大型水利工程全過(guò)程跟蹤審計(jì)的實(shí)踐與思考

夏 麗，劉秀英，胡 超（四川省名揚(yáng)建設(shè)工程管理有限公司， 四川 成都 610000）

0 引 言

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，各級(jí)政府不斷加大對(duì)水利等領(lǐng)域的投入力度。為了提高資金使用效益，有效防止重大投資項(xiàng)目搞勞民傷財(cái)?shù)男蜗蠊こ毯汀岸垢惫こ蹋瑢徲?jì)機(jī)關(guān)及時(shí)調(diào)整思路，一改過(guò)去的事后審計(jì)為事前介入、事中跟蹤，對(duì)國(guó)有投資項(xiàng)目進(jìn)行全過(guò)程跟蹤審計(jì)。

作為一種全新的審計(jì)方法，跟蹤審計(jì)是指單位審計(jì)部門組織或者委托第三方專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程的合法性、真實(shí)性和規(guī)范性進(jìn)行跟蹤審計(jì)監(jiān)督，通過(guò)有效利用有限的資金和資源，以盡可能少的費(fèi)用、盡可能快的速度和最優(yōu)良的施工質(zhì)量，建成預(yù)期的項(xiàng)目并實(shí)現(xiàn)預(yù)期的功能。

跟蹤審計(jì)是對(duì)被審計(jì)對(duì)象進(jìn)行適時(shí)評(píng)價(jià)、持續(xù)監(jiān)督和及時(shí)反饋的一種審計(jì)模式，旨在提高被審計(jì)對(duì)象的績(jī)效。這里的績(jī)效既是指經(jīng)濟(jì)效益，也是指被審計(jì)對(duì)象的合規(guī)性、合法性等。跟蹤審計(jì)有效提高了項(xiàng)目建設(shè)的績(jī)效，有效避免了“經(jīng)事后審計(jì)查出了問(wèn)題，但既成事實(shí)，糾正難度較大”這一難題，自其誕生起，就得到了社會(huì)的普遍好評(píng)。從實(shí)踐效果看，跟蹤審計(jì)在監(jiān)督資金的管理使用、防止損失浪費(fèi)、促進(jìn)國(guó)家有關(guān)政策的貫徹落實(shí)、提高資金使用效益等方面起到了積極作用，取得了顯著的成效，實(shí)現(xiàn)了審計(jì)理念的改變和審計(jì)模式的轉(zhuǎn)變。不僅完善了傳統(tǒng)的審計(jì)方式，而且推進(jìn)政府完善制度、改進(jìn)機(jī)制，助力審計(jì)部門充分發(fā)揮其保障和促進(jìn)作用。

1 工程概況

某水電站位于四川省境內(nèi)，壩址控制流域面積 25.98萬(wàn) km2，多年平均流量 1 870 m3/s，年徑流量 590 億 m3。該水電站的開(kāi)發(fā)任務(wù)為發(fā)電，以及改善城市水域景觀和取水條件等。

本水電站利用平均水頭 15.00 m，裝機(jī)容量 390 MW，年平均發(fā)電量 15.69 億 kW·h。以下為某江水電站樞紐的規(guī)劃布局：右岸布置導(dǎo)流明渠，縱向圍堰壩段以左依次布置 1 個(gè)孔口尺寸為 9 m×16 m 的生態(tài)泄水孔、3 個(gè)孔口尺寸 15 m×23 m（寬×高，下同）和 1 個(gè)孔口尺寸為 9 m×16 m 的泄洪表孔，以右布置 2 個(gè)孔口尺寸為 15 m×23 m 的泄洪表孔；河床及左岸布置河床式電站廠房，電站總裝機(jī)容量為390 MW（6×65 MW），左岸布置魚道；施工導(dǎo)流采用三期導(dǎo)流方式。

混凝土重力壩壩頂高程為 1 008.00 m，最大壩高73.00 m，壩軸線長(zhǎng)度 381.0 m，從左至右共布置 14 個(gè)壩段。

該水電站施工總工期為 6 年，工程施工準(zhǔn)備期為 22 個(gè)月，主體工程施工期為 39 個(gè)月，工程完建期為 11 個(gè)月，首批機(jī)組發(fā)電工期為 61 個(gè)月。

2 跟蹤審計(jì)實(shí)踐與思考

受業(yè)主委托，四川省名揚(yáng)建設(shè)工程管理有限公司對(duì)該水電站施工進(jìn)行全過(guò)程跟蹤審計(jì)。在跟蹤審計(jì)實(shí)踐中，積累了一些經(jīng)驗(yàn)，也引發(fā)一些思考，與大家一起探討。

2.1 接到審計(jì)任務(wù)后的準(zhǔn)備工作

項(xiàng)目審計(jì)組接到審計(jì)任務(wù)后，由審計(jì)組長(zhǎng)迅速召集所有成員，一起學(xué)習(xí)審計(jì)業(yè)務(wù)約定書，熟悉項(xiàng)目概況，明確審計(jì)目標(biāo)和審計(jì)范圍。對(duì)審計(jì)內(nèi)容進(jìn)行分析，結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)，明確審計(jì)重點(diǎn)，及時(shí)制定跟蹤審計(jì)實(shí)施方案并報(bào)業(yè)主方，充分與業(yè)主方展開(kāi)交流溝通。這是項(xiàng)目審計(jì)組和業(yè)主的第一次交流，是展現(xiàn)審計(jì)組專業(yè)素質(zhì)的一次機(jī)會(huì)，應(yīng)當(dāng)重視，積極準(zhǔn)備，以取得業(yè)主的信任和支持。

跟蹤審計(jì)實(shí)施方案是跟蹤審計(jì)的綱領(lǐng)性文件，應(yīng)當(dāng)明確審計(jì)目標(biāo)與范圍、審計(jì)重點(diǎn)、審計(jì)組人員介紹、審計(jì)進(jìn)度安排、審計(jì)方法和審計(jì)質(zhì)量控制措施等。

通過(guò)了解項(xiàng)目概況和分析實(shí)際進(jìn)展情況，項(xiàng)目審計(jì)組本著實(shí)事求是的態(tài)度確定第一階段審計(jì)的工作內(nèi)容，主要包括：工程建設(shè)管理（進(jìn)度、質(zhì)量、造價(jià)及內(nèi)部外部協(xié)調(diào)）、項(xiàng)目制度建設(shè)、內(nèi)控建設(shè)與執(zhí)行、建設(shè)項(xiàng)目基本程序控制情況（從項(xiàng)目投資立項(xiàng)到?jīng)Q策、勘察設(shè)計(jì)、概預(yù)算編制及執(zhí)行、招標(biāo)投標(biāo)管理、合同訂立與執(zhí)行、工程實(shí)施階段控制）、工程價(jià)款支付及結(jié)算辦理（關(guān)于民營(yíng)企業(yè)合同價(jià)款支付情況、農(nóng)民工工資發(fā)放落實(shí)情況、新冠肺炎疫情防控管理審查、甲供材核銷）、單項(xiàng)工程竣工結(jié)算相關(guān)工作、檔案管理等。

為了順利開(kāi)展審計(jì)工作、提高審計(jì)效率，審計(jì)項(xiàng)目組應(yīng)當(dāng)在審計(jì)實(shí)施方案中專門附上審計(jì)所需資料清單，以便業(yè)主提前要求相應(yīng)單位將資料準(zhǔn)備齊全。

2.2 審計(jì)工作的流程

項(xiàng)目審計(jì)組按照審計(jì)實(shí)施計(jì)劃約定的時(shí)間進(jìn)駐被審計(jì)單位，要和被審計(jì)單位召開(kāi)第一次見(jiàn)面會(huì)，其間雙方要互相熟悉對(duì)方人員，以便開(kāi)展下一步工作。審計(jì)組要及時(shí)核對(duì)被審計(jì)單位提供的資料，確認(rèn)是否齊全；對(duì)于未提供的資料，要在審計(jì)報(bào)告中明確描述未開(kāi)展該項(xiàng)目審查的原因。

大型水利工程，投資大、子項(xiàng)目多、合同多、施工周期長(zhǎng)，還有重要一點(diǎn)是移民工作量大。針對(duì)以上項(xiàng)目特點(diǎn)，審計(jì)組必須結(jié)合審核人員的能力，合理進(jìn)行人員分工，才能更高效地完成每次審計(jì)的目標(biāo)和任務(wù)。以第一次進(jìn)場(chǎng)審計(jì)為例，審核小組劃分成 6 塊，每個(gè)人負(fù)責(zé)一塊。其中：成員 A 牽頭負(fù)責(zé)審查招標(biāo)投標(biāo)落實(shí)情況，成員 B 牽頭負(fù)責(zé)審查合同，成員 C 牽頭負(fù)責(zé)審查立項(xiàng)批復(fù)等前期資料，成員 D 牽頭負(fù)責(zé)審查實(shí)施情況，成員 E 牽頭負(fù)責(zé)審查相關(guān)制度，組長(zhǎng)負(fù)責(zé)整體協(xié)調(diào)，具體審查移民資金財(cái)務(wù)撥付情況和農(nóng)民工工資發(fā)放落實(shí)情況。各塊之間互相交集，每天晚上召開(kāi)工作會(huì)，項(xiàng)目組成員匯報(bào)當(dāng)天工作情況和存在的問(wèn)題，以及第二天的工作安排。

2.3 審計(jì)工作的方法

為了利于直接收集、取得有效證據(jù)，正確撰寫審計(jì)報(bào)告，提高審計(jì)效果，審計(jì)人員應(yīng)掌握和運(yùn)用恰當(dāng)?shù)膶徲?jì)方法。常用的審計(jì)方法有：審計(jì)調(diào)查法、分析判斷法、審計(jì)取證法、邏輯推理法、座談詢問(wèn)法、現(xiàn)場(chǎng)觀察法、函件問(wèn)詢法、假設(shè)問(wèn)題存在法和會(huì)議交流法。

為了驗(yàn)證信息的真實(shí)性，審計(jì)人員應(yīng)靈活運(yùn)用各種審計(jì)方法。例如，審計(jì)人員在核實(shí)農(nóng)民工工資發(fā)放管理情況時(shí)，首先核查被審計(jì)單位以及各施工單位、監(jiān)理單位關(guān)于農(nóng)民工工資發(fā)放的管理制度是否健全，然后在詢問(wèn)被審計(jì)單位財(cái)務(wù)人員的過(guò)程中了解到農(nóng)民工工資的支付情況，接著又向施工單位調(diào)查取證，還抽查了監(jiān)理單位的監(jiān)理日志，核實(shí)是否記錄了農(nóng)民工工資支付情況。完成這些調(diào)查取證的基礎(chǔ)工作，只說(shuō)明農(nóng)民工工資的發(fā)放在制度上是符合要求的，那么真正一線的工人是否按時(shí)領(lǐng)到工資呢？審計(jì)人員從施工單位提供的工人三級(jí)安全教育名單中隨機(jī)抽查兩名工人，其中一名是運(yùn)土方司機(jī)，對(duì)照施工單位提交的近 3 個(gè)月的農(nóng)民工工資支付表，審計(jì)人員打電話聯(lián)系該司機(jī)，詳細(xì)了解其工作、車輛和工資發(fā)放等情況，還涉及運(yùn)土方單價(jià)、油料價(jià)格等細(xì)節(jié)，真實(shí)可信，從而驗(yàn)證農(nóng)民工工資支付管理是按要求實(shí)施到位的。

2.4 審計(jì)工作的重點(diǎn)

審計(jì)工作要有階段性的重點(diǎn)。從項(xiàng)目前期立項(xiàng)、招標(biāo)投標(biāo)、開(kāi)工到審計(jì)組第一次進(jìn)駐被審計(jì)單位，已經(jīng)簽訂了很多合同，包括樞紐工程、獨(dú)立費(fèi)用、建設(shè)征地和移民安置補(bǔ)償費(fèi)用等。對(duì)于被審計(jì)單位，要管理一個(gè)大型水利項(xiàng)目，必須將其集團(tuán)公司的有關(guān)管理制度植入到項(xiàng)目管理中，如征地移民類、工程管理類、安全環(huán)保類、計(jì)劃合同類、資金財(cái)務(wù)類、綜合管理類等管理制度。

作為第一次評(píng)審，審計(jì)的工作量大，需要的審計(jì)時(shí)間較長(zhǎng)，審計(jì)工作的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是梳理被審計(jì)單位的各項(xiàng)管理制度，核查合同履行期間的各項(xiàng)成果文件。通過(guò)工程造價(jià)審計(jì)、管理制度評(píng)審、合同分析等工作，協(xié)助甲方采用系統(tǒng)綜合的方法對(duì)建設(shè)全過(guò)程進(jìn)行控制，規(guī)范基建程序，有效控制建設(shè)成本，確保工程順利施工，使項(xiàng)目投資獲得最大經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。審計(jì)人員應(yīng)重點(diǎn)檢查建筑安裝工程，包括施工合同、施工日志、監(jiān)理日志、進(jìn)度款支付報(bào)表、進(jìn)度款中間計(jì)量單、工程建設(shè)簡(jiǎn)報(bào)、工程質(zhì)量檢驗(yàn)、疫情防控措施辦法等。其間，發(fā)現(xiàn)多個(gè)項(xiàng)目存在進(jìn)度滯后、整體項(xiàng)目推進(jìn)滯后，以及進(jìn)度款超付、監(jiān)理單位提出的問(wèn)題沒(méi)有及時(shí)整改回復(fù)等現(xiàn)象。鑒于大型水利項(xiàng)目投資巨大、施工周期長(zhǎng)、施工單位多、牽涉專業(yè)多、部門多、人員多等特點(diǎn)，必須建立健全各項(xiàng)管理制度，并且嚴(yán)格落實(shí)在項(xiàng)目管理中。被審計(jì)單位作為項(xiàng)目業(yè)主，要按照“業(yè)主負(fù)責(zé)制”要求，充分調(diào)動(dòng)監(jiān)理單位的積極性，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行質(zhì)量、安全、進(jìn)度、投資控制，促使項(xiàng)目整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.5 審計(jì)工作中須重視的環(huán)節(jié)

審計(jì)組應(yīng)特別重視提醒被審計(jì)單位注意對(duì)投資風(fēng)險(xiǎn)的管控。審計(jì)組花了大量精力查閱項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)文件、合同、補(bǔ)充協(xié)議，以及合同履行情況，發(fā)現(xiàn)整個(gè)項(xiàng)目的投資管理還存在一些較大風(fēng)險(xiǎn)。例如：被審計(jì)單位沒(méi)有與原概算編制單位溝通好，導(dǎo)致某施工變電所輔助工程招標(biāo)控制價(jià)超項(xiàng)目概算；對(duì)于控制價(jià)超概算，被審計(jì)單位內(nèi)部沒(méi)有履行審批程序。被審計(jì)單位分管人員解釋道：“這是輔助工程，當(dāng)時(shí)分標(biāo)設(shè)計(jì)概算比較粗放，因而概算偏低。”審計(jì)組認(rèn)為，被審計(jì)單位這樣的操作流程無(wú)法對(duì)投資進(jìn)行有效管控。為了防止招標(biāo)控制價(jià)超項(xiàng)目概算，被審計(jì)單位首先要優(yōu)化設(shè)計(jì)方案并與原概算編制單位及時(shí)溝通；其次在內(nèi)部對(duì)控制價(jià)超概算履行審批程序，項(xiàng)目超概算部分的金額要在整個(gè)項(xiàng)目中被消化解決；最后要明確超支部分在概算中的資金來(lái)源，并做好控制價(jià)的審批流程。

3 結(jié) 語(yǔ)

審計(jì)組在完成每階段的審核任務(wù)后，要及時(shí)形成審計(jì)工作報(bào)告，并做好與被審計(jì)單位的溝通。作為被審計(jì)單位，有些部門和個(gè)人，對(duì)于審計(jì)組提出的問(wèn)題可能一時(shí)難以接受或者不以為然。這就需要審計(jì)組耐心、細(xì)致地去解釋，做到有理有據(jù)。一旦雙方現(xiàn)場(chǎng)對(duì)審計(jì)報(bào)告中的問(wèn)題溝通不到位，就會(huì)導(dǎo)致其中的一些問(wèn)題不能及時(shí)得到解決。

發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、揭露問(wèn)題、處理問(wèn)題和抓好整改，是審計(jì)工作不可或缺的 4 個(gè)步驟。審計(jì)整改在審計(jì)工作中具有舉足輕重的作用，僅靠查出問(wèn)題遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要被審計(jì)單位在每次跟蹤審計(jì)后認(rèn)真抓落實(shí)整改，確保審計(jì)查出的問(wèn)題整改到位，真正起到以審代管的作用。這不僅有利于改進(jìn)工程建設(shè)管理，嚴(yán)格遵照建設(shè)程序和規(guī)定，還能合理節(jié)約建設(shè)資金，提高項(xiàng)目投資效益和社會(huì)效益。