新時(shí)代我國城鄉(xiāng)發(fā)展轉(zhuǎn)型與規(guī)劃理論的演進(jìn)

華天天

（蘇州科技大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，江蘇 蘇州 215009）

0 引言

我國堅(jiān)持走中國特色社會(huì)主義道路，城市化發(fā)展也應(yīng)具有中國特色。我國城市與農(nóng)村之間的關(guān)系有著不同于其他國家的特殊性，經(jīng)歷了城鄉(xiāng)分離、城鄉(xiāng)對立、城鄉(xiāng)差異、城鄉(xiāng)一體化等多種發(fā)展模式，具有階段性特征。嚴(yán)格來說，我國尚未建立自己獨(dú)立的規(guī)劃理論體系，但如果將各時(shí)期對于規(guī)劃的理解當(dāng)作指導(dǎo)，也可梳理出其規(guī)劃理論的演進(jìn)之路。規(guī)劃理論對規(guī)劃實(shí)踐有指導(dǎo)作用，良好而適合的規(guī)劃理論對于城市和鄉(xiāng)村的發(fā)展都具有重要的意義，有助于建立和諧平等的城鄉(xiāng)關(guān)系。

1 城鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展變化

1.1 農(nóng)村支持城市：不平衡的城鄉(xiāng)關(guān)系

1949年，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展水平和城市化水平較落后。為了解決工業(yè)化所需的財(cái)政問題，我國制定了“農(nóng)村支持城市、農(nóng)業(yè)養(yǎng)育工業(yè)”的方針政策。自改革開放至2003年，雖然國家對國民收入分配和農(nóng)業(yè)投入進(jìn)行了一些調(diào)整，但總體政策框架并沒有根本改變。與此同時(shí)，我國實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，以促進(jìn)工業(yè)化發(fā)展。這種工業(yè)化體系將城市與農(nóng)村分離，并將其分為2個(gè)部門。在城鄉(xiāng)分割的體制下，城鄉(xiāng)之間的生產(chǎn)要素不能自由流通，城鄉(xiāng)關(guān)系變得扭曲。

這種快速工業(yè)化并未使我國進(jìn)入現(xiàn)代化國家的行列。相反，工業(yè)與農(nóng)業(yè)發(fā)展和城鄉(xiāng)發(fā)展之間處于嚴(yán)重失衡狀態(tài)。農(nóng)業(yè)始終沒有脫離傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式和半自給自足狀態(tài)，仍然是整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)中最落后的部門。

在這種生產(chǎn)和發(fā)展模式下，我國的城鄉(xiāng)關(guān)系可謂嚴(yán)峻、殘酷，集中一切力量發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)，剝奪農(nóng)村和農(nóng)村人的發(fā)展機(jī)會(huì)，造成農(nóng)村發(fā)展要素的單方面流失，城鄉(xiāng)發(fā)展處于不健康的狀態(tài)。

1.2 工業(yè)反哺農(nóng)村：城鄉(xiāng)關(guān)系趨好

面對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)實(shí)施中的嚴(yán)重問題，國家于1978年底啟動(dòng)了市場化改革。2004年，“十六屆四中全會(huì)”提出“兩個(gè)趨勢”的重要結(jié)論，即“一些工業(yè)化國家的發(fā)展概況，在工業(yè)化初期，農(nóng)業(yè)支持產(chǎn)業(yè)、工業(yè)是一個(gè)大趨勢，但工業(yè)化達(dá)到一定程度后，產(chǎn)業(yè)支持農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村，工農(nóng)業(yè)和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展也是一種趨勢”。與此同時(shí)，中共中央作出了判斷，即我國已進(jìn)入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)支持和城鄉(xiāng)支持的階段。由此，我國的城鄉(xiāng)關(guān)系政策已經(jīng)開始轉(zhuǎn)向城市支持農(nóng)村和產(chǎn)業(yè)支持農(nóng)業(yè)。

1.3 城鄉(xiāng)關(guān)系重新分離

農(nóng)村改革在一定程度上“破壞”了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的城鄉(xiāng)穩(wěn)定，對城市產(chǎn)生了巨大影響，迫使城市進(jìn)行適應(yīng)農(nóng)村改革的改革。首先，城市擁有更多、更高水平的資源，能夠產(chǎn)生更大的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和市場效益，這就表示城市可以為改革提供更大的回報(bào)；其次，其符合“先富一部分，再帶動(dòng)一部分”的發(fā)展邏輯。

1984年10月，“十二屆三中全會(huì)”通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》提出“現(xiàn)在面臨的任務(wù)是繼續(xù)搞好農(nóng)村改革”“堅(jiān)決、系統(tǒng)地以城市為重點(diǎn)，貫徹落實(shí)整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革”是當(dāng)務(wù)之急。從那時(shí)起，我國城市開展了各項(xiàng)改革。

在這一時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速發(fā)展是推動(dòng)城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)步的主要內(nèi)在動(dòng)力。它在農(nóng)村開辟了廣闊的生產(chǎn)渠道，擴(kuò)大了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的途徑，大大增加了農(nóng)民的收入。更重要的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為植根于農(nóng)村的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，為我國的工業(yè)化開辟了一條獨(dú)特的道路。但即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)帶動(dòng)了一部分農(nóng)村的發(fā)展，這一時(shí)期城市仍是發(fā)展的重點(diǎn)，發(fā)展速度和水平明顯高于農(nóng)村。鑒于城鄉(xiāng)分治的概念，城鄉(xiāng)關(guān)系又重新趨于分離，從而又造成了一系列不平等、不平衡發(fā)展而導(dǎo)致的各種問題。

1.4 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戰(zhàn)略帶動(dòng)城鄉(xiāng)關(guān)系趨好

面對城鄉(xiāng)關(guān)系中存在的嚴(yán)重問題和不平衡狀況，依靠日益增強(qiáng)的綜合國力，國家開始對城鄉(xiāng)關(guān)系的變化提出一系列新的理論并做出新的判斷，理論和實(shí)踐都在不斷進(jìn)步、不斷發(fā)展。

1）“兩個(gè)趨勢”論證為新的城鄉(xiāng)關(guān)系奠定了基調(diào) 在實(shí)踐中，支持農(nóng)業(yè)的力度大大增加。在工業(yè)化初期，農(nóng)業(yè)支持產(chǎn)業(yè)，為工業(yè)提供積累是一種普遍趨勢；但工業(yè)化后實(shí)現(xiàn)工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)之間平衡發(fā)展也是一種普遍的趨勢，“兩個(gè)趨勢”的提議為處理我國城鄉(xiāng)關(guān)系奠定了基礎(chǔ)，為實(shí)踐提供了理論指導(dǎo)，實(shí)際上也標(biāo)志著城鄉(xiāng)關(guān)系轉(zhuǎn)折點(diǎn)的到來。

2）“城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化”理論及其實(shí)踐改革促使城鄉(xiāng)差距縮小 “中共十七大”報(bào)告提出“建立通過產(chǎn)業(yè)促進(jìn)農(nóng)業(yè)，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化新格局的長效機(jī)制”。在發(fā)展理論和一系列改革的推動(dòng)下，我國城鄉(xiāng)差距開始縮小。

1.5 城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段

在城鄉(xiāng)關(guān)系方面，中央提出了一系列新的理論和新的戰(zhàn)略，由于以往一味地發(fā)展城市或鄉(xiāng)村而出現(xiàn)各種弊端，只有城市與鄉(xiāng)村協(xié)調(diào)平衡發(fā)展、互促互進(jìn)，才是良好的發(fā)展模式。

至此，城鄉(xiāng)關(guān)系的轉(zhuǎn)型也全面開始。為了促進(jìn)城鄉(xiāng)關(guān)系的轉(zhuǎn)型，建立城鄉(xiāng)一體化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的和諧社會(huì)，我國做出了很多努力。城鄉(xiāng)一體化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展不只是一個(gè)美好的向往，經(jīng)過多年的實(shí)踐與發(fā)展，最終意識(shí)到單方面地犧牲某一方不是良好的發(fā)展模式，城鄉(xiāng)一體化作為國家新戰(zhàn)略開始實(shí)踐，城鄉(xiāng)關(guān)系開始轉(zhuǎn)型。

由此可見，我國的城鄉(xiāng)關(guān)系已經(jīng)逐漸趨好，不再是單方向的元素流失，而是城市與鄉(xiāng)村雙向互動(dòng)，發(fā)展要素流通積極良好。

2 規(guī)劃理論的演進(jìn)

2.1 城鄉(xiāng)對立時(shí)期

1949年后，我國快速引入了西方城市規(guī)劃相關(guān)理論成果，蘇聯(lián)模式對于我國工業(yè)化模式的建立和發(fā)展產(chǎn)生了極為深遠(yuǎn)的影響，并廣泛應(yīng)用于我國城市規(guī)劃的實(shí)踐中。1949年之初的規(guī)劃理論就是建立在蘇聯(lián)模式基礎(chǔ)之上，主要特點(diǎn)是生產(chǎn)型發(fā)展，重視經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，提倡工業(yè)化模式，大力發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)，忽略了由此造成的生態(tài)污染、城鄉(xiāng)分離、發(fā)展不平衡等各種矛盾和問題。

在這一時(shí)期，我國的城鄉(xiāng)關(guān)系極度不平衡，城市保護(hù)模式使鄉(xiāng)村的生產(chǎn)和發(fā)展要素始終處于流向城市的狀態(tài)，城市源源不斷地向農(nóng)村汲取發(fā)展所需要素，包括勞動(dòng)力、生產(chǎn)原料等。

在工業(yè)化基礎(chǔ)初步建立之后，本應(yīng)該由工業(yè)自身發(fā)展壯大來帶動(dòng)鄉(xiāng)村和農(nóng)民的發(fā)展，以產(chǎn)業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、惠及全體人民，但由于我國特殊的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，工業(yè)發(fā)展和城市的生產(chǎn)效率低下，以及實(shí)行重工業(yè)優(yōu)先的工業(yè)化戰(zhàn)略，過度依賴“三農(nóng)”的支撐發(fā)展，結(jié)果反而使城市及工業(yè)發(fā)展越來越擴(kuò)大化，農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的壓力越來越大。二元體制初衷是好的，結(jié)果卻成為固定的體制，使城鄉(xiāng)關(guān)系惡化、差別擴(kuò)大。

雖然有部分農(nóng)村進(jìn)行改革，在規(guī)劃中也有意識(shí)地將發(fā)展戰(zhàn)略定為積極發(fā)展中小城鎮(zhèn)，抑制大城市的無限擴(kuò)張，但由于一開始的工業(yè)化戰(zhàn)略，城市發(fā)展勢頭強(qiáng)勁，再加上我國特殊的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)村的發(fā)展壓力越來越大，主要表現(xiàn)在以下方面。

1）農(nóng)村土地壓力和農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)壓力越來越大 持續(xù)增長的農(nóng)村人口在城市找不到工作，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村都難以支持工業(yè)和城市的進(jìn)一步發(fā)展。

2）“三農(nóng)”支持工業(yè)和城市的負(fù)擔(dān)重 在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率很低和剩余產(chǎn)品很少的情況下，國家通過農(nóng)業(yè)稅和統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，以無償和較低的價(jià)格從農(nóng)民手中高比例征購余糧和其他農(nóng)產(chǎn)品，有時(shí)農(nóng)民甚至連自身的口糧也難以保證。

3）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的負(fù)擔(dān)越來越重 國家投資和財(cái)政支出主要用于工業(yè)和城市發(fā)展，用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)的非常有限。

2.2 城鄉(xiāng)融合時(shí)期

1949年以來，長期的城鄉(xiāng)分治政策導(dǎo)致了城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)體系。自改革開放以來，雖然在城鄉(xiāng)規(guī)劃中已經(jīng)有意識(shí)努力著手改變這種狀況，但是城市和鄉(xiāng)村之間依然存在著很大的差距。所以，重中之重是很好地平衡和協(xié)作城鄉(xiāng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

目前，我國已經(jīng)全面開啟轉(zhuǎn)型發(fā)展。城鄉(xiāng)一體化理論是實(shí)踐的基礎(chǔ)，從各城市群以城帶鄉(xiāng)的一體化模式，到以小城鎮(zhèn)建設(shè)為載體的一體化發(fā)展模式，我國已經(jīng)將發(fā)展重點(diǎn)從城市轉(zhuǎn)為城鄉(xiāng)融合發(fā)展。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，并非一蹴而就，所以在規(guī)劃時(shí)，我們需要認(rèn)清當(dāng)前城鄉(xiāng)發(fā)展的階段，因地制宜地選擇合適的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展模式，以真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)平衡發(fā)展。

黨的“十九大”提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，首次將“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”寫入黨的文獻(xiàn)，標(biāo)志著中國特色社會(huì)主義建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入新的歷史時(shí)期，也表明城鄉(xiāng)融合發(fā)展是新時(shí)代推進(jìn)現(xiàn)代化的根本要求。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略旨在促進(jìn)城鄉(xiāng)平衡發(fā)展，使鄉(xiāng)村和城市能夠各司其職，解決以往發(fā)展不平衡所帶來的各種問題，而城鄉(xiāng)融合發(fā)展是實(shí)施鄉(xiāng)村振興、推動(dòng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化的有效途徑，鄉(xiāng)村的良好發(fā)展可以與城市發(fā)展相輔相成、互促互進(jìn)。

3 結(jié)語

過去的幾十年，我國城鄉(xiāng)發(fā)展經(jīng)歷了幾個(gè)階段。目前，城鄉(xiāng)二元體制尚有遺留，要想消除這種體制下出現(xiàn)的問題，還需要繼續(xù)努力，要始終把城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展作為目標(biāo)，使城市和鄉(xiāng)村各司其職、互幫互助，形成和諧的城鄉(xiāng)關(guān)系。