)新，而主管部門也要著眼區(qū)域整體產(chǎn)業(yè)培育， 提供必要的產(chǎn)業(yè)扶持政策，營造良好的市場環(huán)境，引導(dǎo)企業(yè)自主創(chuàng)新。

（3） 適應(yīng)改造需要的標(biāo)準(zhǔn)體系需要建立完善。 新舊標(biāo)準(zhǔn)沖突、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不明是更新改造項(xiàng)目無法回避的普遍問題，要客觀認(rèn)識更新改造項(xiàng)目的自身特點(diǎn)， 在確保安全和質(zhì)量的前提下，理性分析改造項(xiàng)目的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)要求，逐步建立完善適應(yīng)改造需要的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。 企業(yè)在項(xiàng)目實(shí)施過程中要勇于創(chuàng)新，針對具體問題開展新型適用技術(shù)研發(fā)和集成應(yīng)用，通過技術(shù)創(chuàng)新培育自身核心競爭力的同時(shí)，推動老舊小區(qū)改造工作蓬勃發(fā)展。

4 結(jié)語

國家大力推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，在提供巨大市場的同時(shí)也為傳統(tǒng)建筑行業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了很好的契機(jī)，這在城市發(fā)展進(jìn)入城市更新的重要時(shí)期顯得尤為重要。 本文介紹了國家推進(jìn)老舊小區(qū)改造的多重背景和意義，在解析老舊小區(qū)改造內(nèi)容和項(xiàng)目特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，對老舊小區(qū)改造帶來的潛在機(jī)遇和存在的問題進(jìn)行了深入探討，希望能對從事老舊小區(qū)改造工作的企業(yè)和人員有所啟發(fā)。