全球公私合營(PPP)再談判引發(fā)的腐敗風(fēng)險

李莉

PPP（PublicPrivatePartnerships）即公私合營模式，發(fā)源于英國，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項目運作模式。在該模式下，鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，近年來在全世界范圍廣泛應(yīng)用。

世界銀行最新報告顯示，公私合營在基礎(chǔ)設(shè)施總投資中占比較小，而且公共部門明顯占支配地位，私營部門僅占基礎(chǔ)設(shè)施總投資的9%-13%（不算中國的話，為14%-31%）。但是，不同區(qū)域之間差別較大，從東亞和太平洋地區(qū)的2%，到南亞的35%-46%。盡管如此，大型項目以及較為復(fù)雜的、戰(zhàn)略重要性較高的項目大多使用公私合營，因此比項目實際占比建議得到政策制定者的更多關(guān)注。

全球基礎(chǔ)設(shè)施中心（GIH）對公私合營再談判進(jìn)行了全球研究，在146個項目中發(fā)現(xiàn)了48個有資料可查詢的再談判案例，即每三個項目約有一個進(jìn)行了再談判。合同再談判在拉丁美洲（58%）和交通部門（42%）尤其普遍。融資關(guān)閉后發(fā)生再談判的平均期限為3.6年。對于施工階段發(fā)生再談判的，融資關(guān)閉后發(fā)生再談判的平均期限為2.5年。對于運營階段發(fā)生再談判的，融資關(guān)閉后發(fā)生再談判的平均期限為5.0年。此外，研究發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致再談判發(fā)生最常見的原因是施工或運營成本增加，而再談判最常見的結(jié)果就是價格表更改。

全球基礎(chǔ)設(shè)施中心對拉丁美洲的研究結(jié)果，與早期對公私合營再談判的劃時代研究一致，早期研究也顯示拉丁美洲國家的公私合營再談判無處不在，尤其是公私合營模式為用戶支付而非政府支付的國家。

例如，在1985年到2000年間拉丁美洲和加勒比地區(qū)授權(quán)的1000多個特許權(quán)項目中10%的電力特許權(quán)、55%的交通特許權(quán)和75%的水利特許權(quán)進(jìn)行了再談判。授權(quán)特許權(quán)后上述再談判的平均發(fā)生期限為2.2年。授權(quán)特許權(quán)后這么快發(fā)生高比例再談判，意味著可能存在投標(biāo)流程不合理、監(jiān)管薄弱、政府部門或私人贊助商投機(jī)取巧等現(xiàn)象。大多數(shù)再談判都對運營商有利——例如，談判導(dǎo)致收費價格提高，或減少或延遲投資義務(wù)。

Odebrecht 建筑公司曾深陷全球近現(xiàn)代史上最大的腐敗丑聞，這一丑聞直接導(dǎo)致了巴西2015-2016 年的經(jīng)濟(jì)衰退。

公私合營和公共采購或運行基礎(chǔ)設(shè)施的對比研究發(fā)現(xiàn)，公私合營在新基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)交付方面都能取得更好的成果。但這些效益的實現(xiàn)取決于政府有效實施結(jié)構(gòu)組建、采購和公私合營。反之公私合營則容易滋生腐敗，尤其是在缺乏財政透明度、項目周期內(nèi)的項目信息披露缺乏公共政策支持以及沒有完善的項目準(zhǔn)備能力（包括采購）的情況下會導(dǎo)致不適當(dāng)?shù)脑僬勁校ㄖ匦抡勁校┏霈F(xiàn)。

盡管有些再談判有效且有正當(dāng)執(zhí)行理由，也符合合同變更管理規(guī)定，但基礎(chǔ)設(shè)施項目公私合營重新談判有濫用職權(quán)之嫌。例如再談判有可能降低競標(biāo)過程透明度，引起公眾輿論爭論;競標(biāo)可能變質(zhì)，最有可能的中標(biāo)者不是經(jīng)濟(jì)效益最高的公司，而是最擅長再談判的公司。還例如在選擇優(yōu)先競標(biāo)者后合同進(jìn)行再談判，而且約定的風(fēng)險分配發(fā)生變化，就很難知道被授予項目的項目公司提出的解決方案是最具成本效益的。因為初始招標(biāo)項目和再談判項目本質(zhì)上是兩個不同的項目。

通常來講，對于項目公司在業(yè)務(wù)開展過程中遇到的任何事件來講，都應(yīng)當(dāng)避免使用再談判：標(biāo)書或工作范圍的假定無效，承包商履行合同規(guī)定欠佳，以及項目公司無法獲取融資。政府應(yīng)區(qū)分項目公司分配風(fēng)險實現(xiàn)，和商業(yè)封閉時無法預(yù)期的、可對項目社會經(jīng)濟(jì)效益產(chǎn)生不利影響的真實情況變化。理想情況下，前者不應(yīng)觸發(fā)再談判需要。從某種程度上來講，長期公私合營合同變更是不可避免的，只能最大限度降低投機(jī)再談判出現(xiàn)的概率。

巴西允許通過經(jīng)濟(jì)再平衡管理公私合營合同變更。由于允許在競標(biāo)合同框架內(nèi)進(jìn)行再談判，有可能造成濫用。Odebrecht建筑公司丑聞波及拉丁美洲和非洲12個國家，導(dǎo)致多個大型基礎(chǔ)設(shè)施項目延遲。雖然該丑聞主要憑借一個精心策劃的賄賂計劃，涉及公職官員和媒體，但賄賂也跟再談判有關(guān)聯(lián)——Odebrecht通過競標(biāo)流程獲得合同，但出價較低，在至少一次情況下，其出價低于最低技術(shù)合格投標(biāo)人出價的25%。Odebrecht通過虛報低價標(biāo)書中標(biāo)后，就能進(jìn)行合同再談判。實際上，公私合營與傳統(tǒng)規(guī)定并無不同，但再談判比類似私人合同更加頻繁。

哥倫比亞和秘魯?shù)纫恍﹪野l(fā)現(xiàn)在項目前三年實施再談判延期償付對于解決虛報低價投標(biāo)非常有幫助。印度由于公私合營合同框架嚴(yán)格，僅允許因規(guī)定法律變革和超出特許權(quán)獲得者控制范圍的不可抗力事件而導(dǎo)致的變更，因此再談判次數(shù)很少。南非公私合營框架健全，要求采購機(jī)關(guān)對任何有關(guān)金錢價值、持續(xù)性以及對私人方的技術(shù)、運營和財政風(fēng)險轉(zhuǎn)移的任何重大修訂，必須獲得財政部批準(zhǔn)。

澳大利亞公私合營指南要求，在政府批準(zhǔn)及簽署公私合營合同后，公私合營合同任何重大部分再談判都必須在談判開始前獲得內(nèi)閣批準(zhǔn)。導(dǎo)致政府在援助項目時優(yōu)先確保政府利益方面采取強(qiáng)硬立場。例如，在新南威爾士州跨城隧道項目中，政府允許公私合營合同進(jìn)入清算階段，政府不干涉合同。“發(fā)揮市場作用”方法允許貸款方介入，通過競標(biāo)出售特許權(quán)，政府不與項目公司進(jìn)行合同再談判，也不援助股東。然而，如果公私合營市場不完善，例如在許多發(fā)展中國家，可能沒有其他人愿意通過上述流程接管項目，因此可能需要政府采取措施，防止項目徹底失敗。

智利的再談判制度最為完善，允許工程和服務(wù)合同變更，將服務(wù)水平和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)提高到批準(zhǔn)資本價值的15%。如不會導(dǎo)致政府成本，則不需要進(jìn)行協(xié)商。如因合同簽署后出現(xiàn)的情況需要私營合伙人提供附加投資，政府和私營合伙人可通過修訂協(xié)議，將附加投資價值提高20%，修訂協(xié)議必須獲得財政部批準(zhǔn)。市政工程部必須能夠在公開報告中證明變更的合理性。為避免承包商價格壟斷，如漲價超過批準(zhǔn)基建工程的5%，私營合伙人必須放出進(jìn)行公開投標(biāo)。同時，國家給私營合伙人提供一項或一組補(bǔ)貼：對工程開發(fā)感興趣的第三方直接向特許權(quán)持有人自行支付，修改當(dāng)前的特許權(quán)收入金額，變更特許權(quán)期限，修改回報率，或根據(jù)經(jīng)濟(jì)制度約定的任何其他特許權(quán)因素。在施工階段，如變化超出資本預(yù)算的25%，修訂協(xié)議必須獲得市政工程部和財政部批準(zhǔn)。

歐盟（EU）是采購環(huán)境監(jiān)管最為得當(dāng)?shù)臋C(jī)構(gòu)之一。按照歐盟法律規(guī)定，原則上禁止公私合營重大方面再談判，但允許某些特例情況存在。如因合理經(jīng)濟(jì)和技術(shù)原因，必須由初始私營合伙人提供附加工程或服務(wù)，不能由新的私營合伙人提供;新私營合伙人采購將給政府造成“重大不便或巨大成本重復(fù)”，修改不具備重大實質(zhì)性等。（作者系中國政法大學(xué)國家監(jiān)察研究院副院長、副教授）