工程總承包項目招標(biāo)的要點探討

俞素潔

（上海東方投資監(jiān)理有限公司，上海 201204）

0 引言

工程總承包模式是住房和建設(shè)部以及國家有關(guān)部門大力提倡的一種建設(shè)方式。近年來，國務(wù)院、住房和建設(shè)部、上海市住建委發(fā)布了若干文件，大力推動工程總承包模式，工程總承包逐漸地融入到工程建設(shè)項目各個建設(shè)流程中。工程總承包目的是改善之前施工與設(shè)計分離的模式，使項目建設(shè)從始至終由工程總承包人完成，可以明確地解決設(shè)計與施工不能相融合的弊病。工程總承包模式也就是對約定工程建設(shè)項目的設(shè)計、采購、施工、試運行等實行全過程或若干階段的承包模式，是區(qū)別于傳統(tǒng)的工程建設(shè)項目的承發(fā)包模式[1]。工程總承包模式作為一種新興的承包模式在招標(biāo)階段也有其特殊的需要關(guān)注的要點。

1 工程總承包模式的優(yōu)缺點

1.1 工程總承包模式的優(yōu)點

減少協(xié)調(diào)管理工作：建設(shè)單位和工程總承包人只需簽訂一份合同，沒有以往復(fù)雜的合同關(guān)系。建設(shè)單位只負責(zé)管理進度以及總體協(xié)調(diào)，許多工作量轉(zhuǎn)移給工程總承包人和分包人、供貨人之間進行，這大大降低了建設(shè)單位施工項目管理和協(xié)調(diào)工作，減少協(xié)調(diào)時間和成本。

縮短建設(shè)周期：工程總承包模式下，一家單位組織設(shè)計（可含勘察）、采購和施工建造，使每一階段都能有機地結(jié)合起來時，控制進度的目標(biāo)容易實現(xiàn)。在招標(biāo)周期上的主要表現(xiàn)在于：傳統(tǒng)模式下的施工招標(biāo)和設(shè)計招標(biāo)分開，則招標(biāo)周期很長，而工程總承包采用一次招標(biāo)方式，僅用一次招標(biāo)的周期即完成設(shè)計、勘察、施工的招標(biāo)工作，招標(biāo)周期可以縮短。從筆者代理的某企業(yè)投資房屋建設(shè)項目（備案制）來看，若采用傳統(tǒng)的發(fā)包模式，從項目完成備案作為開始節(jié)點，設(shè)計招標(biāo)約25d，勘察招標(biāo)約25d，待圖紙深度具備并編制清單后進行施工招標(biāo)至少需要90d（不考慮圖紙的審批時間），共計140d，而采用工程總承包模式，整個招標(biāo)周期約60d 即可完成，具有明顯的進度控制優(yōu)勢。

降低工程造價：總承包人可進行針對性的優(yōu)化設(shè)計，根據(jù)自己的專業(yè)知識技術(shù)及其設(shè)備，改善設(shè)計圖紙，減少設(shè)計變更的方式，降低工程造價。項目總承包采用總價合同，從根本上減少了索賠和項目的額外成本。

1.2 工程總承包模式的缺點

工程總承包模式下，承包人承擔(dān)更多的項目風(fēng)險，因此建設(shè)單位選擇的總承包人的能力直接決定了項目的質(zhì)量，這對建設(shè)單位選擇總承包人的難度就相應(yīng)增大，重點應(yīng)集中于公司的整體實力、項目組織機構(gòu)人員資歷和業(yè)績、履行合同的經(jīng)驗等。根據(jù)工程總承包相關(guān)管理辦法規(guī)定，工程總承包招標(biāo)的前提條件是工程項目的建設(shè)規(guī)模、功能需求、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、工藝路線、投資限額及主要設(shè)備規(guī)格等均應(yīng)確定[2]，這對建設(shè)單位的設(shè)計管理及需求部門的專業(yè)化水平要求較高，在合同條款、工程量清單模擬、結(jié)算原則的設(shè)定等方面，也需要建設(shè)單位加強關(guān)注此類條款約定，才更有效地發(fā)揮工程總承包的正面作用。

2 工程總承包招標(biāo)的有關(guān)政策文件

以筆者從事相關(guān)工作所在城市上海為例，隨著國家積極推進工程總承包發(fā)展，住建部于2016年批準(zhǔn)同意上海開展工程總承包試點。根據(jù)試點要求，上海市住建委于2017年開始實施《上海市工程總承包試點項目管理辦法》，規(guī)定了工程總承包的實施要點[3]，并于2019年實行《上海市工程總承包招標(biāo)評標(biāo)辦法》。為深入推進工程總承包模式的應(yīng)用和發(fā)展，根據(jù)《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法的通知》（自2020年3月1日起實施），結(jié)合本市工程總承包模式試點項目實踐情況，上海市住建委于2021年印發(fā)《上海市建設(shè)項目工程總承包管理辦法》。

3 招標(biāo)要點分析

3.1 招標(biāo)條件

不管是項目采用工程總承包模式還是傳統(tǒng)分階段承包模式，都需要具備相應(yīng)的招標(biāo)條件。根據(jù)上海市建設(shè)項目工程總承包管理辦法規(guī)定，建設(shè)單位在招標(biāo)前，應(yīng)當(dāng)完成項目審批、核準(zhǔn)或備案。其中政府投資項目，原則上應(yīng)具備初步設(shè)計批復(fù)后，或初步設(shè)計深度的可行性研究報告獲得批準(zhǔn)后方可進行工程總承包招標(biāo)，并具備招標(biāo)所需的基礎(chǔ)資料。即工程總承包招標(biāo)有初步設(shè)計之前的招標(biāo)，也有基于初步設(shè)計文件的招標(biāo)，主要有別于投資性質(zhì)，一般來說，政府投資工程總承包招標(biāo)條件更為深化，這也是對財政資金投資項目建設(shè)期投資應(yīng)更具可控性而提出的要求。但不管是何種投資性質(zhì)，工程總承包招標(biāo)的前提都必須滿足。在實際項目操作中，建設(shè)單位還應(yīng)視自身對項目的管理能力，決定工程總承包項目開始招標(biāo)的設(shè)計深度。設(shè)計深度越深，建設(shè)單位對項目的管控效果越強。

2020年底發(fā)布的工程總承包合同示范文本明確發(fā)包人承擔(dān)《發(fā)包人要求》或提供的基礎(chǔ)資料中錯誤的風(fēng)險，由發(fā)包人承擔(dān)增加的費用或順延工期，且承包人有權(quán)獲得合理利潤；明確承包人因應(yīng)對不可預(yù)見的困難來采取合理措施，從而增加的費用和（或）延誤的工期由發(fā)包人承擔(dān)。因此在招標(biāo)階段，是否具備足夠的招標(biāo)條件尤其重要，發(fā)包人要求和招標(biāo)提供的基礎(chǔ)資料會直接影響到工程結(jié)算及造價。

3.2 承包人資格要求

總承包單位必須具有項目的工程設(shè)計資質(zhì)和施工總承包資質(zhì)，或者具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計單位和施工單位組成聯(lián)合體。對于含有勘察的總承包項目，總承包單位還應(yīng)該具有勘察資質(zhì)，或者與具有相應(yīng)資格的勘察單位組成聯(lián)合體。建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際情況，合理選擇上述總承包單位的資格模式。

以往，按上海市工程總承包試點項目管理辦法的規(guī)定，工程總承包項目可由設(shè)計資質(zhì)或施工資質(zhì)的單位承接后，通過再發(fā)包的形式實施工程總承包項目。根據(jù)上海市工程總承包試點項目的情況，大部分工程總承包單位對設(shè)計或施工都進行了再發(fā)包。由此可見，因采購、設(shè)計、施工的資源整合能力的欠缺，單資質(zhì)單位對工程總承包并沒有充分建立起相適應(yīng)的綜合能力和健全的組織體系。這在住建部的工程總承包管理辦法中已得到明確的規(guī)定，工程總承包項目必須由設(shè)計、施工雙資質(zhì)單位承擔(dān)實施，這有效解決了單資質(zhì)要求下主體業(yè)務(wù)發(fā)包的弊端。

3.3 主要合同條款的設(shè)置

合同主要條款：除雙方權(quán)利義務(wù)、工程質(zhì)量、工期、合同價款的約定外，重點是變更及結(jié)算條款、支付條款、價格調(diào)差條款、分包管理條款、專業(yè)工程暫估價和材料暫估價招標(biāo)采購的條款、設(shè)備采購管理的條款、工程總承包特有的利益分享條款等，在工程總承包的招標(biāo)環(huán)節(jié)就必須考慮以上因素的設(shè)置對工程總承包項目實施和結(jié)算過程中的協(xié)調(diào)和管理問題。

工程總承包項目應(yīng)采用工程總承包合同示范文本合同，住建部和國家市場監(jiān)督管理總局于2020年11月發(fā)布了建設(shè)項目工程總承包合同的示范文本，這有利于加強工程總承包合同的起草、談判、履行、變更等過程管理，在國家政策和指導(dǎo)性上規(guī)范和完備了合同條款，起到了積極的作用。

工程總承包項目一般采用固定總價合同，除合同中變更條款外，合同價格一般不進行調(diào)整，合同條款中應(yīng)準(zhǔn)確描述工程變更的范圍。變更由建設(shè)單位發(fā)起，一般有：新規(guī)范、新標(biāo)準(zhǔn)的實施對原設(shè)計文件進行的變更；建設(shè)單位要求增減工程量引起的工程變更；建設(shè)單位改變工程使用功能或?qū)ㄔO(shè)標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整等原因造成的變更。變更引起的變更估價原則和工期調(diào)整亦應(yīng)該在合同條款中明確。在工程總承包合同示范文本中，法律變化引起的調(diào)整價格風(fēng)險一般應(yīng)由發(fā)包人承擔(dān)；市場價格波動引起的調(diào)整需根據(jù)項目實際情況設(shè)置調(diào)整因素，一般而言，建設(shè)周期長的項目宜設(shè)置合理的價格調(diào)差條款；工程總承包工程款支付不宜采用傳統(tǒng)的按時計量與支付方式，一般采用按完成節(jié)點支付相應(yīng)比例或按時間節(jié)點支付一定額度的方式。

工程總承包項目一般含有專業(yè)工程暫估價需要再次發(fā)包，總承包商人對暫估價工程的管理協(xié)調(diào)需要在合同中設(shè)置相應(yīng)條款，并明確專業(yè)工程暫估價和大型設(shè)備材料暫估價的具體約定及管理協(xié)調(diào)措施。

另外，工程總承包項目由于其特殊性，根據(jù)工程總承包合同示范文本，承包商提出合理化建議，如降低合同價格、縮短工期等，雙方可進行利益分享。參考筆者曾經(jīng)實施的工程總承包項目招標(biāo)經(jīng)驗，一般在專用條款中約定節(jié)省造價的百分比作為給提出合理化建議的總承包商，合理的利益分配，有利于激發(fā)總承包商的合理化建議思考和提出，最終達到雙贏目標(biāo)。

3.4 評審辦法

評標(biāo)辦法的設(shè)置對工程總承包招標(biāo)起到重要的作用。目前上?，F(xiàn)行的工程總承包招標(biāo)采用兩階段評標(biāo)，先開啟方案技術(shù)標(biāo)，經(jīng)方案和技術(shù)標(biāo)評審后再開啟商務(wù)標(biāo)，而后進行商務(wù)標(biāo)評審，評標(biāo)辦法為綜合評估法。由于工程總承包項目的復(fù)雜性及設(shè)計方案的重要性，根據(jù)上海市現(xiàn)行工程總承包評標(biāo)辦法，在工程總承包方案文件開標(biāo)后，組建評標(biāo)委員會之前，招標(biāo)人可自行組織專家先行對工程總承包方案文件進行方案分析。筆者認(rèn)為這一程序必不可少，因為評標(biāo)的時間較緊湊，評標(biāo)專家對方案的細節(jié)、方案文件對招標(biāo)方需求的響應(yīng)度等無法徹底分析和細致掌握，建議招標(biāo)人可以充分組織好方案分析這一階段，為后續(xù)評標(biāo)做好詳細分析基礎(chǔ)。

4 結(jié)語

積極實行工程總承包模式，推動工程建設(shè)行業(yè)的改革，規(guī)范和提高建設(shè)管理水平，在具體的工程總承包招標(biāo)過程中，要明確招標(biāo)的要點，做好相應(yīng)的工作，合法合理選擇項目總承包單位，保證項目的順利進行，有利于工程總承包行業(yè)的積極健康發(fā)展。