淺談中山市水利工程項目管理——代建制

李春榮

（中山市水務(wù)工程建設(shè)管理中心，廣東中山 528400）

0 引言

中山市位于珠江三角洲中南部，珠江口西岸，北邊連廣州，毗鄰于港澳，是具有濃厚的水鄉(xiāng)文化村莊之一，天然及人工河涌橫縱交錯，構(gòu)成了中山市各路水系圖，也橫跨各個村居，是一個水路四通八達城市。中山市地勢為中高四周低，雨水常年充沛，因此洪澇災(zāi)害較為頻繁，中山市市委市政府一直十分重視水利工程建設(shè)，水利事業(yè)也因而得以快速發(fā)展，在經(jīng)過兩輪水利工程建設(shè)高潮，現(xiàn)已初步形成完善的防洪、排澇及供水體系，也積累了較為豐富的項目管理經(jīng)驗。

根據(jù)2004年國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)〔2004〕20號），各地陸續(xù)開展代建制試點工作，并取得較為成功的經(jīng)驗，廣東省各政府部門根據(jù)試點工作經(jīng)驗，也制定相應(yīng)的指導(dǎo)性文件。

1 定義

代建制是通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設(shè)實施，嚴格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位的制度。代建人接受業(yè)主（政府、項目法人、使用單位）的委托，并收取相應(yīng)的報酬。代建人接受委托后，是以自己的名義而不是以業(yè)主的名義從事工程項目管理服務(wù)，在此過程中產(chǎn)生的利益和發(fā)生的風向均由自己承擔而不是業(yè)主承擔。

2 中山市水利工程項目管理現(xiàn)狀

現(xiàn)今，中山市水利工程建設(shè)主要以“水行政主管部門統(tǒng)籌，各使用單位作為項目法人建設(shè)實施”的傳統(tǒng)模式。為粵港澳大灣區(qū)發(fā)展提供驅(qū)動力，中山水利在建設(shè)實施模式上大膽創(chuàng)新，借鑒國內(nèi)外成功的優(yōu)秀建設(shè)實施建議，先后提出EPC+O及代建制建設(shè)實施模式。本文結(jié)合筆者參與北部片區(qū)取水口遷移工程建設(shè)過程中所感所悟，淺談當下中山水利工程代建制。

2.1 代建制模式

代建一般分為全過程代建和施工代建兩種模式。全過程代建模式是指建設(shè)工程項目從工可階段開始，由代建單位負責項目可研、勘察設(shè)計、招投標、施工、竣工驗收、結(jié)（決）算并交付使用，直至工程保修期結(jié)束，即代建單位在項目工可階段至竣工驗收移并交給使用單位期間代履行項目法人職權(quán)及義務(wù)；施工代建模式是項目法人完成立項、初步設(shè)計、施工圖審查等前期工作后，確定代建的單位，直接授權(quán)委托代建單位在施工階段對項目進行現(xiàn)場管理，并代履行項目法人現(xiàn)場管理職責。

根據(jù)2016年《中山市人民政府關(guān)于印發(fā)中山市政府投資項目代建制管理規(guī)定的通知》（中府〔2016〕13號）文件精神，中山市原則上采用全過程代建模式，嚴格控制項目投資，質(zhì)量和工期，提高政府投資項目的建設(shè)管理水平和投資效益。

北部片區(qū)取水口遷移工程是中山市全市“供水一盤棋”的重點民生配套工程，項目投資建設(shè)備受社會關(guān)注，建設(shè)投資、質(zhì)量及工期都是政府為民辦實事辦好事的表現(xiàn)，是政府對群眾“喝好水”的決心和信息。因此中山市水務(wù)局大膽創(chuàng)新，在水利工程建設(shè)中首次引入代建制，利用企業(yè)自有優(yōu)勢、專業(yè)化隊伍、強大的項目管理架構(gòu)，為水利事業(yè)開創(chuàng)新天地，為粵港澳大灣區(qū)發(fā)展再添新動力。

2.2 代建制優(yōu)勢

中山市水務(wù)工程建設(shè)管理中心（以下簡稱“建管中心”）是機構(gòu)改革的產(chǎn)物，是中山市水務(wù)局2019年新設(shè)立的事業(yè)單位，主要負責除中心組團外的市未達標水體綜合整治流域治理工程，及中心城區(qū)防治內(nèi)澇工程等的組織實施和建設(shè)管理，其下設(shè)綜合股、技術(shù)管理股、招標采購股、建設(shè)管理股四個股室，編制23名。作為北部片區(qū)取水口遷移工程兩項目的項目法人的建管中心，在未達標水體綜合整治工作全面推開的形勢下，僅有23名編制凸顯工程建設(shè)管理人員嚴重不足。

北部片區(qū)取水口遷移工程是中山市水務(wù)局首宗供水工程，也是建管中心首宗涉及水利、市政兩行業(yè)的工程，市政類專業(yè)技術(shù)人員缺乏、相關(guān)工程技術(shù)、工程建設(shè)管理專業(yè)知識和經(jīng)驗嚴重匱乏。假設(shè)項目在項目法人目前的狀況下，采用傳統(tǒng)模式實施建設(shè)，一定程度上影響北部片區(qū)取水口遷移工程建設(shè)，甚至影響公益項目的政府形象。

代建制利用企業(yè)龐大的專業(yè)人才隊伍，發(fā)揮其專業(yè)化組織的技術(shù)力量和管理力量，為項目提供專業(yè)化服務(wù)，從根本上解決項目管理人員隊伍及管理水平問題，并提高項目實際投資效益，即代建單位以企業(yè)內(nèi)部優(yōu)勢，對政府投資項目實行“三控+三管+一協(xié)調(diào)”，在加快政府投資項目建設(shè)的同時，提升代建項目的管理水平和投資效益。

2.3 代建制存在的問題分析

北部兩取水口遷移工程項目代建過程中雖然建立了較為有效的管理模式，但是在具體的工程前期及施工階段依然存在問題，影響工程的順利進行。

2.3.1 代建單位的法律地位不夠明確

目前，雖有制定代建制管理指引辦法，但都沒有明確代建單位在代建過程中的法律地位，導(dǎo)致代建單位較難得到相關(guān)主管部門、各級地方政府的認可，在開展項目過程中困難重重，也較為被動。

2.3.2 代建單位實力較為有限

中山市的代建單位市場體系目前還未建立，代建項目均由政府專業(yè)管理機構(gòu)模式進行代建或政府指定國有企業(yè)進行代建。北部片區(qū)取水口遷移工程項目是采用政府制定國有企業(yè)為代建單位，但中山市國有企業(yè)水利工程全過程建設(shè)管理經(jīng)驗不足，缺乏相關(guān)的人才和技術(shù)，相關(guān)團隊的建設(shè)有待提升。因此代建單位在北部兩取水口遷移項目的標段一前期及施工準備階段需較長時間熟悉及學(xué)習。

2.3.3 代建制各方職責不明確

代建制是水利工程建設(shè)的首次引用，相對應(yīng)的責任單位暫未明確。傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)申報單位及被行政監(jiān)督處罰單位為建設(shè)單位（項目法人），而因代建單位在代建過程中的法律地位不確定、職責劃分不清晰，導(dǎo)致發(fā)改、財政、水務(wù)等行政主管部門無法確定申報主體及行政處罰對象，只能采用傳統(tǒng)模式的審批和行政行為模式，即項目法人為申報主體，而以上操作模式將導(dǎo)致代建方與業(yè)主職責不清，建設(shè)過程中出現(xiàn)問題和困難事，容易產(chǎn)生推諉扯皮現(xiàn)象，這一定程度上不利于代建制的發(fā)展，更不利于項目投資建設(shè)，違背了采用代建制的初衷。

代建制作為一項新事物，在國家、部門相關(guān)政策允許下，發(fā)改委、財政、土地、水務(wù)等行政主管部門應(yīng)順應(yīng)現(xiàn)實需求，適當更新相應(yīng)的審批程序，為提高代建項目的投資效益提供保障。

2.3.4 代建制模式尚未統(tǒng)一

目前，國內(nèi)有多重代建制模式，如“指定專業(yè)公司代建模式”的上海模式、“市場競爭代建模式”的北京廈門模式、“政府專業(yè)管理機構(gòu)模式”的深圳模式，及全國仍未形成統(tǒng)一的代建制模式，均以各地試點工作經(jīng)驗再相應(yīng)地推廣；代建制政策文件也未制定，各地均以試點工作經(jīng)驗制定了一些指導(dǎo)性文件，暫并出臺一份整合全國各地試點工作經(jīng)驗的文件，未制定全國統(tǒng)一的指導(dǎo)性文件或政策，也就是各地的代建制各有差異，各地代建制跨區(qū)域?qū)⒉贿m應(yīng)，這對具有專業(yè)隊伍的企業(yè)來說，沒有經(jīng)驗累計優(yōu)勢，這不利于全國代建制市場的建立。

而中山市北部片區(qū)兩取水口遷移項目也因此未能找到相關(guān)的代建經(jīng)驗參考學(xué)習，只能憑借“敢于人先”的廣東精神及中山精神，在水利工程中探索代建制項目管理，“摸著石頭過河”的改革探索方式始終存在一些弊端，如探索摸索實踐過程長，遇到傳統(tǒng)模式與新模式相沖突時，解決辦法及消耗時間均無可估計，這會會削弱啟用代建制的初衷，即削弱代建制的提高工程建設(shè)管理效率的優(yōu)勢，也一定程度上阻礙代建制項目管理與追趕國際項目管理水平的進度。

3 結(jié)語

隨著粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展深入，中山市水利事業(yè)面臨前所未有的局面、新機，工作模式、管理體制等創(chuàng)新發(fā)展的需求也越來越高，代建制作為水利事業(yè)的新事物、新舉措，為中山水利事業(yè)在粵港澳大灣區(qū)發(fā)展的新機里發(fā)展提供強大驅(qū)動力，為非經(jīng)營性政府投資水利公益項目建設(shè)管理水利與國際同步奠定基礎(chǔ)。但當前來看，代建制模式雖然有新事物的優(yōu)點，但仍存在很多問題和難點，這就需政府各部門因勢而變地進行行政審批、行政業(yè)務(wù)等改革，更新相應(yīng)的政策，制定符合代建制現(xiàn)實需求的規(guī)章制度。同時，建立相應(yīng)的規(guī)章制度，明確代建方、業(yè)主的職責，完善規(guī)范合同管理，聯(lián)動監(jiān)理、全過程造價、審計部門、監(jiān)察部門對項目全過程監(jiān)督和審計，力爭讓代建工程在陽光下行走，為工程項目管理提供助力，讓其成為實實在在的公益民生項目，為政府鞏固為民辦實事的陽光形象。