農(nóng)村土地確權(quán)中測量技術(shù)的應(yīng)用分析

楊云山

（山西五維測繪有限公司，山西 太原 030027）

從2014年開始，山西省在部分市縣內(nèi)對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記頒證開始進(jìn)行試點(diǎn)（以下簡稱“土地確權(quán)”），2015年7月開始在全省范圍內(nèi)全面展開。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)是對農(nóng)村土地承包經(jīng)營關(guān)系的重新確定與完善，而其中最主要就是確定地塊位置、面積，而地塊位置的定位、地塊面積的確定量算都離不開測量技術(shù)。那么在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作過程中都用到哪些測量技術(shù)與測量方法呢？

（1）首先說說什么是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)通俗點(diǎn)講，就是指本村或本小組的農(nóng)戶或本村或本小主以外的單位或個人依法對其承包經(jīng)營的該村或小組的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利。

（2）承包地塊通俗地講，就是指單位或農(nóng)戶個人承包的獨(dú)立的封閉的地塊。

1 進(jìn)行土地確權(quán)的目的、意義

1.1 土地確權(quán)的目的

（1）此次土地確權(quán)不是重新確權(quán)，而是對農(nóng)村第二輪土地承包的延續(xù)和完善。弄清楚發(fā)包方（即村集體）、承包方（即承包農(nóng)戶）的名稱，發(fā)包方負(fù)責(zé)人（即村集體的法人）和承包方代表（承包農(nóng)戶的戶主）的姓名、地址，承包方承包土地的具體情況（即承包地的畝數(shù)、塊數(shù)等等）；弄清楚農(nóng)戶所承包地塊的地名、畝數(shù)、四至鄰居、具體位置、目前的耕種情況等信息。

（2）通過此次土地確權(quán)，能夠解決承包地塊“面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全”的問題；能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)戶實(shí)際承包地信息、承包合同信息、經(jīng)營權(quán)登記簿信息、經(jīng)營權(quán)證書信息完全對等、一致；能夠確保農(nóng)村土地承包合同、土地承包經(jīng)營權(quán)證書全部發(fā)放到農(nóng)戶手里。

（3）通過此次土地確權(quán)，能夠建立農(nóng)村土地承包信息數(shù)據(jù)庫和農(nóng)村土地承包管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記管理信息化。

明確土地確權(quán)的目的是明確農(nóng)村土地的所有權(quán)和使用權(quán)，一步健全、完善、穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，給農(nóng)戶吃一個定心丸。

1.2 土地確權(quán)的意義

實(shí)施土地確權(quán)首先是維持農(nóng)村土地的集體土地所有權(quán)不變（即農(nóng)村土地的社會主義公有制不變），能夠維護(hù)社會的穩(wěn)定、促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；其次，此次土地確權(quán)進(jìn)一步明確了農(nóng)戶對土地?fù)碛虚L期的使用權(quán)，而且在不改變耕地用途的前提下，可以對土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，這對促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)?；哂蟹e極的意義。

2 土地確權(quán)方法

前文說過，此次土地確權(quán)不是對農(nóng)村土地的重新分配、重新確權(quán)，而是對原二輪土地承包的延續(xù)和完善。

因此，此次土地確權(quán)首先就是要收集原來簽訂的二輪土地承包合同和頒發(fā)的原二輪土地承包經(jīng)營權(quán)證書；其次，就是要以省里下發(fā)的航空正射影像圖為工作底圖，進(jìn)行地塊的提前勾繪和矢量化；最后，對較大的、一塊地里有兩個及兩個以上的農(nóng)村的承包地的地塊進(jìn)行實(shí)地指界，利用RTK，通過GPS定位技術(shù)確定該地塊上每個農(nóng)戶承包地塊的邊界范圍，確定每塊承包地塊的界址點(diǎn)坐標(biāo)。

對承包地塊的測量可以運(yùn)用兩種方法進(jìn)行：①圖解法；②實(shí)測法。

3 此次土地確權(quán)中存在的困難及問題

3.1 認(rèn)識不夠，力量不夠

此次土地確權(quán)是以各縣農(nóng)經(jīng)部門為牽頭部門，鄉(xiāng)村干部為調(diào)查的主力軍。但是，這其中存在很多問題：①鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門人員較少、技術(shù)力量薄弱，甚至有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)經(jīng)人員還是別的部門人員兼任的，無法承擔(dān)起此次土地確權(quán)的重任；②鄉(xiāng)村干部在人員和年齡上結(jié)構(gòu)比較單一，尤其是村組干部年齡普遍偏大，文化水平較低，而且基本都是兼職干部，土地確權(quán)的工作意愿不強(qiáng)；③農(nóng)村勞動力外出較多，村里的留守人員較少，而且他們的土地確權(quán)的意愿也不夠強(qiáng)，一直有“不管確不確權(quán)地也是我的，他還能不讓我種地了”的思想。

以上這些問題，在一定程度上對土地確權(quán)的進(jìn)度和質(zhì)量有較大的影響。

3.2 實(shí)際土地承包情況與國家政策有出入

由于各地生產(chǎn)、生活習(xí)慣的不同，國家的土地承包政策沒有得到很好的落實(shí)，在有的地方是大打折扣的，甚至與國家土地承包政策相違背。

在此次土地確權(quán)過程中發(fā)現(xiàn)，很多地方的鄉(xiāng)村違背國家土地承包三十年不變的政策，隨意調(diào)整家庭承包地的承包時間、承包地位置、承包地面積，五年一大調(diào)，三年一小調(diào)，甚至有的地方是年年調(diào)整承包地；有的村組違背中央政策，對集體耕地沒有完全承包到戶，而是預(yù)留大量的耕地（大部分是高質(zhì)量、高等級的耕地），有的地方甚至超過本村組一半以上的耕地，進(jìn)行收費(fèi)承包，誰掏錢誰承包、不掏錢就不給你耕種；有的村組隨意收回出嫁姑娘和去世老人的土地；有的村土地不是按照人口或是勞力進(jìn)行的承包，土地承包分配不均；有的村隨意回收根據(jù)政策進(jìn)城人員的土地。

以上種種，隨意回收土地承包經(jīng)營權(quán)，造成土地分配不均，引發(fā)很多土地糾紛，給確權(quán)登記帶來很大的困難。

3.3 農(nóng)村中存在大量的征用、占用耕地的現(xiàn)象

近年來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，農(nóng)村耕地的非農(nóng)化現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，有人在未變更土地使用權(quán)的情況下在自家承包地里私自建房。同樣，一些廠礦企業(yè)，在未經(jīng)過發(fā)包方認(rèn)可的情況下，與發(fā)包方私下簽訂土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議，修建廠房甚至小區(qū)等，在未經(jīng)過審批的條件下變相地將耕地非法的轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，侵害集體以及其他老百姓的利益。

4 土地確權(quán)中綜合測繪技術(shù)的應(yīng)用

土地確權(quán)必須進(jìn)行測量測繪工作，以為確權(quán)登記工作提供準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，便于后期對相關(guān)數(shù)據(jù)的查詢、統(tǒng)計(jì)及匯總，同時精確的數(shù)據(jù)在一定程度上保障土地確權(quán)的公平、公正性。

此次農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)有個重要的目的就是要解決土地承包中存在的空間位置不明、四至不清、地塊面積不準(zhǔn)確的問題；而要解決以上幾個問題就必須要使用測量技術(shù)。從前期的調(diào)查地圖的制作到地塊位置的確定、地塊面積的量算以及后期的數(shù)據(jù)庫的建設(shè)都離不開測量技術(shù)。

同樣，前述所說的土地確權(quán)過程中存在的問題，也可以通過測量的技術(shù)手段解決一部分。

可以毫不夸張和的說，沒有測量技術(shù)的運(yùn)用、沒有參量技術(shù)人員的參加，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的調(diào)查確權(quán)就無法進(jìn)行。

筆者將從以下幾個方面對測量技術(shù)在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)過程中使用進(jìn)行闡述。

4.1 在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)的前期

土地確權(quán)的前期就是確權(quán)工作的準(zhǔn)備階段。

這一階段，測繪技術(shù)的運(yùn)用主要體現(xiàn)在調(diào)查工作底圖的制作上。沒有工作底圖。確權(quán)工作就無法開展，而好的工作底圖、現(xiàn)勢性強(qiáng)的工作底圖能夠加快確權(quán)工作的進(jìn)度和準(zhǔn)確度，對確權(quán)工作起到事半功倍的作用。

根據(jù)此次土地確權(quán)的技術(shù)及精度要求，采用航空攝影技術(shù)，利用無人機(jī)拍攝1:2000比例尺的航空正射影像圖，每塊承包地的位置都能夠清楚地顯示出來，看得一目了然。

4.2 在土地確權(quán)的地塊調(diào)查階段

此次土地確權(quán)的地塊調(diào)查是以發(fā)包方（一般一個行政村就是一個發(fā)包方）為單位進(jìn)行調(diào)查。

在地塊調(diào)查的過程中，在已拍攝出來的航空正射影像圖的基礎(chǔ)上，套合前期收集到的所有權(quán)界線資料，在本調(diào)查單元的所有權(quán)界線范圍內(nèi)進(jìn)行地塊的勾繪，進(jìn)行矢量化。而地塊的勾繪及矢量化就運(yùn)用到測量技術(shù)中地理信息系統(tǒng)中的內(nèi)業(yè)勾繪技術(shù)。

在進(jìn)行地塊調(diào)查的過程中會發(fā)現(xiàn)，并不是每一塊地都是屬于同一個承包方的（承包方即平時所說的承包戶），大多時候同一地塊是屬于兩個甚至是兩個以上的承包方的。這就需要我們在地塊調(diào)查的過程中根據(jù)調(diào)查情況對地塊進(jìn)行分割，即按照各個承包方的承包地塊進(jìn)行分割，這個分割是根據(jù)每個承包方的承包地的界線進(jìn)行分割。在對承包地塊進(jìn)行分割的過程中又用到測量技術(shù)中的界址測量技術(shù)，對承包地塊的每一個界址點(diǎn)進(jìn)行測量、定位，以確定其具體位置，從而確定其準(zhǔn)確的承包地面積。

目前，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)的界址測量中運(yùn)用的都是RTK技術(shù)（Real-time kinematic載波相位差分技術(shù)），利用山西連續(xù)運(yùn)行基準(zhǔn)站CORS站，不需要另外再架設(shè)電臺、基站等，能夠穩(wěn)定、準(zhǔn)確、快速地測量承包地塊的界址點(diǎn)，大大地提高了土地確權(quán)的工作效率。

4.3 在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)的后期

土地確權(quán)的后期主要是承包地塊分布圖、公示圖、示意圖等一系列地塊圖的制作以及數(shù)據(jù)庫的建設(shè)。

在土地確權(quán)的后期，即在承包方、承包地塊調(diào)查、核實(shí)完成以后，就要制作承包地塊分布圖、承包地塊公示圖進(jìn)行調(diào)查信息的公示，而這些地塊分布圖、公示圖的制作就離不開測量技術(shù)中的地圖制作技術(shù)。運(yùn)用ArcGIS軟件技術(shù)進(jìn)行各種分布圖制作，為土地確權(quán)服務(wù)。

同時，后期的數(shù)據(jù)庫建設(shè)也離不開測量技術(shù)中的地理信息系統(tǒng)技術(shù)，利用地理信息系統(tǒng)技術(shù)，運(yùn)用地理信息系統(tǒng)軟件把前面調(diào)查、核實(shí)形成的各種資料、成果錄入系統(tǒng)，形成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)數(shù)據(jù)庫，為以后的農(nóng)村土地管理提供便利。

綜上所述，測繪技術(shù)貫穿農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)的全過程，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)的每一步都離不開測量技術(shù)。測量技術(shù)的有效運(yùn)用大大地提高了此次土地確權(quán)的效率，加快了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)的進(jìn)度。