在國土空間規(guī)劃中雙評價的應用

楊月肖

（山西省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院，山西太原 030000）

進入21 世紀以后，伴隨著快速擴張的城鎮(zhèn)化步伐，我國在國土空間開發(fā)存在明顯的資源利用率不足、開發(fā)失序、生態(tài)環(huán)境惡化等現(xiàn)象，催生環(huán)境污染加劇、資源供應緊缺、水土匹配性差等問題，威脅人類的生存安全。為此，就需要一套行之有效的措施，解決人類發(fā)展與生態(tài)環(huán)境間的沖突與矛盾。

1 “雙評價”的內涵

雙評價指的是國土空間開發(fā)適宜性評價與源環(huán)境承載能力評價，其中，國土空間開發(fā)適宜性指的是在維持現(xiàn)有的生態(tài)系統(tǒng)健康和國土安全的前提下，綜合考慮該區(qū)域內的地理條件、環(huán)境條件、生態(tài)資源條件等要素條件，區(qū)域內特定國土空間開展的城鎮(zhèn)建設、農業(yè)生產、工業(yè)生產等人類經濟發(fā)展活動的相適宜程度。

而資源環(huán)境承載能力指的是當人類經濟活動發(fā)展到一定階段，特定國土空間范圍內的資源環(huán)境要素能夠承載并支撐的人類經濟發(fā)展的最大合理規(guī)模。最早的“雙評價”理論來源于馬爾薩斯的“人口與糧食”論述，反映人口數(shù)量在資源環(huán)境制約下最大增長極限，隨著社會的發(fā)展這一理念擴展到人類經濟活動與土地、能源、生態(tài)環(huán)境等方面的承載力問題。

我國在2020 年發(fā)布的《資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價指南》中，突顯了資源生態(tài)環(huán)境的內在系統(tǒng)特征，并圍繞生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)特征展開了外延功能性評價，雖然該方法存在體系龐雜、數(shù)據(jù)要求高等缺點，但具有的較強科學性、系統(tǒng)性、客觀性，確保了雙評價在國土空間規(guī)劃中的順利應用。

2 國土空間規(guī)劃中雙評價的地位和作用

2.1 國土空間規(guī)劃編制需求與雙評價支撐作用

雙評價作為國土空間規(guī)劃編繪的基礎和前提，不僅要分析特定國土空間內的環(huán)境資源條件承載力，在此基礎上評估和分析其開發(fā)利用風險和面臨問題，還要對該國土空間內的生態(tài)敏感區(qū)域和重點功能區(qū)域進行識別和保護，明確空間內的農業(yè)生產活動、城市建設的最大空間規(guī)模，為劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、生態(tài)保護修復等提供技術支撐。最重要的是，借助雙評價工作的大范圍開展，倒逼當?shù)卣鸩酵七M“綠色發(fā)展”為核心理念的發(fā)展方向，實現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先、人與自然和諧共處的雙贏發(fā)展。

2.2 “評價一規(guī)劃一實施一評估”的規(guī)劃動態(tài)過程與雙評價

在雙評價體系下的國土空間規(guī)劃是遵從“評價一規(guī)劃一實施一評估”這個流程進行的。由于國土空間涉及民生、環(huán)境以及國家發(fā)展方向，在初步進行規(guī)劃時，需要從規(guī)劃的不同階段進行認知上的層層推進、從現(xiàn)狀認知、本地認知、路徑認知、過程認知、趨勢認知、方案認知，一步一步過渡到實施認知，每一個階段的認知都有各不相同的側重點和要求，這些階段共同構成一個連貫的、連續(xù)的、完整的動態(tài)規(guī)劃過程。

在不同階段的國土空間規(guī)劃上，與其相關的雙評價評定標準都是隨著不同規(guī)劃階段的不同要求來制定的，具有一定的人為干預或人為判斷成分?；诖?，為削弱人為干預或人為判斷對雙評價體系公平公正的影響，應對不同階段的評價標準與評價程序制定出具有統(tǒng)一性、科學性、合理性的技術指南或規(guī)程建議。同時，加強各階段評定與整體國土空間資源分配的聯(lián)系，并確保其中任一階段的規(guī)劃評定結果都能夠為后續(xù)各級決策提供參考。

2.3 不同空間尺度雙評價的側重點

結合十九大工作報告及國務院與國土資源管理部共同頒布的《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的意見》，進一步明確評價標準、評價要求和評價目標，制定合理可行的評價工作執(zhí)行方案，組建涵蓋多行業(yè)領域的技術隊伍，構建責任意識強、業(yè)務水平高、實踐經驗豐富的專家咨詢隊伍，明確工作內容與職責權限。在正式開展評價工作前，對各部門產生的文件資料及所取得的工作成果進行整理，通過深入實地調查研究與專家訪問咨詢等方式，總結當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境特征與自然資源特征，客觀分析實際問題。進而在此基礎上，確保評價內容的完善性，技術路線的合理性以及計算結果的精確性。同級國土空間規(guī)劃工作要求提出基期年限值，而數(shù)據(jù)時間也要與基期年保持一致。如果缺少精確的基期年數(shù)據(jù)，必須采用最新年份數(shù)據(jù)，并結合實際情況加以合理修改。

當前，全國與省級層面的雙評價工作，都是以縣級單位為基本單元結構進行宏觀評價，這也是全國與省域的國土規(guī)劃制定的基礎和前提。在全國開展雙評價工作的目的是為對主體功能區(qū)進行更好的劃分，并在此基礎上對縣域的國土空間規(guī)劃提供參考指導。不同層級的國土規(guī)劃空間重點應與其對應的不同尺度雙評價側重點逐一對應，并根據(jù)層級不同對應的評定標準和結果應用會有不同的需求。如在特定國土空間的生態(tài)功能指向評定上，國域、省域的土地空間規(guī)劃會更為重視生態(tài)功能區(qū)，這種重視逐級傳遞給市、縣級一級后，市、縣級一級會把生態(tài)敏感性作為最重要的規(guī)劃指標之一。此外，不同空間尺度雙評級結果的使用規(guī)范與調整規(guī)則的明確應劃到整個空間規(guī)劃評定工作流程中，強調自上而下的整體性和協(xié)調性。

3 雙評價視域下的國土空間規(guī)劃

3.1 深化對“雙評價”內涵的理論認知

雙評價是國土空間規(guī)劃優(yōu)化和調整的基礎和前提，早已成為國家事權部門和學術界的廣泛共識。但就我國目前的國土空間規(guī)劃而言，在國土空間規(guī)劃實踐中雙評價應用面臨諸多的問題和挑戰(zhàn)，追根溯源，是因為我國對國土空間開發(fā)適應性評價及環(huán)境資源承載力評價的理論認知不足，甚至出現(xiàn)“雙評價”無用論、萬能論等負面觀點，折射出地方事權部門在國土空間規(guī)劃上過于依賴“工具理性”。為此，國家事權部門要對雙評價的本質、理論內涵等進行正確認知，明確雙評價在國土空間規(guī)劃中的地位和作用，并以此為出發(fā)點構建完整的雙評價理論體系與評價體系，同時加強雙評價體系和其他支撐體系的深度結合，從而提高雙評價及其結果在國土空間規(guī)劃，如在“三區(qū)三線”劃定等中的積極作用。

3.2 厘清“雙評價”之間的內在關系

國土空間開發(fā)適宜性評價和資源環(huán)境承載力評價，由于服務目標和服務對象過于相似，難免會在自成體系的階段出現(xiàn)邏輯不清、指標重疊等問題。為確保雙評價體系的公平、公正、客觀，根據(jù)國家頒布的《指南》應將國土空間開發(fā)適宜性評價和資源環(huán)境承載力評價“二合一”，在明確兩者異同點的基礎上，既保證每個系統(tǒng)在雙評價體系中的獨特性，又保持兩個系統(tǒng)的關聯(lián)性。為此，首先要明確國土空間開發(fā)適宜性評價和資源環(huán)境承載力評價在雙評價系統(tǒng)中的位置和作用。資源環(huán)境承載力評價側重點為“底線約束”；而適宜性評價側重點是支撐人類社會活動的空間范圍利用方式是否能達到最佳狀態(tài)或最高效率，將兩者進行關聯(lián)，在環(huán)境資源承載力的最大范圍內獲得人類社會發(fā)展的最佳方式或最高效率，滿足國土空間規(guī)劃的多元化需求，加深空間開發(fā)適宜性與未來環(huán)境資源潛力間的緊密聯(lián)系。

3.3 拓展資源環(huán)境承載力評價維度

雙評價體系下的環(huán)境資源承載力評價不能對國家未來的國土空間規(guī)劃進行規(guī)劃決策，需要進一步拓展資源環(huán)境承載力評價維度，從能力—壓力—潛力三個方面來全面評價環(huán)境自己承載力。進行資源環(huán)境承載力評定的目的是辨別資源環(huán)境承載短板和低能區(qū)域，明確當前人類社會發(fā)展活動面臨的問題。其側重點在于測算出特定國土空間范圍內的環(huán)境資源可承載的人類社會當下發(fā)展與未來發(fā)展的規(guī)模限制、潛在能力、負外部性容納能力，以及人類社會發(fā)展趨勢與環(huán)境資源承載力直接的容納關系，進而掌控環(huán)境資源與人類社會發(fā)展的協(xié)調性。

3.4 建立可操作的傳導反饋機制

雙評價體系需要對省、市、縣三個層級的國土規(guī)劃定位和目標進行明確。首先，省級級雙評價的側重點在于對保護空間、發(fā)展空間的宏觀格局，提高空間利用率；市級雙評價的則重點在于承上啟下，既要與省級雙評價體系建立良好的反饋機制，保障評價指標和要求的一致性，還要與縣級雙評價機制進行對接和優(yōu)化，加強對縣級雙評價工作的指引，開展具有地域性的評價標準，提升評價單元精準度，進一步對市級雙評價指標進行細化分級，并將縣級國土空間規(guī)劃及時反饋給省級事權單位，便于省級對現(xiàn)有雙評價體系中的農業(yè)生產適宜區(qū)和生態(tài)保護極重要區(qū)進行意見修正，從而對縣級土地規(guī)劃發(fā)展建設適應性提出優(yōu)化指導和建議。

4 結語

綜上所述，我國的“雙評價”工作在開展的過程中，需要在現(xiàn)行的體系基礎上結合國土規(guī)劃現(xiàn)狀，對不同層級的成功案例及經驗進行技術借鑒和吸納，從而逐級完善“雙評價”體系機制，建立可操作的傳導反饋機制，在現(xiàn)有的環(huán)境資源條件的承載范圍內，實現(xiàn)人類社會活動的高效發(fā)展。