政府投資建設(shè)項目竣工結(jié)算超合同價問題探討

宋春華

（蕪湖市港航（地方海事）管理服務(wù)中心，安徽 蕪湖 241000）

隨著國家各領(lǐng)域改革措施的推進，我國由政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展迅速。以蕪湖市2016年為例，政府投資建設(shè)項目年計劃投資126億元，涉及的建設(shè)項目128個，其中一個億以上的項目占比將近50%，政府投資的建設(shè)項目呈現(xiàn)出體量大、造價高、工期長、工藝復(fù)雜等特點。如何合理管理好政府投資建設(shè)項目的工程造價是焦點之焦點，相關(guān)的政策也在不斷出臺和完善之中。工程造價過程跟蹤管理、工程設(shè)計變更管理規(guī)定、工程竣工結(jié)算審價初審復(fù)審及備案等相關(guān)政策也在根據(jù)項目的特點進行實施。本文結(jié)合筆者多年工程管理的實際案例，探討政府投資建設(shè)項目工程竣工結(jié)算超合同價的問題及應(yīng)對策略，希望能夠為相關(guān)工作起到一點參考作用。

1 政府投資建設(shè)項目工程造價管理模式

政府投資建設(shè)項目造價采取的是工程估算控制工程概算、工程概算控制工程預(yù)算、工程預(yù)算控制工程合同價和工程竣工結(jié)算的管理模式。

以蕪湖市為例，工程竣工后，由政府相關(guān)部門負責(zé)組織工程竣工結(jié)算審價工作。政府通過向社會公開招標的方式組建政府投資項目竣工結(jié)算審價庫，制定審價管理辦法，依據(jù)項目的大小開展一審、二審及政府備案工作，最終確定工程實際造價。此種管理模式采取二審制衡一審、政府備案制衡二審的環(huán)環(huán)相扣的操作方式，可以最大限度避免暗箱操作工程造價。

2 工程竣工結(jié)算超合同價原因的分析

如何合理控制政府投資項目的造價是有一套比較完善的管理體系的，而且這套管理辦法隨著時代的發(fā)展在不斷更新和完善。盡管如此，仍會發(fā)生工程竣工結(jié)算超合同價的問題。一旦發(fā)生此種問題，按規(guī)定需要組織政府各相關(guān)部門聯(lián)合審查，若處理不及時會造成工期延誤甚至引起法律訴訟等情況。如何合理規(guī)避工程造價的不可控，首先需要分析引起工程竣工結(jié)算超合同價的原因：

2.1 材料漲價的問題

對于工期短的項目，材料價格的影響可以忽略。對于工期超過一年的工程項目，材料價格的波動對工程造價的影響巨大。但材料價格的上漲由市場決定，無法在項目招標前控制。對此政府已經(jīng)出臺相關(guān)的政策，能夠合理解決材料上漲、下跌后政府及施工方各自應(yīng)該承擔(dān)的風(fēng)險和利潤。在此羅列只是陳述事實，不去討論如何處理對策。

2.2 項目前期工作階段存在問題

工程項目前期工作包含立項、可研、方案、初步設(shè)計、施工圖設(shè)計、工程預(yù)算編制、招投標等工作[1]。根據(jù)項目的大小及性質(zhì)，這個過程短則一年，長則三五年，時間跨度較長。以水上工程項目為例，項目前期需落實的工作內(nèi)容及涉及的審批部門較多，往往會因為某種特殊因素導(dǎo)致項目已經(jīng)到了施工圖階段，但應(yīng)在初步設(shè)計工作前完成的與項目建設(shè)相關(guān)的工作（比如環(huán)評工作、涉河方案評審、航道影響評價等）卻滯后，但水上工程施工受水位變化影響較大，有時為了趕在洪水之前施工樁基工程，導(dǎo)致施工與相關(guān)評審工作同時進行的狀況發(fā)生。此種狀況容易引起工程開工后的設(shè)計變更，進而引起工程造價變化。

2.3 設(shè)計階段存在的問題

設(shè)計深度不足是造成設(shè)計變更進而引起造價變化的一個主要原因。前面描述過，項目前期工作占用大量時間，為了項目盡快落地，就會大大壓縮設(shè)計階段的時間，導(dǎo)致設(shè)計院的工作常態(tài)是一接到設(shè)計任務(wù)就要迅速進入加班加點的狀態(tài)。為了趕進度，設(shè)計工程師會減少跑現(xiàn)場了解現(xiàn)場實際情況的時間。這種高強度、短時間的工作模式容易造成各專業(yè)溝通不暢、銜接不密，出現(xiàn)設(shè)計深度不足、與現(xiàn)場實際情況有出入的問題。比如在老城區(qū)的市政改建項目中，由于沒有充分了解現(xiàn)場已有的建筑情況，會出現(xiàn)設(shè)計文件無法落地實施的情況。一旦開工，工人無法按圖施工，不得不變更設(shè)計，進而引起造價變化[2]。

2.4 工程預(yù)算編制存在的問題

按照國家規(guī)定，政府投資建設(shè)工程招標必須實行工程量清單計價規(guī)范，要求造價工程師仔細閱讀設(shè)計文件，深度理解設(shè)計意圖，詳細了解工程施工工藝，確保準確計算工程量，合理計算綜合單價，從而確定招標工程量清單及控制價。但在實際操作中，受工程師自身的業(yè)務(wù)能力、責(zé)任感等影響，會產(chǎn)生工程量的嚴重偏差，進而導(dǎo)致工程造價的變化。

2.5 招標投標與合同管理存在的問題

按照招投標法規(guī)定，招標投標文件與施工合同在造價、工期、工程質(zhì)量等主要方面不能產(chǎn)生實質(zhì)性的背離。但在實際實施過程中，因為操作不謹慎，會發(fā)生中標后雙方簽訂施工合同時出現(xiàn)與招標文件不符的情況，這與招標工作管理、合同簽訂管理制度及相關(guān)工作人員的工作能力有關(guān)系。施工合同與招標投標文件不符，會引起工程造價的變化。

2.6 工程實施過程存在的問題

工程開工后發(fā)生設(shè)計變更，引起造價變化主要是兩個方面，①地質(zhì)條件的變化；②周邊環(huán)境的變化。

工程地勘無法確保工程范圍內(nèi)的每一個點都能詳盡體現(xiàn)在地勘報告中，特別是老城區(qū)的工程建設(shè)項目地質(zhì)情況變化多端。一旦發(fā)生與地勘報告不符的地質(zhì)情況，必須進行設(shè)計變更。

工程實施過程中容易發(fā)生工程周邊環(huán)境發(fā)生變化。以蕪湖市荊山橋改建工程為例，在老橋上游60m處重建新橋，待新橋建成后拆除老橋。招標設(shè)計文件及投標施工方案是利用老橋進行南北溝通運送預(yù)制小箱梁。工程開工后，經(jīng)過第三方檢測老橋變成危橋，無法滿足原利用老橋運送預(yù)制小箱梁的施工方案，新的施工方案經(jīng)專家評審后遠遠高于原施工方案造價。

3 合理控制工程造價的對策

3.1 合理謀劃項目前期工作內(nèi)容

項目前期工作涉及的內(nèi)容繁雜，需審批的政府管理部門眾多，如何合理謀劃好前期工作，縮短前期工作占用的時間，政府陸續(xù)出臺一系列的政策，比如制定多部門聯(lián)動機制，解決辦事多跑路的問題；明確各部門責(zé)任，避免互相推諉問題發(fā)生等。政府有了有力的政策，關(guān)鍵在于項目的具體負責(zé)單位如何合理規(guī)劃各個事項的落實方案及時間，爭取做到多事項同步進行、交叉進行，在有限的時間內(nèi)最大化完成工作內(nèi)容，盡量壓縮項目前期工作所占用的時間。

3.2 深化設(shè)計文件

設(shè)計單位作為建設(shè)單位的委托方，常常會報怨時間不夠用，這是客觀存在的問題。一方面寄希望于項目的前期工作在合理化后能為設(shè)計單位爭取盡量多的時間，另一方面在現(xiàn)有條件下去規(guī)劃自己的設(shè)計工作任務(wù)。大型建設(shè)項目的設(shè)計工作是分專業(yè)完成的，容易產(chǎn)生各專業(yè)溝通不暢的問題，這就要求總設(shè)計負責(zé)人一方面需要制定嚴密的協(xié)調(diào)機制，另一方面擁有高度的責(zé)任心和優(yōu)秀的協(xié)調(diào)能力。全方位的督查各專業(yè)設(shè)計任務(wù)的對接工作，確保設(shè)計文件深度滿足施工需要。同時，設(shè)計人員一定要多跑項目現(xiàn)場，充分了解項目特性，確保自己的設(shè)計作品能夠很好地落地實施。

3.3 預(yù)算編制嚴格執(zhí)行“兩編一匯審”制度

以蕪湖市為例，5000萬元以上的政府投資項目均采取“兩編一匯審”的模式，即兩家造價咨詢單位采取背靠背的方式進行工程量清單及控制價的編制工作，編制完成后由建設(shè)單位組織匯審工作，對不同之處進行討論研究，最大限度避免工程量的錯算和項目的漏項問題。該模式的關(guān)鍵是真正做到“背靠背”。造價工程師不能單純的只看設(shè)計文件，也需要多跑工程現(xiàn)場，避免出現(xiàn)重大的工程量偏差。同時，由于造價工程師的原因出現(xiàn)工程量巨大偏差的問題，政府應(yīng)該建立明確的獎懲的制度，起到對造價行業(yè)從業(yè)人員考核、警示的作用。

3.4 嚴格招投標文件編制和合同簽訂管理制度

以蕪湖市為例，政府投資項目招標必須采用政府招標模板，招標模板對招標文件、施工合同的工程造價、工期及工程質(zhì)量等關(guān)鍵點都有明確的規(guī)定。建設(shè)單位委托招標代理機構(gòu)編制招標文件時，若根據(jù)自身項目特點需要對招標模板的條款進行改變，必須進行充分的論證。此種模式的優(yōu)點在于有效控制招標文件與后期施工合的實質(zhì)性背離這一問題。同時，政府投資建設(shè)項目的責(zé)任單位需要制訂招標投標、合同簽訂的管理制度，并定期培訓(xùn)相關(guān)工作人員，解讀日常工作中已經(jīng)發(fā)生的失誤案例，避免此類情況再發(fā)生[3]。

3.5 充分考慮施工過程中容易發(fā)生的問題

我國工程建設(shè)經(jīng)驗豐富，有大量施工案例可供工程參與人員學(xué)習(xí)。項目建設(shè)單位要成立項目組，責(zé)任到人，結(jié)合同類工程案例及本項目的具體情況充分考慮施工中容易發(fā)生的不可測問題。比如老城區(qū)的地質(zhì)問題，一方面可以多走訪老城區(qū)以前的建設(shè)者或者住在老城區(qū)的老人，多了解老城區(qū)的地質(zhì)情況；另一方面，對老城區(qū)的地勘可以采取加密勘探點的方法，盡量讓地勘更靠近實際情況。只有采取有力措施，把不可測的問題盡量在設(shè)計階段給出解決方案，才能有效控制工程造價。

工程項目周邊環(huán)境的變化，有時是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。這就要求建設(shè)單位、設(shè)計單位在項目設(shè)計階段做好充分的調(diào)研工作。對項目周邊城市的規(guī)劃、周邊建筑是否需要防護、周邊桿管線位置是否需要遷移等工作進行充分的調(diào)查，并針對掌握的情況合理編制好設(shè)計方案。項目前期考慮的越充分，實施階段的變更就會越少，進而引起造價變化的可能性就會越少。

4 結(jié)語

政府投資建設(shè)項目的資金用的是全體人民的納稅錢，合理管控工程造價是一項全心全意為人民服務(wù)的工作，一定要做好做細。工程造價的管理存在方方面面不確定的因素，作為工程建設(shè)從業(yè)者只能不斷發(fā)現(xiàn)問題，不斷提出解決辦法和策略。隨著國家科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，與工程建設(shè)相關(guān)的計算機軟件也在不斷更新，相信工程造價管控將更加合理化。