有關開展政府購買監(jiān)理巡查服務的建議

姚健波（北京耀中教育顧問有限公司， 北京 100176）

0 引 言

為貫徹落實《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)住房城鄉(xiāng)建設部關于完善質(zhì)量保障體系提升建筑工程品質(zhì)指導意見的通知》（國辦函[2019]92號），強化政府對工程建設全過程的質(zhì)量監(jiān)督，探索工程監(jiān)理企業(yè)參與監(jiān)督管理的模式，住房和城鄉(xiāng)建設部決定開展政府購買監(jiān)理巡查服務試點并發(fā)布《住房和城鄉(xiāng)建設部辦公廳關于開展政府購買監(jiān)理巡查服務試點的通知》（建辦市函[2020]443號）。目前設定的試點范圍分別是江蘇省蘇州工業(yè)園區(qū)、浙江省臺州市及衢州市、廣東省廣州市空港經(jīng)濟區(qū)及廣州市重點公共建設管理中心代建項目。試點時間自2020年10月開始，為期2年。其目標是通過開展政府購買監(jiān)理巡查服務試點，探索工程監(jiān)理服務轉(zhuǎn)型方式，防范化解工程履約風險和質(zhì)量安全風險，提升建設工程質(zhì)量水平，提高工程監(jiān)理行業(yè)服務能力；適時總結(jié)試點經(jīng)驗做法，形成一批可復制、可推廣的政府購買監(jiān)理巡查服務模式，促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

1 有益嘗試和良好補充

政府引導和積極推動，監(jiān)理企業(yè)落地實施現(xiàn)場巡查服務，實現(xiàn)監(jiān)管融合的嘗試性實踐。這是創(chuàng)新監(jiān)管模式之舉，是健全監(jiān)管體系之實，值得鼓勵和倡導。同時，這也是個有益的“摸著石頭過河”的方法論和對建設市場實際存在的監(jiān)管不足情況的良好補充。

建筑工程品質(zhì)管理有著鏈條長、環(huán)節(jié)多、瑣碎化等顯著特點。要做到對建筑工程的科學規(guī)范化管理，需要將其視為一個復雜的系統(tǒng)工程進行全過程、全面的、全壽命周期的管理。對有關環(huán)節(jié)或部位進行重點監(jiān)控，增設以服務為定位的專業(yè)監(jiān)理人員進行的巡查、抽查、抽檢等形式的再檢驗、再復核質(zhì)量核查，可及時發(fā)現(xiàn)現(xiàn)場及實操過程中存在的各種違法違規(guī)問題、工程施工或設計質(zhì)量缺陷（特別是重大質(zhì)量問題等），可以有效降低質(zhì)量安全隱患，大幅減少質(zhì)量安全事故的發(fā)生；需要堅持“隱患就是事故”的質(zhì)量安全意識，力爭做到查一個就立一個示范要求和標準。這是值得嘗試的有益的第三方監(jiān)控的創(chuàng)新模式。

當然，我們也知道，真正的工程建設質(zhì)量從縱向來講（影響工程建設質(zhì)量的階段），應從規(guī)劃設計至施工生產(chǎn)的全過程抓起，其整個過程應受統(tǒng)計分析和控制的約束，終極目標應該是對規(guī)劃設計至施工生產(chǎn)全過程進行持續(xù)的改進而不是臨陣磨槍；從橫向來講（項目質(zhì)量管理的階段），應包括將組織（相關參建方等）的質(zhì)量政策全面徹底地應用于規(guī)劃、管理、控制項目和施工產(chǎn)品的質(zhì)量要求，以滿足相關方目標而開展的對各個過程的有效管理。此外，工程建設項目的質(zhì)量管理應以執(zhí)行組織的名義支持過程的持續(xù)改進活動，故在實施監(jiān)理巡查的過程中，應通過對及時巡查時發(fā)現(xiàn)的問題的整改和落實，給相關參建方戴上質(zhì)量的“緊箍咒”，從而促使相關參建方下決心、下大力氣重視解決質(zhì)量的系統(tǒng)性或局部性問題，催動自覺提升和從內(nèi)部挖掘提升建設質(zhì)量和管理水平的內(nèi)生動力。這才是取得預期的好結(jié)果和持續(xù)自覺將質(zhì)量作為第一要素的根本所在。相應地，跟從政府正確的引領方針，監(jiān)理企業(yè)不斷推進質(zhì)量巡查和管理服務水平的提升，施工實施企業(yè)認真落實各項管控措施和整改要求，最終通過各參建方和利益相關方的共同努力，真正實現(xiàn)建設質(zhì)量的持續(xù)改善和提升，從而帶動整個建設行業(yè)的質(zhì)量管理水平邁上新臺階。

2 倡導“實測實量”，用數(shù)據(jù)說話

在監(jiān)理巡查服務定位的前提下，要真正做到對重要部位、關鍵部位、關鍵風險點等進行有效的核查和監(jiān)督，監(jiān)理巡查小組在執(zhí)行過程中務必以法律法規(guī)（包括地方標準等）為準繩，以設計圖紙及相關設計資料為依據(jù)，以實測實量數(shù)據(jù)作為事實憑證，有理有節(jié)有據(jù)地進行報告編制和有的放矢地提出具有可操作性的整改措施，并要求責任單位進行整改。

相關管理學科的進步歷程也一再證明著科學化、數(shù)字化、技術化的作用。從20世紀初泰勒的科學管理實踐到21世紀初ERP、6a的管理手段的推廣，科學化、數(shù)字化、技術化管理深入到了建設企業(yè)的各個方面，大大提高了建設企業(yè)的管理效率和管理寬度，為建設企業(yè)的進步、社會的發(fā)展奠定了堅實的基礎。數(shù)據(jù)化原則強調(diào)的是用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)分析、用數(shù)據(jù)要求、用數(shù)據(jù)檢驗。在實測實量的過程中，必要時，也需要借助外部的技術或?qū)嶒炇姨峁┑妮o助支持，畢竟監(jiān)理巡查小組攜帶的檢測設備有限，需要由監(jiān)理巡查小組進行獨立的委托或租借相應的設備或技術人員，確保做到客觀公正。相關的檢測數(shù)據(jù)需要第一時間同步給監(jiān)理巡查小組的上級單位、委托方、本級單位及監(jiān)理小組各成員。同時，實測實量也是一種敬業(yè)的檢查精神，不只是針對每個細節(jié)進行表面上的測和量的工作，更是一種追求真理和務實的精益管理精神和理念的代名詞。

另外，在監(jiān)理巡查服務前，建議采取類似工程建筑設計管理中的“前策劃、后評估”的管理制度，即在初步熟悉具體巡查項目的實際情況后，監(jiān)理巡查小組在小組負責人的帶領下，預先進行科學合理的巡查（檢查、檢測）策劃工作，為做到有針對性、有目的性的現(xiàn)場巡查（檢查、檢測）服務提供方案性支持。其具體應包括但不限于項目的情況分析（監(jiān)理巡查小組的成員構成也應視項目的具體專業(yè)需求情況進行適當?shù)恼{(diào)整，不應所有項目都一成不變），項目執(zhí)行中容易出現(xiàn)問題的關鍵環(huán)節(jié)、關鍵部位、關鍵流程等，檢查檢測中需要配備的必要設備及專業(yè)技術外援等（必要時需要外委托檢測等），需要被檢測方支持或補充提供的數(shù)據(jù)或資料、有關巡查時間的安排及所需時長的預估計劃等等。在巡查服務結(jié)束后，巡查小組應及時整理和編制巡查報告，同時需要對之前策劃方案進行再評估，將實際的巡查執(zhí)行情況與事前進行策劃方案進行比對，以便總結(jié)巡檢管理中需要加強和完善的過程、方式方法或是其他應注意的事項等，為下一個工程項目的巡檢提供有力的經(jīng)驗積累和信息參考。這樣才會更好地完成下一個工程項目的事前策劃工作，從而為積累和完善巡檢服務能力和水平提供第一手經(jīng)驗信息，也為更好更快地形成具有中國特色的監(jiān)理巡查服務模式提供創(chuàng)新的信息源泉和有價值的知識管理。

3 跟蹤整改落實，貫徹閉環(huán)管理理念

在監(jiān)理巡查服務過程中，相對而言，發(fā)現(xiàn)問題的難度不是很大，難的是如何解決問題，因此提出切實可行的解決方案或整改措施，并做到對提出的問題的可追溯、可復查、旁站式（必要時可委托）、可視化的落實跟進管理顯得更為重要。要真正做到可追溯，不僅應做好對發(fā)現(xiàn)問題的可追溯管理，更需要做到對問題的責任者的處理（若有）及對問題整改落實情況的相關人員的可追溯，最后還需要在施工記錄和驗收資料等方面，也做到可追溯的管理。為此，需要保留巡查小組對發(fā)現(xiàn)問題情況進行復查（或回頭看）的可選項，不僅僅是要求問題整改方對問題的整改情況進行書面報告，而是做到真正的閉環(huán)管理，發(fā)揮出應有的巡查效果。

跟蹤與追溯質(zhì)量或問題責任主體，“回頭看”（質(zhì)量或問題復查）部署要有著落。該項工作首先需要明確各參建方特別是施工方的公司或具備法人資格的項目部的責任主體，項目經(jīng)理或相關質(zhì)量負責人等主要負責人為第一責任人。項目專職質(zhì)量檢查人員、項目監(jiān)理工程師等共同牽頭單位抓方案制定和落實，構建起一級抓一級、層層傳導壓力的責任管理體系。各參建單位都需要明確主管領導和具體落實工作的人員，確保每個問題、每件整改事項都有人抓、有人管。

跟蹤與追溯需要有規(guī)范或流程，“回頭看”（質(zhì)量或問題復查）推進要有章法。嚴格按照監(jiān)理巡查提出的各項整改建議及工程項目經(jīng)理部（或總公司層級的部門）制定的實施方案進行逐項落實，不丟項、不糊弄，一步步扎扎實實推進。同時對相關問題或質(zhì)量缺陷進行梳理分類、逐一分列問題清單，舉一反三，深入進行自查自檢，并將問題清單反饋到責任單位，建立問題臺賬、制度臺賬和整改臺賬，切實做到問題底數(shù)清、整改責任清、查處結(jié)果清。這樣才能做到閉環(huán)管理理念的落地。

最后，筆者推薦實行類似公檢法系統(tǒng)執(zhí)行公務時使用的執(zhí)法記錄儀制度，在監(jiān)理巡檢過程中，進行全程全面的巡檢視聽記錄，確保執(zhí)行過程真實有效且不受任何非正常干擾，并及時將相關檢查或檢測結(jié)果上傳至數(shù)據(jù)終端平臺，做到不能更改（更改有痕有記錄），實時真實真景記錄的操作過程。這樣方可有效地杜絕舞弊行為的發(fā)生。

4 應遵循的道德和行為規(guī)范

秉公廉潔是開展一切監(jiān)督或執(zhí)法工作的基礎，也是保證公平公正的前提。監(jiān)理的巡查服務也不例外，在執(zhí)行監(jiān)理巡檢的過程中，一定會產(chǎn)生種種利益沖突，還可能出現(xiàn)一些不良的利誘行為。尤其是在面對被要求違背正直誠實的基本價值觀的困境時，更要遵循工程項目管理的責任、尊重、公正和誠實的價值觀。為此，建議在巡檢實施全過程中，全面推行“雙隨機”“一公開”的檢查方式和“互聯(lián)網(wǎng)＋監(jiān)管”的模式，落實和發(fā)揮巡檢真正的服務和監(jiān)督的功效。

為了加強有關信息披露的及時性與全面有效性，建議設立專門的電子化管理和查詢平臺，供社會媒體和公眾及時了解相關信息，從而提高信息透明度和可信度，有效解決信息不對稱問題。對違反相關規(guī)定和制度的行為，實行曝光制度和不良誠信記錄登記制度等。

在中國的建筑行業(yè)中，建設項目的造價金額往往較大，涉及的利益面及牽扯的人脈面較廣，導致建設行業(yè)內(nèi)在職業(yè)操守等方面的口碑不是很好。另外，無論是政府層面的監(jiān)督檢查，抑或是其他形式的監(jiān)管經(jīng)常流于形式，沒有威懾力；在發(fā)現(xiàn)問題后往往存在通過各種渠道進行“說情”的行為，導致這些原本有效的管控方式落空，常被群眾戲稱為“被和諧”。因此，我們不僅需要在制度上進行創(chuàng)新，更需要在實踐中遵循職業(yè)道德、堅守良好操守，同時也應真正做到獨立開展工作，獨立報告和落實最后的檢查整改工作，只有這樣才能真正發(fā)揮巡檢的真實作用和效果，才能提高群眾滿意度、提升政府公信力。

5 延伸至維保運營階段的巡查建議

2020年山西省襄汾縣“8·29”飯店坍塌重大事故，給我們帶來沉痛的教訓。據(jù)報道，此重大事故的問題源頭就是在設計及施工過程中無任何政府層面的監(jiān)督和管理行為，主要問題均是發(fā)生在維保運營階段的不合理改建，即對結(jié)構或主體建筑任意地進行加建、改建甚至拆除結(jié)構構件。通過不定期不提前告知的這種巡查服務，可以有效遏制這些不良行為的發(fā)生，及時發(fā)現(xiàn)存在的各種安全質(zhì)量和違規(guī)行為的隱患，提前做到預防預控的事前管理。同時，有了這些督查巡查制度后，對相關的違規(guī)違法行為也起到了有效的威懾作用，能夠提前消除或有效降低各種違法違規(guī)行為。

根據(jù)筆者的實踐經(jīng)驗，目前中國建筑業(yè)在運營階段的維保服務質(zhì)量和標準都有待改善，特別是對涉及結(jié)構安全和地基基礎方面的關注度非常小，相關原始資料數(shù)據(jù)不齊全、甚至完全丟失等現(xiàn)象嚴重，導致相關結(jié)構和重要設施設備的壽命期起止年限不清，過程維?；蚍赂臄U建情況不明，一些重大節(jié)點時間前未得到及時的提醒，從而不能及時預先開展相關維護工作，留下大量隱患。在這些涉及主體結(jié)構、地基基礎甚至整體建筑安全的方面應預先提醒其壽命期限情況，參與設計工作的設計院也應在此方面加強檔案資料的收集整理、提前書面預警和提醒業(yè)主方的工作。

6 履約評估與資金來源

建辦市函[2020]433號文件中提及了對監(jiān)理巡查服務企業(yè)的履約評估事宜。筆者認為，此項有關履約監(jiān)督或履約評估的執(zhí)行工作，應該委托獨立第三方，在合約主體方（購買主體）的一同參與下，委托專家委員會進行獨立評估和監(jiān)督，并在基于事實依據(jù)（巡查報告及有關社會反響）的客觀分析和總結(jié)的基礎上，進行全方位的客觀評估和總結(jié)。目的是保證巡查結(jié)果的公正性和準確性，在完善履約評估機制等方面進行反饋和提升，總結(jié)經(jīng)驗成果。對于監(jiān)理巡查的“監(jiān)理”工作，需要根據(jù)巡查內(nèi)容清單及巡查前制定的巡查策劃內(nèi)容進行一一落實和再確認，同時也應明確監(jiān)理巡查應對巡查的內(nèi)容和范圍負責，即對其巡查過的內(nèi)容和范圍的建設質(zhì)量負責，不得出現(xiàn)漏網(wǎng)的重大問題，否則，監(jiān)理巡查小組及其相應的監(jiān)理企業(yè)應承擔相應的監(jiān)督管理責任。

另外，因為政府購買監(jiān)理巡查服務要按照《中華人民共和國政府采購法》的有關規(guī)定確定承接企業(yè)及資金來源，筆者認為，需要設立專項資金來承擔此項成本，避免資金來源、審批、撥付、支付等鏈條上存在任何與被巡查項目有利益沖突的關聯(lián)。在招標采購過程中，應避免利益相關方的監(jiān)理企業(yè)圍標串標等行為的發(fā)生。

7 結(jié) 語

筆者在醞釀起草本稿件時，正值服務試點開始，希望各試點單位及地方政府相關部門，在推進落實有關要求的同時，也能關注其他方面的聲音，多從問題的根源和本質(zhì)出發(fā)去思考，將切實提高質(zhì)量管理能力和提升建設工程質(zhì)量水平作為管理模式創(chuàng)新的出發(fā)點和落腳點。這些舉措也是構建以質(zhì)量為核心的建筑管理體制機制，將引導資源要素向高質(zhì)量供給端聚集，塑造中國建造品牌，推動建筑業(yè)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革的有效管理舉措。