關(guān)于省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃建立的思考

管懷重

（安徽省第四測(cè)繪院，安徽 合肥 230031）

0 引言

國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家一定時(shí)期內(nèi)對(duì)國(guó)土空間做出的總體部署安排，組織編制國(guó)土空間規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃并監(jiān)督實(shí)施是黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案中關(guān)于自然資源主管部門賦予的主要職責(zé)。

1 我國(guó)空間規(guī)劃體系的現(xiàn)狀

改革開放以來(lái)，我國(guó)的空間規(guī)劃主要有主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等。這些不同種類的空間規(guī)劃平行交叉、各有側(cè)重，它們?cè)诟母镩_放與社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中，在各自管理的領(lǐng)域內(nèi)貫徹規(guī)劃先行、依規(guī)發(fā)展方針中發(fā)揮了積極的管控作用。但也出現(xiàn)了規(guī)劃類型過(guò)多、缺乏統(tǒng)籌，規(guī)劃內(nèi)容重疊、控制線沖突打架，規(guī)劃內(nèi)容也常因地方政府官員更迭得不到遵守而隨意更改，新官不理舊賬使得規(guī)劃成為擺設(shè)等問題。這些問題的本質(zhì)是各個(gè)部門制定的規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、自成體系，具體表現(xiàn)在所使用的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不一致、不能共享，支撐的信息平臺(tái)不一致、用地指標(biāo)統(tǒng)計(jì)口徑與范圍存在差異。主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來(lái)源是發(fā)展與改革部門的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來(lái)源于建設(shè)發(fā)展部門的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來(lái)源于環(huán)保、國(guó)土、農(nóng)林、水利、城建等部門的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，土地利用規(guī)劃的基本數(shù)據(jù)來(lái)源于土地管理部門的國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)數(shù)據(jù)，各個(gè)規(guī)劃目標(biāo)也是側(cè)重于各自部門的關(guān)注點(diǎn)。此外不同規(guī)劃體系之間橫向不對(duì)接，表現(xiàn)為規(guī)劃邊界過(guò)多、太雜、空間太亂；同一規(guī)劃體系內(nèi)部縱向也不銜接，存在規(guī)劃圈內(nèi)有邊界、缺政策，規(guī)劃圈外無(wú)邊界、無(wú)法律的狀況。

2 新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃體系的特點(diǎn)

（1）國(guó)家戰(zhàn)略傳導(dǎo)：新時(shí)期的國(guó)土空間規(guī)劃體系是為保障國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施而作出的安排，是落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于自然資源工作的決策部署。

（2）基礎(chǔ)協(xié)調(diào)性：新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃在國(guó)家發(fā)展規(guī)劃中起著基礎(chǔ)性作用，在國(guó)家發(fā)展規(guī)劃中關(guān)于國(guó)土空間需求上要考慮綜合平衡和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

（3）綜合唯一性：新時(shí)代國(guó)土空間之外不另設(shè)其他空間規(guī)劃，“多規(guī)合一”，這種綜合唯一性的規(guī)劃體系能保證解決原有空間規(guī)劃存在的重疊問題。

（4）約束性：新的國(guó)土空間規(guī)劃體系是關(guān)于國(guó)土空間部署和安排的總綱，上層級(jí)規(guī)劃的內(nèi)容與規(guī)定不僅對(duì)同級(jí)相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，還對(duì)下層級(jí)規(guī)劃的編制起著約束作用。

國(guó)家自上而下按照“同級(jí)政府、同級(jí)權(quán)限、同級(jí)規(guī)劃”的原則，建立了包含國(guó)、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的國(guó)家國(guó)土空間規(guī)劃體系，編制五級(jí)規(guī)劃本著誰(shuí)組織編制誰(shuí)負(fù)責(zé)實(shí)施，注重操作性。上級(jí)規(guī)劃是編制同級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃和下級(jí)規(guī)劃的基本依據(jù)，下級(jí)規(guī)劃編制重點(diǎn)是對(duì)上級(jí)規(guī)劃要求的細(xì)化落實(shí)和具體安排，按照總體規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃之間的“總─分關(guān)系”，下級(jí)規(guī)劃編制還應(yīng)納入上級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃。

省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃在新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃體系中發(fā)揮承上啟下，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃以省域內(nèi)國(guó)土空間格局為指引，統(tǒng)籌市縣國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)需求，實(shí)現(xiàn)發(fā)展的持續(xù)性和空間利用的合理性。通過(guò)分區(qū)傳導(dǎo)、底線管控、控制指標(biāo)、名錄管理、政策要求對(duì)市縣級(jí)規(guī)劃編制提出指導(dǎo)約束要求，這些要求下級(jí)規(guī)劃不得突破。省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃指導(dǎo)約束專項(xiàng)規(guī)劃，要綜合統(tǒng)籌相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的空間需求，協(xié)調(diào)各專項(xiàng)規(guī)劃空間安排。

3 省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制的思路

省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制由省級(jí)自然資源主管部門會(huì)同相關(guān)部門開展具體編制工作。編制程序包括準(zhǔn)備工作、專題研究、規(guī)劃編制、規(guī)劃多方案論證、規(guī)劃公示、成果報(bào)批、規(guī)劃公告等。規(guī)劃成果論證完善后經(jīng)同級(jí)人大常委會(huì)審批后報(bào)國(guó)務(wù)院審批，規(guī)劃經(jīng)批準(zhǔn)后，應(yīng)在一個(gè)月內(nèi)向社會(huì)公告。

3.1 省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制原則

（1）推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式。解決好人與自然和諧共生，踐行綠水青山蘊(yùn)含的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值就是金山銀山發(fā)展理念，優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)布局，通過(guò)生活方式綠色革命，倒逼生產(chǎn)方式綠色轉(zhuǎn)型，建設(shè)美麗中國(guó)。

（2）堅(jiān)持以人民為中心。一切發(fā)展為人民，改善人居環(huán)境，提升國(guó)土空間品質(zhì)，促進(jìn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大國(guó)土空間相協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

（3）推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)融合發(fā)展。落實(shí)國(guó)家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，解決國(guó)土空間需求矛盾，加強(qiáng)陸海統(tǒng)籌，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合，形成開發(fā)有序的國(guó)土空間發(fā)展格局。

（4）體現(xiàn)特色發(fā)展。立足省域?qū)嶋H，因地制宜，尊重客觀規(guī)律，體現(xiàn)地方特色，走合理分工、優(yōu)化發(fā)展的路子。

（5）實(shí)現(xiàn)共享共治發(fā)展。編制規(guī)劃要加強(qiáng)社會(huì)協(xié)同和參與，聽取公眾意見，發(fā)揮專家作用，凝聚社會(huì)共識(shí)，實(shí)現(xiàn)共享共治。

3.2 省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制基礎(chǔ)準(zhǔn)備

（1）數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。以三調(diào)成果數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，以遙感影像、基礎(chǔ)測(cè)繪和自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)成果數(shù)據(jù)和資料為補(bǔ)充，收集整理與國(guó)土空間規(guī)劃編制相關(guān)的專業(yè)數(shù)據(jù)和資料，利用大數(shù)據(jù)等手段分析收集的相關(guān)數(shù)據(jù)。

（2）政策理論準(zhǔn)備。梳理主體功能區(qū)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等國(guó)家重大戰(zhàn)略以及省級(jí)黨委政府確定的本省發(fā)展戰(zhàn)略要求，明確它們對(duì)國(guó)土空間的具體要求，將這些戰(zhàn)略作為編制省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的重要依據(jù)。

（3）研究風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。基于“雙重評(píng)價(jià)”（資源環(huán)境承載能力與土地空間開發(fā)適宜性）研究，識(shí)別省域內(nèi)生態(tài)功能極其重要和極其脆弱區(qū)域，提出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)發(fā)展的承載規(guī)模和適宜空間。研判國(guó)土空間開發(fā)利用需求，識(shí)別在生態(tài)保護(hù)、自然資源、自然災(zāi)害、國(guó)土安全方面可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制內(nèi)容

（1）目標(biāo)戰(zhàn)略。結(jié)合省域?qū)嶋H，明確省級(jí)國(guó)土空間發(fā)展的總體地位，確定國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)目標(biāo)，制定省級(jí)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)戰(zhàn)略，推動(dòng)形成主體功能約束有效、科學(xué)適度有序的國(guó)土空間布局體系。

（2）開發(fā)保護(hù)格局。落實(shí)國(guó)家確定的國(guó)家級(jí)主體功能區(qū)，完善和細(xì)化省級(jí)主體功能區(qū)。明確省域內(nèi)生態(tài)屏障、生態(tài)廊道和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)格局，優(yōu)先保護(hù)以自然保護(hù)地體系為主的生態(tài)空間。嚴(yán)格保護(hù)耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和農(nóng)業(yè)空間布局，優(yōu)化鄉(xiāng)村空間布局。依據(jù)國(guó)家確定的建設(shè)用地規(guī)模，結(jié)合主體功能定位，確定省域內(nèi)城鎮(zhèn)體系的等級(jí)和規(guī)模結(jié)構(gòu)、職能分工，創(chuàng)建大、中、小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城市空間格局。將省級(jí)生態(tài)保護(hù)紅線、永久性基本農(nóng)田紅線和城市發(fā)展紅線劃定為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可跨越的三條紅線，將這三條空間管控邊界成果在市縣鄉(xiāng)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃中落地，解決歷史遺留問題，協(xié)調(diào)解決劃定矛盾。

（3）資源的保護(hù)與利用。山水林田湖草是一個(gè)生命共同體，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)這些自然資源的保護(hù)和利用，確定自然資源利用上線和環(huán)境質(zhì)量安全底線，統(tǒng)籌地上地下空間，以及其他對(duì)省域發(fā)展產(chǎn)生重要影響的資源開發(fā)利用。落實(shí)國(guó)家文化發(fā)展戰(zhàn)略，系統(tǒng)建立歷史文化保護(hù)體系，構(gòu)建歷史文化與自然景觀資源網(wǎng)絡(luò)，統(tǒng)一納入省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃，制定區(qū)域整體保護(hù)措施，延續(xù)歷史文脈。

（4）生態(tài)修復(fù)與國(guó)土綜合整治。落實(shí)國(guó)家確定的生態(tài)修復(fù)和國(guó)土綜合整治的重點(diǎn)區(qū)域、重大工程，以國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)格局為依據(jù)，以生態(tài)單元作為修復(fù)和整治范圍，提出省域內(nèi)修復(fù)和整治目標(biāo)、重點(diǎn)區(qū)域、重大工程。

（5）區(qū)域協(xié)調(diào)。做好與相鄰省份規(guī)劃編制內(nèi)容方面協(xié)商對(duì)接，確保省際協(xié)調(diào)，同時(shí)規(guī)劃編制也要明確省域內(nèi)重點(diǎn)地區(qū)的引導(dǎo)方向和協(xié)調(diào)機(jī)制，優(yōu)化空間布局結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域協(xié)調(diào)。

4 保障省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施的政策措施

省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃要落地、實(shí)施，真正起到管控作用，需要采取以下幾個(gè)方面政策措施來(lái)保障。

（1）健全配套政策機(jī)制。要完善細(xì)化主體功能區(qū)配套政策和制度安排，加強(qiáng)相關(guān)制度保障與制度建設(shè)，制定和出臺(tái)本省的國(guó)土空間規(guī)劃條例、生態(tài)保護(hù)紅線管理?xiàng)l例、永久基本農(nóng)田管理?xiàng)l例、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理?xiàng)l例、環(huán)境督察改革方案、離任審計(jì)與離任考核機(jī)制等相關(guān)法規(guī)、條例和規(guī)章來(lái)保障規(guī)劃的實(shí)施。

（2）構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)“一張底圖”。在持續(xù)更新本省自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，匯總本省各市縣土地調(diào)查數(shù)據(jù)、基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)、現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)納入到省級(jí)國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，形成區(qū)域資源一張底圖，為省級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制和管理提供了基礎(chǔ)底數(shù)依據(jù)。

（3）建立規(guī)劃實(shí)施評(píng)估和提出改進(jìn)制度。省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施所涉及的相關(guān)部門要定期評(píng)估省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃執(zhí)行情況，監(jiān)測(cè)各市縣對(duì)省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的落實(shí)情況，動(dòng)態(tài)評(píng)估規(guī)劃實(shí)施情況，分析梳理規(guī)劃實(shí)施中存在的矛盾，提出規(guī)劃改進(jìn)的建議及措施。

（4）制定規(guī)劃實(shí)施近期目標(biāo)。結(jié)合省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃中確定的重點(diǎn)任務(wù)、緊迫任務(wù)，明確近期規(guī)劃安排，確定約束性和預(yù)期性指標(biāo)，分解下達(dá)至市縣規(guī)劃。明確推進(jìn)措施，保障編制的規(guī)劃能落地管用。

5 結(jié)語(yǔ)

建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，是黨中央全面深化改革的重要舉措，落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)總體要求而構(gòu)建的新的體制機(jī)制。我們要緊緊把握時(shí)代潮流和時(shí)代需求，在省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制過(guò)程中，要充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)云平臺(tái)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能等新技術(shù)，構(gòu)建可感知、善管控、自適應(yīng)的智慧規(guī)劃。此外規(guī)劃方案從編制到審批全流程，都要注重公眾參與和社會(huì)協(xié)調(diào)，規(guī)劃方案啟動(dòng)階段，要深入了解社會(huì)各界的意見和需求。規(guī)劃方案論證階段，中間成果要征求有關(guān)方面意見。規(guī)劃成果報(bào)批前應(yīng)征求求社會(huì)各方意見，保證各階段公眾參與的廣泛性、代表性、實(shí)效性，將共謀、共建、共享、共治貫穿規(guī)劃工作全過(guò)程，確保編制的規(guī)劃實(shí)用、管用、好用。