城鄉(xiāng)融合的問題與經(jīng)驗探討
——基于湛江市麻章區(qū)城鄉(xiāng)融合調(diào)研

□ 雷雪姣

1 城鄉(xiāng)融合的基本認識

1.1 城鄉(xiāng)融合的根本是破解城鄉(xiāng)二元關(guān)系

城鄉(xiāng)融合是針對城鄉(xiāng)二元關(guān)系而言，是從對立走向融合。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換過程，更是原來的城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)再組織的過程，通過一系列產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化使城鄉(xiāng)地域空間達到高水平的結(jié)合[1]，包括要素、城鄉(xiāng)經(jīng)濟、城鄉(xiāng)空間、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鄉(xiāng)公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境等多方面的融合[2]。重塑城鄉(xiāng)關(guān)系中，城鄉(xiāng)要素融合機制、農(nóng)村基本經(jīng)營體制、城鄉(xiāng)融合規(guī)劃機制、生態(tài)保護機制要創(chuàng)新[3]。城鄉(xiāng)融合要促進城鄉(xiāng)要素的流動，實現(xiàn)城鄉(xiāng)等值化。貫穿于城鄉(xiāng)互動全過程的人口、土地、資本、信息、技術(shù)、生態(tài)等要素的流動，是構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的核心[4]。

1.2 城鄉(xiāng)融合的重點在于推動鄉(xiāng)村振興

從城鄉(xiāng)二元發(fā)展到以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)融合，鄉(xiāng)村的發(fā)展一直處于相對弱勢地位，解決好鄉(xiāng)村問題，就解決了城鄉(xiāng)融合的一大半。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)在要求[5]。鄉(xiāng)村振興需推動“人—地—錢—業(yè)”耦合發(fā)展，城鄉(xiāng)融合是基于空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和制度供給創(chuàng)新的社會、經(jīng)濟、環(huán)境全面融合，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相互支撐[6]。二者的對象是一個鄉(xiāng)村地域多體系統(tǒng)，包括城鄉(xiāng)融合體、鄉(xiāng)村綜合體、村鎮(zhèn)有機體、居業(yè)協(xié)同體，鄉(xiāng)村振興重在推進城鄉(xiāng)融合系統(tǒng)優(yōu)化重構(gòu)，加快建設(shè)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)網(wǎng)、鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)、村鎮(zhèn)空間場、鄉(xiāng)村振興極等所構(gòu)成的多級目標(biāo)體系[7]。

1.3 城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵在于制度創(chuàng)新

城鄉(xiāng)高質(zhì)量融合發(fā)展需要破除制度弊端[8]，既要破除長期“農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市”的制度路徑依賴，又要逐步改變和破除二元分割的城鄉(xiāng)關(guān)系，使城市資源可以流動到農(nóng)村，真正支持農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展[9]。推動新時代城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展的機制，主要包括地方政府激勵機制和創(chuàng)新財政支農(nóng)機制[10]。

2 面臨的現(xiàn)狀、問題與矛盾

2.1 規(guī)劃引導(dǎo)作用明顯，但村莊規(guī)劃亟須完善

當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃對湛江市麻章區(qū)的空間引導(dǎo)作用明顯。城鎮(zhèn)建設(shè)方面，麻章區(qū)注重規(guī)劃，現(xiàn)有規(guī)劃對于鎮(zhèn)區(qū)的建設(shè)起到了非常重要的作用。然而，在新的發(fā)展背景和外部環(huán)境變化的基礎(chǔ)上，又需要新的規(guī)劃支持。

村莊建設(shè)方面，目前村莊發(fā)展不均衡，村莊規(guī)劃亟須完善。各村之間呈現(xiàn)較大的差異，由于很多村莊在不斷建新，特別需要關(guān)于宅基地的規(guī)劃，同時又有很多村莊都是“空殼村”，亟須村莊規(guī)劃加以引導(dǎo)。在村莊內(nèi)部，存在著某些行政村弱、自然村較富裕的情況，表現(xiàn)出發(fā)展的不均衡態(tài)勢，也需要進一步引導(dǎo)。

2.2 土地浪費與土地緊缺并存

湛江市麻章區(qū)土地的問題主要表現(xiàn)在城鎮(zhèn)土地利用受限，村莊建設(shè)用地粗放。由于麻章區(qū)的基本農(nóng)田保護區(qū)較多，城鎮(zhèn)擴張的用地不足，但農(nóng)村空心化嚴(yán)重，土地浪費現(xiàn)象突出，宅基地管理難。農(nóng)村宅基地管理總量以戶籍為依據(jù)，理論上建新要拆舊，但實際操作中很少拆舊屋，包括祖屋也不拆，而是另擇他處建新屋。城鎮(zhèn)建設(shè)用地不足和村莊建設(shè)用地的粗放管理成為突出的矛盾。

2.3 公共投資投入大，但產(chǎn)出效率很低

公共服務(wù)設(shè)施方面，城鄉(xiāng)公共服務(wù)配套水平不均，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資陷入困境。城鄉(xiāng)二元制度背景下，以戶籍為核心的公共服務(wù)差異明顯。城市公共服務(wù)配套較完善，但農(nóng)村因為分散化布局，整體投入很大，且維護和管理水平較低，所以農(nóng)村的自然村仍然很難享受到公共服務(wù)設(shè)施配套的紅利。同時，因為教育水平的落后，導(dǎo)致知識水平的不足、生活習(xí)慣不同等因素成為村民進入城市的阻礙。

2.4 村莊基層治理向好，村民積極性有待提升

近年來，在掃黑除惡、加強組織建設(shè)的大環(huán)境下，當(dāng)前農(nóng)村基層治理向好。隨著科技發(fā)展，廣東省推行政務(wù)系統(tǒng)電子化，辦事更加便利。但從自然村來看，許多村民的積極性未能調(diào)動起來，通過自身解決問題的積極性不高，部分村莊“等、靠、要”思想嚴(yán)重。

3 城鄉(xiāng)融合的幾點經(jīng)驗

3.1 融合差異在于經(jīng)濟水平與公共服務(wù)

調(diào)研組甄別出經(jīng)商、務(wù)農(nóng)、低保、務(wù)工等四類家庭，分別進行入戶訪談。根據(jù)村民的訪談內(nèi)容得知，不同身份的村民均明確城鄉(xiāng)的概念界線，對于是否能融入城鎮(zhèn)也有清晰的認識。村民認為城鎮(zhèn)優(yōu)勢在于經(jīng)濟水平較高，公共服務(wù)較為完善，吸引點在于多樣的商業(yè)文娛活動、良好的醫(yī)療及教育條件；同時，也意識到村莊的優(yōu)勢在于鄰里關(guān)系融洽，生態(tài)環(huán)境較好。

盡管城鄉(xiāng)居民保險費率不同，但麻章區(qū)新農(nóng)村醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險普及率較高，醫(yī)療、養(yǎng)老得到基本保障。部分城邊村享受到公共服務(wù)設(shè)施的便利，村內(nèi)社會活動較為豐富，村民幸福感強，普遍認為與城市差別不大。

3.2 土地化零為整促進鄉(xiāng)村高效發(fā)展

麻章區(qū)部分村莊土地集約化、規(guī)?；厔菝黠@，通過規(guī)?；纱龠M管理效率的提升和經(jīng)濟的發(fā)展。在調(diào)研的村莊中，土地趨向于規(guī)?；?jīng)營，并已經(jīng)出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)專業(yè)化服務(wù)。村民已經(jīng)意識到土地規(guī)?；膬?yōu)勢，通過規(guī)?；N植、養(yǎng)殖，提升個人的收入水平。湛江市已建立農(nóng)村集體資產(chǎn)資源管理交易平臺，依托于集體土地，村莊集體資源可進行交易，促進農(nóng)村整體發(fā)展提速，農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展較好。

同時，土地的集約利用、集體經(jīng)濟的發(fā)展進一步促進了農(nóng)村公共服務(wù)水平的提升。麻章區(qū)外村集體土地按照人口折算股份整合，通過集約化發(fā)展促進了村集體經(jīng)濟的發(fā)展，因而進一步促進了村莊公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，包括文化樓、長者飯?zhí)谩⑹袌?、游園等；相反，沒有集體土地的村莊，就沒有共性發(fā)展。

3.3 基層社區(qū)重構(gòu)推動公共服務(wù)提質(zhì)

湛江基層社區(qū)重構(gòu)試點以自然村為單位開展行政事務(wù)組織，從黨支部到自然村小組，從行政村變成自然村。以黨建帶動激發(fā)村民的積極性，促進村民對美好生活從向往到行動。

根據(jù)現(xiàn)場走訪情況，村民集體意識強弱往往影響公共服務(wù)發(fā)展水平。村民集體意識強，村莊公共服務(wù)設(shè)施水平往往較高，公共設(shè)施的使用率高，村民的村莊認同感和幸福感也更高。如厚禮北村集體意識強，雖然村集體經(jīng)濟一般，但村民通過自籌等方式積極參與村莊公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)。相比之下，村民集體意識較弱地區(qū)，村民各自發(fā)展，公共服務(wù)設(shè)施的發(fā)展和建設(shè)水平較為一般。

4 城鄉(xiāng)融合的思路探討

4.1 規(guī)劃引導(dǎo)，統(tǒng)籌謀劃城鄉(xiāng)融合空間支撐

為了促進土地空間的進一步整合，應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間規(guī)劃，城鄉(xiāng)建設(shè)布局一盤棋考慮。統(tǒng)籌連片考慮，明確發(fā)展定位和功能片區(qū)規(guī)劃，促進城鄉(xiāng)聯(lián)系、村莊連片建設(shè)，從區(qū)域的層面，促進城鎮(zhèn)化、在地化和集約發(fā)展。做好土地規(guī)劃整合工作，包括農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、鄉(xiāng)村旅游點、田園綜合體、特色小鎮(zhèn)等產(chǎn)業(yè)平臺共建，統(tǒng)籌建設(shè)用地、非建設(shè)用地的安排。

提升收入、保障住房、提升公共服務(wù)等民生福祉是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本訴求。黨的十九大報告明確指出，在發(fā)展中補齊民生短板，在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展。推進城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施一體化和交通一體化，促進分散地區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施相對集中，通過便捷的城鄉(xiāng)交通體系和城鄉(xiāng)一體化公交制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共交通全覆蓋，促進城市教育、醫(yī)療、文化設(shè)施共享。

4.2 土地集約，高效構(gòu)建城鄉(xiāng)融合動力機制

土地是城鄉(xiāng)融合的重要突破點，遵循經(jīng)濟規(guī)律，整合分散、閑置、低效的各類建設(shè)用地，通過建設(shè)用地規(guī)模的騰挪，促進土地的高效集約利用，帶動農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展，進而投入到各方面的建設(shè)，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村造血功能。

構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地集約利用的機制，包括推進農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，加強宅基地管理，支持農(nóng)村金融體系建設(shè)，通過制度設(shè)計和政策支持促進城鄉(xiāng)建設(shè)用地、非建設(shè)用地資源的高效利用，保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

4.3 基層治理，齊心帶動城鄉(xiāng)融合品質(zhì)提升

村民集體意識是城鄉(xiāng)融合的重要著力點，除了“以獎代”補政策，基層社區(qū)社會治理也是非常重要的方面。村民自然存在地緣關(guān)系、親緣關(guān)系和血緣關(guān)系等多種紐帶，基層社區(qū)治理能更好帶動村民積極性，提升村民文化認同感。

“我的家園我來建”，通過喚醒集體意識，促進人人參與城鄉(xiāng)建設(shè)，使得建設(shè)更好地朝著使用需求的方向邁進，進一步減少被動投資和浪費。一方面，集中能人，幫扶村里，通過集體經(jīng)濟建設(shè)讓村民實實在在享受到集體力量大，提升村民凝聚力。另一方面，推動文化建設(shè)，營造村民的認同感、歸屬感和榮譽感，促進投入村莊建設(shè)。村民自主參與力提高，村莊整體建設(shè)水平的提升，村民認同感加強，在心理上縮短了城鄉(xiāng)差距，也進一步促進了城鄉(xiāng)融合。

5 結(jié)語

從城鄉(xiāng)二元到城鄉(xiāng)融合，鄉(xiāng)村振興仍然是目前城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵和著力點，支持提升鄉(xiāng)村土地、生態(tài)、文化資源的價值，實現(xiàn)城鄉(xiāng)等值化，城、鄉(xiāng)才能更好地對話。對于村民而言，是否融合城市。如何融入城市也非常關(guān)鍵。

同時，相比于鄉(xiāng)村振興的重點在于鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)和組織振興，城鄉(xiāng)融合更加強調(diào)城鄉(xiāng)作為一個綜合有機體，既認識到鄉(xiāng)村的不足，同時也希望通過城鄉(xiāng)的共同發(fā)展彌補城市在面臨發(fā)展中的不足。城鄉(xiāng)發(fā)展從低水平非均衡到高水平均衡、融合，更加要強調(diào)城鄉(xiāng)的互補作用，空間上整體統(tǒng)籌，制度上促進城鄉(xiāng)要素的自由流動。