海外工程項目監(jiān)理與國內監(jiān)理的差異化研究
——以玻利維亞公路工程項目為例

陳俐光，馮曉陽，張 輝，王炳霞（.中建市政工程有限公司， 北京 0066；.北京建筑大學， 北京00044）

0 引 言

“一帶一路”倡議為我國承包企業(yè)開拓海外市場提供了難得的戰(zhàn)略機遇。我國工程企業(yè)在“一帶一路”沿線國家和地區(qū)開展項目建設時，項目業(yè)主通常委托監(jiān)理進行項目管理。本研究以南美洲國家玻利維亞的兩個項目即尤庫莫圣博爾哈公路項目（以下簡稱“尤庫莫項目”）與“玻利維亞圣何塞德奇基托斯－圣伊格納西奧德貝拉斯科段”道路建設項目（以下簡稱“圣－圣項目”）為例，從監(jiān)理與發(fā)包人的關系、監(jiān)理的地位與權利、監(jiān)理的業(yè)務范圍、監(jiān)理的人員配備、監(jiān)理工作積極性、監(jiān)理對待索賠的處理、監(jiān)理對于環(huán)境保護與動物保護的規(guī)定和監(jiān)理的生活服務等八個方面對海外工程項目監(jiān)理與國內監(jiān)理進行差異化研究，從而為中國施工企業(yè)規(guī)避與海外監(jiān)理的矛盾沖突提供參考。

1 海內外監(jiān)理的差異性比較

1.1 監(jiān)理與業(yè)主方的關系

在我國，《中華人民共和國建筑法》第三十二條明確規(guī)定，建設工程監(jiān)理應當依照法律、行政法規(guī)及有關的技術標準、設計文件和建筑工程承包合同，對承包單位在施工質量、建設工期和建設資金使用等方面，代表建設單位實施監(jiān)督[1]。我國的建設工程監(jiān)理屬于國際上業(yè)主項目管理的范疇，即業(yè)主方委托項目管理咨詢公司承擔全部業(yè)主方項目管理的任務，在項目建設過程中，業(yè)主方對項目管理起主導性作用，監(jiān)理方作為業(yè)主方的代表，話語權較小[2]。

在玻利維亞，業(yè)主方與監(jiān)理方之間是平等的主體關系，表現(xiàn)在雙方必須在各自的權限內行使各自的職權，承擔相應責任，如果越權則會導致責任無法進行合理的分擔的問題，因此與國內監(jiān)理相比，海外業(yè)主方對監(jiān)理方的干預更小。此外，與國內差異較大的是，在玻利維亞，涉及到監(jiān)理所轄范圍內的工作，承包商和業(yè)主直接對話比較難，監(jiān)理方明確強調承包商和業(yè)主不能直接接觸，對此業(yè)主也表示認同。

1.2 監(jiān)理的地位與權利

監(jiān)理方的權利一般由委托監(jiān)理合同賦予或由業(yè)主方授予。

在國內，監(jiān)理方受業(yè)主方委托，主要負責工程建設的投資控制、進度控制、質量控制、合同管理、信息管理、安全管理和組織協(xié)調即“三控、三管、一協(xié)調”[3]，除正常向業(yè)主方提供工程量計量結果外，對于工程量變更等與工程造價有關的事項，監(jiān)理須報業(yè)主方審批。在玻利維亞公路工程項目中，監(jiān)理權利非常大，全權負責工程項目現(xiàn)場各個方面的管理，包括現(xiàn)場施工、竣工驗收、工程款支付、結算等，對于工程變更與工程量確權，監(jiān)理更是具有決定權。在建設現(xiàn)場，基本上一切行為都要有監(jiān)理的認可或簽字才能往下進行。

與國內監(jiān)理相比，海外監(jiān)理權利較大還表現(xiàn)為業(yè)主不對監(jiān)理工作進行干預。除了合同規(guī)定雙方不能越權外，業(yè)主方最重視的是項目能否順利建設竣工，而對現(xiàn)場監(jiān)理方和施工方日常如何交涉、雙方是否盡了應盡義務等具體內容，業(yè)主并不會深入地去了解，因此易導致監(jiān)理方的不當行為不能得到及時糾正、監(jiān)理方不嚴格履行合同義務甚至刻意推卸責任等情況發(fā)生。如玻利維亞當地項目采取“邊設計邊施工”的模式，承包方須對給出的初步設計圖紙進行細化，經監(jiān)理簽字認可之后才能施工。但當因監(jiān)理簽字不及時而影響施工進度時，監(jiān)理往往會將此歸結為施工方的原因造成，如報送文件太遲、圖紙問題多等。針對玻利維亞設計施工同行導致的工期延誤問題，我國承包企業(yè)只能被動地增加施工隊伍中設計人員的數量來追趕進度。

1.3 監(jiān)理業(yè)務范圍

在國內，大多數監(jiān)理單位的業(yè)務范圍僅包括工程監(jiān)理，而美國、德國、法國、日本發(fā)達國家明確地將監(jiān)理行業(yè)界定為咨詢業(yè)，并大力發(fā)展和推廣全過程工程咨詢[4]。工程項目建設程序一般包括策劃、評估、決策、設計、施工、竣工驗收、投入生產（或交付使用）等階段，國內監(jiān)理單位一般受業(yè)主方委托，僅在施工階段和竣工驗收階段對承包單位建設行為進行監(jiān)督管理，而國外的全過程工程咨詢單位在前期策劃、評估、決策階段就參與到工程建設中，工作環(huán)節(jié)貫穿工程建設的全過程[5]。

在玻利維亞公路工程項目中，監(jiān)理管理涉及到工程項目建設的各個方面，包括施工計劃審核、施工現(xiàn)場監(jiān)理、工程款支付、工程量變更、竣工驗收、結算等。與海外工程項目監(jiān)理相比，我國監(jiān)理行業(yè)的業(yè)務范圍較窄。工程監(jiān)理不應僅在施工階段介入，更應向工程建設程序的兩端特別是前端的投資決策階段和設計階段進行延伸，將全過程咨詢明確監(jiān)理行業(yè)的發(fā)展方向，各個監(jiān)理企業(yè)再根據自己的定位和優(yōu)勢，逐步發(fā)展為與國際接軌的項目管理公司[6]。

1.4 監(jiān)理人員配備情況

在監(jiān)理人員配備包括人員數量和人員素質兩方面，無論是國內還是國外，項目部現(xiàn)場監(jiān)理人員數量不足都是亟待解決的問題。

在國內，監(jiān)理人員配備不足主要是因為建設單位支付的監(jiān)理費用無法滿足所需人員的必要開支。近些年，建設行政主管部門陸續(xù)出臺現(xiàn)場監(jiān)理人員配備的硬性標準文件，同時適當地鼓勵和調整監(jiān)理取費以緩解監(jiān)理行業(yè)的生存壓力。此外，監(jiān)理人員的工作能力參差不齊，多數監(jiān)理人員均只接受了必要的崗前培訓即上崗工作。通過住房和城鄉(xiāng)建設部職業(yè)資格注冊中心查詢，截至2019年4月，全國注冊監(jiān)理工程師人數僅19.2萬人，尚無法有效滿足建設工程對于監(jiān)理執(zhí)業(yè)水平的要求[7]。與國內相比，國外對監(jiān)理工程師的學歷要求較高，大部分需要具有碩士或博士學位。在工作能力方面，要求監(jiān)理人員是能夠熟練運用FIDIC制訂權威性國際通用范本、精通合同和經濟方面的法律、具備施工安裝各種專業(yè)知識且同時掌握現(xiàn)代化管理方法和手段的高素質管理人才。

在玻利維亞尤庫莫公路項目中，監(jiān)理人員配備不足問題十分嚴重。按照合同約定，監(jiān)理人員數量與施工方的管理人員數量應大致相等，但目前項目現(xiàn)場監(jiān)理僅有5～6人，只達到合同規(guī)定人數的30%，致使項目經常出現(xiàn)因為監(jiān)理人數不足導致無法及時的驗收工作以致耽誤施工進度的情況。此外，對于需要現(xiàn)場進行的實驗，監(jiān)理方也需要施工方進行協(xié)助。

1.5 監(jiān)理工作積極性

無論是國內還是海外，監(jiān)理人員的工作積極性都不高。在國內，監(jiān)理人員的工作積極性不高，主要是監(jiān)理行業(yè)市場存在嚴重的同行競爭壓價現(xiàn)象導致監(jiān)理企業(yè)利潤微薄、監(jiān)理人員薪酬過低所致[8]。國際上監(jiān)理費用相對較高，通常情況下約占工程總造價的1%～5%[9]，此外，各國還會根據建設項目的種類、特點和服務內容等對監(jiān)理費用進行調整，因此海外監(jiān)理人員工作積極性不高與薪酬無明顯的關系。

在玻利維亞，通過與兩個項目主要負責人的訪談，發(fā)現(xiàn)監(jiān)理人員的工作態(tài)度較為懶散。在工作方面，對于日常變更令、工程令、彎沉實驗報告、壓實度報告等在合同中約定需要監(jiān)理完成的工作，監(jiān)理會直接或間接地安排施工方完成。在溝通方面，我國人員與當地監(jiān)理方、屬地職工溝通主要依靠翻譯，由于項目上設置的翻譯人員有限，且兩國文化存在差異，翻譯的效率和質量無從保證，導致溝通的效果并不理想。如在請監(jiān)理進行現(xiàn)場審核時，監(jiān)理常以“不符合規(guī)范”為由不予簽字確認工作，但不指明具體是哪一個規(guī)范。由于時間限制和語言差異，我國企業(yè)不可能完全細致地了解當地的規(guī)范和法規(guī)，因此在這方面更為被動。

經過分析發(fā)現(xiàn)，當地監(jiān)理的工作積極性不高主要與該國勞動力人口不足以及地方政府對本地人員就業(yè)有地方保護政策有關。據2019年統(tǒng)計結果顯示，玻利維亞人口共1 151.3萬人，屬于人口較少的國家，與我國這樣的人口大國相比，其勞動力的就業(yè)壓力較小，勞動積極性普遍不高。在薪酬支付方式上面，與計件工資相比，當地工人更傾向于不加班的周工資、月工資等固定工資支付方式。在工作時間方面，當地監(jiān)理按時上下班，不會出現(xiàn)加班情況。在玻利維亞公路工程項目合同中，關于施工進度延期的處罰條款較多，施工方很容易收到監(jiān)理的警告函，但多數是由監(jiān)理工作時間不充裕、工作安排不靈活所致，因此監(jiān)理的工作安排會嚴重影響施工的進度。

1.6 監(jiān)理對待索賠的處理

工程索賠包括費用索賠和工期索賠，無論是國內還是國外，索賠都必須取得監(jiān)理的認可，因此索賠的成功與否，監(jiān)理起著關鍵性作用[10]。

在國內，承包單位向監(jiān)理機構提交對建設單位的索賠意向通知書后，總監(jiān)理工程師指定專業(yè)監(jiān)理工程師收集與索賠有關的資料，總監(jiān)理工程師根據所收集資料在進行索賠審查并初步確定合理索賠額度后，與承包單位和建設單位進行協(xié)商。

在玻利維亞的兩個項目中，我國承包企業(yè)與業(yè)主方簽訂的合同本身并不平等，工程索賠難度極大，且監(jiān)理以各種理由拒絕索賠。對于監(jiān)理的不作為如圖紙審核滯后導致工期進度的耽擱等，雖然合同中存在制約條款，但實際并不會按照合同約定執(zhí)行，很難到達索賠效果，只能由施工方及時作出調整，防患于未然。對于比較嚴重的工期影響，要采取發(fā)函等措施保留證據，以增加日后談判的籌碼。對于因下雨、罷工、堵路和暴亂等原因造成的工期停滯，從程序上來說可以申請工期補償和費用補償，但費用補償即按國家銀行利率計算利息基本不會批復，一般會進行雙方協(xié)商，延長工期。兩個項目的工程索賠具體如下。

在費用索賠方面，圣－圣項目在2018年初中標，中旬簽合同進場，一年之后監(jiān)理中標確認進場，在此過程中發(fā)生的管理成本，甲方和監(jiān)理不允許費用索賠，僅對工期進行延后，從監(jiān)理進場發(fā)開工令之日起，按照合同約定工期進行后延。

在工期索賠方面，兩個項目建設經歷了總統(tǒng)大選和新冠疫情兩次不可抗力，分別使圣－圣項目工期拖延27 d和123 d，尤庫莫項目工期拖延35 d和104 d。雖然兩個項目的工期索賠成功，但歷時將近1年。此外，我方因監(jiān)理方原因影響現(xiàn)場施工進度而提出追責索賠時，監(jiān)理會以合同中一些不公正的條款進行抗辯，不予進度補償。

對項目來說，索賠是無奈之舉，而且單單只有工期補償而沒有費用補償的情況下的工期延長對項目影響很大，各項管理費用支出不可忽視。但如果不爭取到工程工期索賠，項目則面臨不能按期完工的風險。

1.7 監(jiān)理對于環(huán)境保護與動物保護的規(guī)定

公路工程的場地清理、征地拆遷和施工建設必定會對沿線土地資源、水資源和景觀資源等造成一定程度的影響[11]。在國內，建設項目在報規(guī)劃部門及國土資源部門審批的同時要經過環(huán)保部門的環(huán)保審批才能動土施工，建設過程的各個環(huán)節(jié)也應滿足環(huán)境監(jiān)管的要求，由地方環(huán)保主管部門進行檢查。與國內不同的是，玻利維亞當地環(huán)保部門不介入項目的環(huán)境監(jiān)管，而是由項目聘請專門的環(huán)境工程師負責環(huán)境管理，施工方按月提交環(huán)境報告，由監(jiān)理與環(huán)境工程師共同審批。

在尤庫莫項目中，主要面臨取土困難的問題，取土受到路權范圍影響，需要與周邊地主協(xié)商取土事宜，通常是以幫助其修理堤壩和水塘換取土壤的征用，但對于修理堤壩和水塘的費用，監(jiān)理和業(yè)主通常不會給予額外補償。在圣－圣項目中，主要面臨拆遷補償的問題，合同約定圣－圣項目的拆遷協(xié)商由業(yè)主和監(jiān)理方負責推進，但業(yè)主與監(jiān)理方尚未和原住居民就拆遷補償達成一致意見。

公路工程除對生態(tài)環(huán)境造成一定影響外，對野生動物的生存也影響極大[12]。玻利維亞當地對動物保護的要求十分嚴格，如尤庫莫屬于雨林氣候，水獺、鱷魚比較多，項目建設涉及動物遷移時，施工方應向監(jiān)理報送詳盡的動物遷移計劃，包括保護措施與放生計劃等，而圣－圣項目附近有較多農場，由于牛羊為圈養(yǎng)模式，因此該項目未涉及動物遷移事宜。

1.8 監(jiān)理的生活服務

玻利維亞當地監(jiān)理對承包商提供或配置的生活服務條件比較重視，包括為施工人員配置的生活條件和為監(jiān)理方提供的服務。

在施工人員生活條件方面，監(jiān)理對員工的住宿管理比較嚴格，如必須為員工宿舍配置風扇、衣柜等；對于不配備的情況，監(jiān)理會下發(fā)警告函。

在監(jiān)理方生活服務方面，生活服務是否由承包商負責由合同本身決定。尤庫莫項目采用玻利維亞本地合同，合同雙方權責不對等，對承包商不利之處頗多，其中監(jiān)理的日常開銷、吃喝住行和車輛保養(yǎng)均由施工方負責，而圣－圣項目采用FIDIC條款，承包商不負責此類開銷支出。由此可知，在未來承接項目時，首先應爭取不提供監(jiān)理服務，其次若必須提供監(jiān)理服務，則要求在合同中明確詳細的規(guī)定出監(jiān)理服務的具體內容和標準。

2 結 語

通過以上對比研究，可以發(fā)現(xiàn)在人員配備情況、工作積極性、對于環(huán)境保護與動物保護的規(guī)定等方面，海內外監(jiān)理的差異較小，而在與業(yè)主的關系、地位、業(yè)務范圍和對待索賠的處理等方面差異較大。我國施工企業(yè)初步在南美洲國家開展工程項目，遇到的最主要的問題是監(jiān)理不積極配合開展工作，而海外項目“小業(yè)主大監(jiān)理”的管理模式使得更換監(jiān)理存在一定難度。本研究旨在以玻利維亞工程項目為例，對比海外監(jiān)理和國內監(jiān)理的差異，歸納總結海外監(jiān)理的工作風格、工作方法和與我國施工企業(yè)的沖突點，從而為日后更多的中國施工企業(yè)在南美洲國家順利開展工程項目建設、規(guī)避與監(jiān)理的矛盾和沖突提供參考。