政府投資建設(shè)項(xiàng)目的成本管理及控制方法研究

楊立

（佛山市建投城建工程管理有限公司，廣東 佛山 528000）

隨著改革開(kāi)放進(jìn)程的推進(jìn)，我國(guó)在投資領(lǐng)域的體制改革也在不斷深化，投資約束機(jī)制、相關(guān)鼓勵(lì)機(jī)制和投資監(jiān)督與管理得到改進(jìn)，同時(shí)投資主體也逐漸走向多元化，資本市場(chǎng)的多層次體系在不斷完善，投資的整體調(diào)控體系的成熟度逐漸提高。通過(guò)借鑒國(guó)外先進(jìn)方法和經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，根據(jù)我國(guó)具體情況開(kāi)展反復(fù)實(shí)踐摸索之后，我國(guó)政府在管理投資工程項(xiàng)目上獲得了顯著進(jìn)步。但是鑒于我國(guó)的政府投資工程項(xiàng)目在投資主體方面和業(yè)主不一致，加上管理體制和模式尚未健全，因此造成監(jiān)督約束不力、成本核算不實(shí)、投資效率低下、資金浪費(fèi)嚴(yán)重等現(xiàn)象，嚴(yán)重影響社會(huì)效益和政府的效益。所以我國(guó)政府在管理投資工程項(xiàng)目上急需改進(jìn)和加強(qiáng)。

1 我國(guó)政府在投資工程項(xiàng)目方面的特點(diǎn)

1.1 提供公共物品

由于在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的前提下，公共物品具有非排他和非競(jìng)爭(zhēng)性的特點(diǎn)，因此容易導(dǎo)致市場(chǎng)供給匱乏，同時(shí)這些物品在社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展當(dāng)中屬于必須品，所以急需政府提供足夠的公共物品來(lái)避免市場(chǎng)失靈的現(xiàn)象。此外，對(duì)于有些非盈利的公益項(xiàng)目在市場(chǎng)供給的情況下也會(huì)存在明顯不足，因此同時(shí)需要政府來(lái)提供。

1.2 非營(yíng)利性

隨著我國(guó)政府在投資體制上的不斷改革，導(dǎo)致政府退出了一般營(yíng)利性產(chǎn)業(yè)，而把重心轉(zhuǎn)向非營(yíng)利性項(xiàng)目和公共物品上。由于這些項(xiàng)目涉及的內(nèi)容比較廣泛，在改善投資環(huán)境、提高人民生活質(zhì)量和水平、改善基礎(chǔ)設(shè)施等方面起到重要意義。這些投資的回收期長(zhǎng)、利潤(rùn)少、規(guī)模較大，政府從中發(fā)揮了巨大作用，在這些公益性項(xiàng)目上在逐漸加大投資。

1.3 管理程度嚴(yán)格

政府進(jìn)行投資項(xiàng)目主要是為了更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，由于這些投資規(guī)模較大且具有非營(yíng)利性，并集中受到輿論關(guān)注、影響面廣、風(fēng)險(xiǎn)大，所以對(duì)其的管理非常嚴(yán)格，具體包括項(xiàng)目管理制度、項(xiàng)目評(píng)審程序、政府采購(gòu)制度、立項(xiàng)審批制度等方面的管理程度比較嚴(yán)格。

1.4 收益和成本的構(gòu)成復(fù)雜

政府在投資項(xiàng)目上首先考慮的是社會(huì)效益，其次考慮的是經(jīng)濟(jì)效益。因此這種目標(biāo)下產(chǎn)生的社會(huì)效益不只包括直接和間接效益，同時(shí)還包括近期和長(zhǎng)遠(yuǎn)的效益，還包括社會(huì)和諧穩(wěn)定、居民健康等，因此這些利益不能完全以貨幣作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。另外從成本的角度考慮，不只包括消耗的經(jīng)濟(jì)資源，同時(shí)還包括環(huán)境污染等方面的社會(huì)成本。所以政府在投資項(xiàng)目上的收益和成本組成非常復(fù)雜。

2 政府在管理和控制投資工程項(xiàng)目成本上發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題

2.1 審批不規(guī)范

目前的審批在權(quán)限上往往不夠規(guī)范，很多部門(mén)都具有概算審批的權(quán)力導(dǎo)致權(quán)力和責(zé)任的分工不明確。一些部門(mén)在概算上由自己的部門(mén)進(jìn)行審批，因此導(dǎo)致了財(cái)政資金缺乏統(tǒng)一分配和統(tǒng)籌規(guī)劃，整體效益難以實(shí)現(xiàn)，同時(shí)容易產(chǎn)生利益部門(mén)化的現(xiàn)象。并且管理者由于缺少控制造價(jià)的能力，在預(yù)算上缺乏約束，加上在控制概算上不夠嚴(yán)格，極易造成概算成本超標(biāo)或過(guò)低，因此項(xiàng)目成本難以得到嚴(yán)格的把控。

2.2 項(xiàng)目建設(shè)在實(shí)施上缺乏管理

鑒于項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施的方法不科學(xué)，或經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目建設(shè)中設(shè)立的法人不夠規(guī)范，導(dǎo)致自負(fù)盈虧、自主經(jīng)營(yíng)和獨(dú)立決策難以真正實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而無(wú)法解決預(yù)算約束的問(wèn)題。并且由于代建制還未得到大面積推廣，尚處于試點(diǎn)時(shí)期，很多政府投資項(xiàng)目運(yùn)用自用自建的方法，因?yàn)槿鄙賹?duì)使用主體利益的約束，因此超預(yù)算投資的問(wèn)題普遍存在。招標(biāo)、投標(biāo)缺乏規(guī)范，同時(shí)在招標(biāo)比例較低的部分項(xiàng)目在公開(kāi)招標(biāo)上也不夠規(guī)范，不能?chē)?yán)肅評(píng)標(biāo)，對(duì)查處串標(biāo)、圍標(biāo)和掛靠等行為查處不嚴(yán)。同時(shí)合同制也沒(méi)有嚴(yán)格實(shí)施，常出現(xiàn)中標(biāo)價(jià)和項(xiàng)目合同不一致，一些項(xiàng)目合同里的條款表述不嚴(yán)謹(jǐn)，且合同中的暫定內(nèi)容較多容易導(dǎo)致造價(jià)控制上的漏洞，不能?chē)?yán)格執(zhí)行合同，在工程設(shè)計(jì)上不到位，或在工程實(shí)施階段有較多變更。工程監(jiān)督與管理的作用比較局限，監(jiān)理人員的誠(chéng)信度較低，設(shè)計(jì)監(jiān)理的專(zhuān)業(yè)水平難以滿(mǎn)足所需；管理機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置導(dǎo)致管理水平弱，政府的監(jiān)督與把控較少。

2.3 會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)管理不嚴(yán)

建設(shè)單位控制管理費(fèi)用不夠嚴(yán)格，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)超支現(xiàn)象，或招待費(fèi)用較高。同時(shí)會(huì)計(jì)核算方面體系不健全，主要表現(xiàn)在征地拆遷支出或利息支出不規(guī)范等方面。

2.4 竣工結(jié)算不規(guī)范

竣工結(jié)算上主要存在的問(wèn)題有施工單位結(jié)算人員缺乏責(zé)任心、建設(shè)單位沒(méi)有及時(shí)上交資料或資料不全、隱瞞工程事后補(bǔ)簽和簽訂合同不規(guī)范等。

3 有效管理和控制政府投資工程項(xiàng)目成本的方法

3.1 加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理的體制改革

首先要積極建立和完善工程項(xiàng)目的法人制度，并建立健全項(xiàng)目監(jiān)督管理和量化指標(biāo)體系，進(jìn)一步加快完善投資項(xiàng)目的資本金體制，明確相關(guān)支出方面的財(cái)政預(yù)算，同時(shí)不斷完善后期評(píng)價(jià)機(jī)制和招標(biāo)采購(gòu)體制。另外，還要不斷完善投資項(xiàng)目管理改革當(dāng)中的相應(yīng)配套措施，具體包括準(zhǔn)確定位部門(mén)功能、改進(jìn)觀念、加強(qiáng)法律建設(shè)等。有效落實(shí)責(zé)任和產(chǎn)權(quán)的主體，使責(zé)任和權(quán)力更加明確，進(jìn)而促進(jìn)各種市場(chǎng)主體形成互利共贏和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的政府投資項(xiàng)目市場(chǎng)局面。

3.2 市場(chǎng)和政府進(jìn)行區(qū)別管理

劃分政府投資項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行管理研究的基礎(chǔ)，但是目前財(cái)政部在政府投資項(xiàng)目上的定義非常不明確，這在一定程度上會(huì)導(dǎo)致因果倒置，難以標(biāo)準(zhǔn)地界定政府投資項(xiàng)目。因此政府需要建立相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，明確劃分市場(chǎng)和政府在工程項(xiàng)目的邊界，由市場(chǎng)負(fù)責(zé)的部分就一定交給市場(chǎng)來(lái)管理。政府分清了負(fù)責(zé)管理的工程項(xiàng)目之后，進(jìn)而考慮怎樣改善管理水平。首先政府應(yīng)該不斷完善對(duì)投資工程項(xiàng)目的管理思路，將經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性投資工程區(qū)分開(kāi)來(lái)，進(jìn)而不斷提高具有經(jīng)營(yíng)性投資工程的市場(chǎng)化程度，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府工程的專(zhuān)業(yè)化管理。

經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目政府投資范疇的基礎(chǔ)設(shè)置項(xiàng)目主要包括公共交通、燃?xì)?、水廠、電廠、機(jī)場(chǎng)等，非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目主要包括基礎(chǔ)科學(xué)研究、城市基礎(chǔ)設(shè)施、義務(wù)教育基礎(chǔ)設(shè)施、政府機(jī)關(guān)辦公設(shè)施、國(guó)防建設(shè)等。

3.3 加強(qiáng)管理人才培養(yǎng)

目前很多工程項(xiàng)目中的管理方式比較新穎，導(dǎo)致在這些項(xiàng)目上的管理經(jīng)驗(yàn)相對(duì)匱乏，掌握新型管理方式的項(xiàng)目管理人才較少。為了有效避免由于缺乏管理能力為項(xiàng)目帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)隱患，業(yè)主單位要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，通過(guò)聘請(qǐng)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、施工監(jiān)理機(jī)構(gòu)、知名工程咨詢(xún)機(jī)構(gòu)或參與過(guò)類(lèi)似項(xiàng)目管理的人員來(lái)提高項(xiàng)目管理能力。同時(shí)通過(guò)對(duì)公司項(xiàng)目管理的不斷強(qiáng)化，使相關(guān)工作人員加深對(duì)項(xiàng)目管理的理解，進(jìn)而有效規(guī)避項(xiàng)目管理存在的風(fēng)險(xiǎn)。

3.4 協(xié)調(diào)各方面之間的關(guān)系

通常政府的工程投資項(xiàng)目屬于重大的公共城建項(xiàng)目，因此在工程建設(shè)過(guò)程中會(huì)涉及征地拆遷單位、政府有關(guān)部門(mén)和建設(shè)主管部門(mén)等方面的多種關(guān)系，因此不斷加強(qiáng)各方面的溝通與協(xié)調(diào)非常重要，只有這樣才能有效降低工程建設(shè)中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)。

例如由于施工工藝或城市道路規(guī)劃發(fā)生變更使工程項(xiàng)目中原有方案發(fā)生大量更改，對(duì)工期控制和工程造價(jià)等帶來(lái)很大的不確定因素，為減少這種現(xiàn)象為項(xiàng)目造成的各方面損失，承辦單位要加強(qiáng)與建設(shè)審批部門(mén)和城市規(guī)劃等部門(mén)之間的溝通與協(xié)調(diào)，與這些部門(mén)召開(kāi)設(shè)計(jì)評(píng)審會(huì)議，進(jìn)而及時(shí)了解給排水、暖通、結(jié)構(gòu)、建筑等施工專(zhuān)業(yè)新要求和規(guī)劃變化情況，充分聽(tīng)取建設(shè)審批部門(mén)和規(guī)劃部門(mén)的建議，并且請(qǐng)有關(guān)部門(mén)從項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)際角度出發(fā)，盡量減少項(xiàng)目變更規(guī)模，進(jìn)而加快變更方案的審定。

3.5 優(yōu)化建設(shè)單位項(xiàng)目的組織模式

多使用代建制和項(xiàng)目法人責(zé)任制模式，建立相互監(jiān)督、具有競(jìng)爭(zhēng)性的科學(xué)工程項(xiàng)目管理組織形式。目前多數(shù)建設(shè)單位由于考慮自身利益，幾乎不使用這樣的法人制形式，因此在前期設(shè)計(jì)和項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)，就需要采用多種手段來(lái)控制投資、工藝和規(guī)模，使項(xiàng)目在源頭上對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效管理。

3.6 完善相關(guān)法律體系

由于目前在政府投資上還未形成健全的法律體系，政府投資項(xiàng)目在法律建設(shè)上出現(xiàn)嚴(yán)重滯后的局面，導(dǎo)致違法違規(guī)現(xiàn)象嚴(yán)重。目前的政府投資項(xiàng)目在管理規(guī)范內(nèi)容上大多是一些文件和規(guī)章制度，有關(guān)法律條文零散地分布在國(guó)務(wù)院行政法規(guī)和我國(guó)的預(yù)算法當(dāng)中，并缺乏法律效力，政府投資項(xiàng)目的管理缺少綜合性的法律法規(guī)，這就導(dǎo)致政府投資項(xiàng)目在法律體系上缺少科學(xué)性、權(quán)威性和系統(tǒng)性。

3.7 提高項(xiàng)目的透明度，強(qiáng)化監(jiān)督

在有效管理政府投資項(xiàng)目的問(wèn)題上，建立完善的監(jiān)督制約機(jī)制是關(guān)鍵，因此應(yīng)該通過(guò)建立相應(yīng)的資金集中支付機(jī)制來(lái)規(guī)范委托審計(jì)程序，這樣有助于政府從根本上減少投資決策失誤的發(fā)生。建立決策監(jiān)督機(jī)制，以明確監(jiān)督責(zé)任，并建立科學(xué)的評(píng)估和審核標(biāo)準(zhǔn)及程序。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上，我國(guó)政府在管理投資建設(shè)項(xiàng)目上還有很長(zhǎng)的一段路要走，因此在對(duì)政府投資項(xiàng)目成本進(jìn)行管理和控制的過(guò)程里，要在將政府和市場(chǎng)各自的投資項(xiàng)目范圍劃分清晰的基礎(chǔ)上加強(qiáng)管理體制改革，通過(guò)加強(qiáng)管理人才培養(yǎng)、協(xié)調(diào)好各部門(mén)之間的關(guān)系、優(yōu)化建設(shè)單位項(xiàng)目的組織模式、完善相關(guān)法律法規(guī)、加強(qiáng)對(duì)投資項(xiàng)目的監(jiān)督等方式，最終達(dá)到政府資金的有效利用。