重慶市老舊小區(qū)居民自治現(xiàn)狀及問題研究

文/重慶大學(xué)管理科學(xué)與房地產(chǎn)學(xué)院 何 琳

0 引言

2009年，我國開始棚戶區(qū)改造，到“十三五”規(guī)劃提出“加快推進集中成片棚戶區(qū)和城中村改造，有序推進舊住宅小區(qū)綜合整治、危舊住房和非成套住房改造”，我國對居民住房條件改善工作持續(xù)加大力度階段性地推行。2019年，第十三屆全國人民代表大會再次強調(diào)“要大力進行城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造提升工作任務(wù)”。老舊小區(qū)改造提升工作不同于以往的棚戶區(qū)、城中村改造常用的拆后新建模式，更傾向于對原住房進行外觀、功能改造，從而提升居民居住品質(zhì)。新的改造模式必然帶來新問題，如在無開發(fā)商介入的前期改造出資問題和介入后的后期改造維護問題，從而要求更多的居民參與。同時為響應(yīng)“十三五”提出的“推動共建、共治的城市治理方式轉(zhuǎn)型”，也應(yīng)加大關(guān)注老舊小區(qū)居民自治，促進居民參與改造活動，保障老舊小區(qū)改造提升工作的順利開展。

老舊小區(qū)自治屬社區(qū)自治研究范疇，陳偉東將社區(qū)自治解釋為“無需外部力量的強制性干預(yù)，社區(qū)各利益相關(guān)者習(xí)慣通過民主協(xié)商合作處理社區(qū)公共事務(wù)，使社區(qū)進入自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我約束秩序的過程”。21世紀初，傳統(tǒng)事業(yè)單位下屬企業(yè)的社會職能被轉(zhuǎn)移，通過社會自身力量管理成為新方向。多中心治理理論、利益相關(guān)者理論等為社區(qū)自治的出現(xiàn)與發(fā)展提供了理論支持，在城市中通過社區(qū)自治引入多方參與以提供更好的公共服務(wù)。目前，關(guān)于社區(qū)自治的研究多集中在農(nóng)村自治與社區(qū)自治的異同與發(fā)展、現(xiàn)存各種自治組織模式、居委會法律地位等方面。徐曉軍提出社區(qū)自治應(yīng)定位在新興住宅小區(qū)上，該小區(qū)更易培養(yǎng)認同感、歸屬感。葛天任提出社會自治模式普遍存在于中產(chǎn)社區(qū)，而在大量非商品房社區(qū)、住房產(chǎn)權(quán)性質(zhì)模糊社區(qū)等，社區(qū)自治仍存在較大困難。綜上所述，現(xiàn)有研究較多關(guān)注新興住宅小區(qū)，缺乏自治能力的老舊小區(qū)則甚少被提及。

2018年，《重慶市城市提升行動計劃》出臺，集中完成主城區(qū)老舊小區(qū)改造提升。2018—2019年，筆者走訪調(diào)研重慶市5個區(qū)的8個老舊小區(qū)，并對其自治情況、自治組織結(jié)構(gòu)、成員組成等現(xiàn)狀進行說明，梳理老舊小區(qū)自治存在的共性問題，針對其問題對重慶市老舊小區(qū)居民自治提出更易落地、切實可行的建議。

1 老舊小區(qū)居民自治基本現(xiàn)狀

實地走訪重慶市8個老舊小區(qū)，其中4個小區(qū)為2018年前參與并完成政府組織的各類改造整治工程的已改造小區(qū)，其余4個為此次主城區(qū)老舊小區(qū)改造提升工作全面開展前的示范改造小區(qū)。8個小區(qū)的類型、人口、地域等基礎(chǔ)情況各不相同，觀察小區(qū)的自治組織建立情況、自治組織結(jié)構(gòu)模式、自治工作開展情況可多方面細致地了解重慶市老舊小區(qū)居民自治的基本現(xiàn)狀。

1）自治組織推行緩慢 除1個已改造老舊小區(qū)建立了完備的自治組織及3個小區(qū)自治組織尚在組建中，另有3個小區(qū)自治依托于物業(yè)服務(wù)中心，具有自治雛形而多開展物業(yè)相關(guān)工作，1個小區(qū)由社區(qū)委員會直接進行管理。盡管其中4個老舊小區(qū)參與過政府改造工程，但以往改造并未重視居民參與環(huán)節(jié)，因此僅有1個小區(qū)具備完善的自治組織，不僅收集民意、協(xié)商執(zhí)行小區(qū)內(nèi)外大小事，還多次組織開展精神文明活動以豐富小區(qū)生活，充分發(fā)揮自我管理、自我教育和自我服務(wù)。此次重慶主城區(qū)老舊小區(qū)改造提升計劃強調(diào)“共商共建共治共享”，實際行動更關(guān)注自治組織的物業(yè)管理功能，4個示范小區(qū)均在積極組建自治組織，但在片區(qū)已有物業(yè)服務(wù)中心前提下，存在自治組織建設(shè)推進緩慢的情況。

2）自治組織結(jié)構(gòu)較混亂 8個小區(qū)擁有3種自治組織結(jié)構(gòu)模式：①“131”模式 1個黨支部領(lǐng)導(dǎo)，3個委員會自治，1個長效機制（四會三公開）保證運行；②“2+社區(qū)1.0+物管服務(wù)”模式 2個自治組織，社區(qū)扮演輔助及協(xié)同角色，引進物業(yè)管理服務(wù)；③“1+2”模式 1個居民自治組織，小區(qū)會議和樓院居民議事會2項制度。不同組織結(jié)構(gòu)的職能分配及組織名稱各不相同，缺乏科學(xué)指導(dǎo)，易存在職能缺失或冗余。其中組織職能較完整、結(jié)構(gòu)清晰合理的自治組織采用“131”模式，在黨支部領(lǐng)導(dǎo)下，成立小區(qū)議事會、業(yè)主委員會、監(jiān)督委員會。

2 老舊小區(qū)居民自治現(xiàn)存問題

現(xiàn)狀研究得出老舊小區(qū)居民自治從自治組織的成立到運行均面臨多項問題。匯總梳理8個小區(qū)現(xiàn)狀及問題，從結(jié)構(gòu)制度、管理人員組成、資金3個方面得出以下關(guān)鍵性問題。

2.1 組織結(jié)構(gòu)制度不合理

不同老舊小區(qū)的組織結(jié)構(gòu)模式多樣，但大多為簡單模仿已有的小區(qū)自治組織模式，在組織結(jié)構(gòu)及運行制度方面與其自身不適應(yīng)：①結(jié)構(gòu)本身職能混亂，單純模仿未能明確其模式內(nèi)部職責分工，多種模式混合存在，居民小組、居民代表、居民委員會、業(yè)主委員會、議事會、物管中心等組織并存造成職位權(quán)責邊界模糊，造成一人身兼多職或空有其名無人管轄的狀況；②自治組織管理制度不完善，老舊小區(qū)自治組織運行制度規(guī)章大多條款簡單、內(nèi)容少、邏輯不明確，不同老舊小區(qū)的自治組織制度規(guī)范基本借鑒已有文本，關(guān)于各類會議的組織安排、骨干人員換屆選舉等內(nèi)容套用過于生硬不盡合理。

2.2 管理人員選舉困難

自治組織管理人員責任大、任務(wù)重、工作繁雜，多為義務(wù)擔任，額外報酬少，同時要求其具有較高的威望和較強的鄰里關(guān)系處事能力。從社會關(guān)聯(lián)看，自治組織管理人員選取對自治組織的運行至關(guān)重要。社會關(guān)聯(lián)特指社會群體內(nèi)部具體關(guān)系的性質(zhì)、程度和廣泛性，是人在社會內(nèi)部結(jié)成的各種具體關(guān)系的總和，主要通過處于事件中的人在應(yīng)對事件時調(diào)用內(nèi)部關(guān)系的能力展示。社會關(guān)聯(lián)性高的管理人員，在處理小區(qū)事務(wù)時，易獲得居民信任，是小區(qū)自治活動開展的良性動力，而社會關(guān)聯(lián)性低的管理人員組織活動則舉步維艱。

示范改造小區(qū)目前處于施工改造階段，同步組建自治組織，且老舊小區(qū)居民中老年人比例高，溝通組織不便，人員招集困難。小區(qū)樓棟長等骨干人員數(shù)量較少，無法支撐自治組織的管理人員組成，老年人體力不便而年輕人鄰里溝通能力較差，同時老舊小區(qū)租戶比例較高，業(yè)主參與度低，居民初期意見收集、選舉等活動難以開展。而老舊小區(qū)自治組織第一批骨干人員面臨著從頭建立運行自治組織等一系列事項，管理人員是組織的血液，卻囿于各種客觀因素限制及缺乏完備的選拔機制而難于選拔。

2.3 組織運行資金缺乏

居民自治組織的工作內(nèi)容較多，工作強度較大，但組織管理人員報酬很少甚至沒有，僅有社區(qū)發(fā)放的少量補貼或者物資補償。自治依靠人員組織并推動，而小區(qū)自治管理人員對自治工作的積極性取決于其獲得的收益，即精英收益動力機制，精英是指小區(qū)自治組織管理人員。管理人員工作強度與收益長期嚴重不匹配造成其工作積極性下降，而在擁有調(diào)用處理小區(qū)資源權(quán)力狀況下可導(dǎo)致“權(quán)力尋租”等問題。

老舊小區(qū)改造后需對改造成果進行維護管理，屆時居民需繳納物業(yè)費，老舊小區(qū)此前的日常維護極少，基本依靠社區(qū)街道管理補貼，不對居民收取物業(yè)費用，因此即使收取極低的物業(yè)費在目前調(diào)查的老舊小區(qū)中均遇到較大阻礙。

3 老舊小區(qū)居民自治對策建議

針對老舊小區(qū)自治存在的制度、人員和資金問題，為更好地輔助本次重慶市老舊小區(qū)改造提升工作，響應(yīng)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2020〕23號）提出的“將擴大民主、居民自治作為社區(qū)建設(shè)的基本原則之一，逐步實現(xiàn)社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督”，從一般社會動力機制角度與行政三分制理論出發(fā)對老舊小區(qū)現(xiàn)存問題進行深入分析并提出以下建議。

3.1 自治組織建立因地制宜

1）根據(jù)小區(qū)面積、戶數(shù)、居民數(shù)量，選擇合適的自治組織模式，以適應(yīng)小區(qū)的規(guī)模，方便開展各項工作。在走訪的小區(qū)中，有2個戶數(shù)較多的小區(qū)，常住人口約1000人，他們有足夠的人員基數(shù)完成自治組織的骨干人員組成，參與不同規(guī)模會議，因此均采用了組織結(jié)構(gòu)分工明確、管理機制層次分明的“131”模式。而住戶均約200戶的2個老舊小區(qū)，自治組織骨干人員的可選數(shù)量較低。目前2個小區(qū)均只建立了1個居民自治小組，下一步準備成立監(jiān)督會，自治組織運行管理層級少，工作效率高。

2）老舊小區(qū)的自治組織應(yīng)適應(yīng)原管理基礎(chǔ)，保留原基礎(chǔ)的優(yōu)勢。如某老舊小區(qū)原有陽光物業(yè)服務(wù)中心對小區(qū)進行物業(yè)管理，收取費用低，辦事效率高，故自治組織的建立應(yīng)與陽光物業(yè)服務(wù)中心密切配合，發(fā)揮物業(yè)管理方面優(yōu)勢，實現(xiàn)多方參與的小區(qū)公共維護管理。

3.2 自治組織內(nèi)在三分權(quán)責

決策、執(zhí)行與監(jiān)督是具有普適意義的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制分析方式，立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)三權(quán)分立的內(nèi)在邏輯即決策、執(zhí)行與監(jiān)督的權(quán)力三分。將決策、執(zhí)行與監(jiān)督三分邏輯融入自治組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)設(shè)計，在因地制宜的基礎(chǔ)上，即使各小區(qū)自治組織稱謂、職位名稱不對應(yīng)也應(yīng)清晰劃定自治組織各部門的職能、權(quán)利與責任，使各部門相互合作、相互制衡，合理配置組織權(quán)力結(jié)構(gòu)，促進組織高效運行。

決策、執(zhí)行與監(jiān)督組織中決策組織需對居民的意見進行收集、整理，代表居民行使決策權(quán)，根據(jù)居民意愿確定小區(qū)需執(zhí)行的事務(wù)。執(zhí)行組織則代表業(yè)主利益，具體組織小區(qū)內(nèi)的各項事務(wù)，執(zhí)行決策組織決定的事項。而監(jiān)督組織應(yīng)獨立于決策、執(zhí)行組織，監(jiān)督小區(qū)各項事務(wù)的執(zhí)行，對以上組織的行為是否做到公平、公開、公正和尊重、符合民意進行監(jiān)督。自治組織應(yīng)詳細公開各部門組織權(quán)利范圍與事務(wù)處理流程，劃分各部門權(quán)利義務(wù)界限并規(guī)范各部門日常工作。

3.3 建立自治“四共”運行機制

“十九大”報告明確提出“打造共商、共建、共治、共享的社會治理格局，增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感”，自治組織應(yīng)基于該原則建立運行機制。共商機制指自治組織應(yīng)具備完整的層級會議（院壩會、樓棟會、居民大會等）制度，使居民參與到小區(qū)事項的商議過程中，對事務(wù)分類、分級處理，公開進行居民意見收集、事務(wù)決策、事務(wù)處理、事務(wù)評價等自治事項；共建機制指自治組織應(yīng)組織小區(qū)居民共同參與小區(qū)維護建設(shè)，通過各種小區(qū)活動、管理費用收取，讓居民切身參與小區(qū)建設(shè)，促使其愛惜公共設(shè)施并對其自覺維護；共治機制指自治組織應(yīng)擁有信息公開制度，主動接受小區(qū)居民對自治組織的治理、監(jiān)管，對大型事務(wù)的決策執(zhí)行過程、財務(wù)信息等居民關(guān)心的事務(wù)進行周期性信息公開，不拒絕居民的合理問詢；共享機制指小區(qū)有完整的居民公約，約束居民日常生活行為，通過居民公約條款，有效減少居民不文明行為及居民間矛盾，增強居民活動參與度，使居民均享受小區(qū)治理成果。

3.4 社區(qū)工作補足動力機制

管理人員選舉困難及運行資金缺乏問題單純依靠老舊小區(qū)自身資源條件難以解決，需社區(qū)工作人員進行引導(dǎo)和輔助。

1）社區(qū)在初期幫助小區(qū)自治組織選拔與培養(yǎng)管理人員 考慮老舊小區(qū)自身特色，如職工家屬區(qū)、農(nóng)轉(zhuǎn)非安置房等，居住人群社會關(guān)聯(lián)度高，社區(qū)應(yīng)根據(jù)其社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)動員其中聲望高、有余力的居民參與選舉并擔任管理人員。在老舊小區(qū)自身社會關(guān)聯(lián)度低的情況下，積極動員居民中的優(yōu)秀黨員參與選舉并培養(yǎng)其工作能力。并在自治組織運行中，鼓勵其開展精神文明活動，加強老舊小區(qū)居民自身社會聯(lián)系，有助于自治組織其他活動的開展。

2）社區(qū)對于經(jīng)濟條件較差小區(qū)初期給予輔助 為確保自治組織的順利建立與運行，提升管理人員工作積極性，需提高管理人員的收益，收益可從經(jīng)濟性收益與社會性收入兩方面入手，在前期對管理人員以精神性獎勵為主進行少量津貼與物資補助，如各類積極、優(yōu)秀、先進人員評比或可附加獎金，增強管理人員的名譽、聲望等社會性收益；在收取物業(yè)管理費用時，也采用獎勵、激勵等名義進行資金補助。同時由社區(qū)帶領(lǐng)自治組織積極挖掘小區(qū)可用資源、拓寬小區(qū)資金的來源渠道，爭取讓居民自治組織的成員勞有所獲，居民物業(yè)費用收費降低，減少老舊小區(qū)自治組織資金方面對于社區(qū)的路徑依賴。

4 結(jié)語

根據(jù)重慶市8個老舊小區(qū)自治組織建立情況總結(jié)重慶市老舊小區(qū)自治現(xiàn)狀，總結(jié)目前老舊小區(qū)自治存在的共性問題，并針對自治組織的結(jié)構(gòu)模式、運行機制、管理人員選擇和社區(qū)工作方面提出實際可行的對策及建議。為使老舊小區(qū)改造提升工作順利開展，政府應(yīng)重視老舊小區(qū)自治組織建設(shè)，提倡老舊小區(qū)在改造前先建立自治組織，配合改造提升工作，提高改造過程居民參與度、滿意度，保障改造后老舊小區(qū)的長效維護，真正長期改善居民生活環(huán)境、提升居民生活品質(zhì)。