水泥產(chǎn)業(yè)政策解析和趨勢

李琛

（中國水泥協(xié)會，北京 100035）

1 “十三五”水泥產(chǎn)業(yè)政策回顧

“十三五”期間，水泥行業(yè)認(rèn)真貫徹《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建材工業(yè)穩(wěn)增長調(diào)結(jié)構(gòu)增效益的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā) 〔2016〕34號），通過嚴(yán)禁新增產(chǎn)能、淘汰落后產(chǎn)能、推行錯峰生產(chǎn)、推進(jìn)聯(lián)合重組和嚴(yán)肅減量置換，壓減了一部分過剩產(chǎn)能，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保、節(jié)能、技術(shù)、安全等政策法規(guī)，實現(xiàn)了行業(yè)穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促創(chuàng)新、增效益。

水泥行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革關(guān)鍵內(nèi)容就是在產(chǎn)能嚴(yán)重過剩背景下，從供給端調(diào)節(jié)供給量。減量置換政策是調(diào)整增量的，給新建項目留出發(fā)展機(jī)會。錯峰生產(chǎn)政策是調(diào)整存量的，給存量項目調(diào)整產(chǎn)量空間。

1.1 錯峰生產(chǎn)政策紅利顯著

工業(yè)和信息化部聯(lián)和生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合印發(fā)、協(xié)會協(xié)調(diào)的水泥錯峰生產(chǎn)政策，行業(yè)全局性思維突顯。

“十三五”期間水泥企業(yè)在保障產(chǎn)品供給的前提下，通過停窯限產(chǎn)調(diào)節(jié)市場需求供給關(guān)系，形成了行業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和社會環(huán)境效益雙豐收的局面。一是有效化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，每年壓減4億余噸熟料產(chǎn)量。二是促進(jìn)行業(yè)效益持續(xù)穩(wěn)增長，2019年水泥產(chǎn)能下降，但行業(yè)利潤是2016年的三倍多。三是為污染防治攻堅戰(zhàn)、打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)作貢獻(xiàn)。四是有利于行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，行業(yè)效益轉(zhuǎn)好，企業(yè)有條件加大在環(huán)境保護(hù)、現(xiàn)代物流、智能化建設(shè)、科技創(chuàng)新、強(qiáng)鏈補(bǔ)鏈方面的投資。

錯峰生產(chǎn)的政策紅利保障了水泥行業(yè)“內(nèi)循環(huán)經(jīng)濟(jì)”體系的暢通。水泥錯峰生產(chǎn)從政府政策引導(dǎo)、企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境保護(hù)責(zé)任、市場競爭秩序，行業(yè)協(xié)會作用等方面實現(xiàn)了多贏，是推進(jìn)行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革過程中因業(yè)施策的創(chuàng)新成果。

目前已經(jīng)為形成常態(tài)化錯峰生產(chǎn)工作機(jī)制奠定了良好基礎(chǔ)。北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、浙江、江西、山東、河南、湖北、重慶、四川、貴州、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆（21 個省市區(qū)）由省級工業(yè)和信息化主管部門會同生態(tài)環(huán)境廳（局）發(fā)文指導(dǎo)錯峰生產(chǎn)。江蘇、福建、湖南、廣東、廣西、云南由地方協(xié)會組織水泥企業(yè)開展錯峰生產(chǎn)。中國水泥協(xié)會將常態(tài)化錯峰生產(chǎn)政策推行列為重要工作內(nèi)容，一大批省級協(xié)會將錯峰生產(chǎn)協(xié)調(diào)工作列為日常主要工作。中國水泥協(xié)會聯(lián)合相關(guān)省級水泥（建材）協(xié)會，積極配合各級政府組織、引導(dǎo)水泥企業(yè)參與錯峰生產(chǎn)，經(jīng)常性地組織錯峰生產(chǎn)工作會議，加強(qiáng)行業(yè)自律誠信，協(xié)調(diào)化解市場矛盾，協(xié)調(diào)相鄰省、省內(nèi)各區(qū)域聯(lián)動執(zhí)行錯峰生產(chǎn)。

1.2 減量置換政策起到了遏制新增產(chǎn)能、淘汰落后產(chǎn)能的作用

目前工業(yè)和信息化部制定和完善的產(chǎn)能置換政策，形成了水泥建設(shè)項目減量置換機(jī)制，并配套實施了年度產(chǎn)能清單制度和跨省置換聽證會制度，各級政府部門勤勉盡責(zé)，從嚴(yán)審核，強(qiáng)化監(jiān)管，行業(yè)協(xié)會加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)、宣傳監(jiān)督，廣大企業(yè)形成共識認(rèn)真落實，堅決禁止新增產(chǎn)能。一是在產(chǎn)能嚴(yán)重過剩情況下，給配套先進(jìn)工藝和高水平裝備的新建項目留出長遠(yuǎn)發(fā)展空間，使企業(yè)自主加大淘汰落后產(chǎn)能力度，促進(jìn)了技術(shù)進(jìn)步、優(yōu)勝劣汰和產(chǎn)能布局優(yōu)化；二是依法依規(guī)妥善處理了部分在建違規(guī)項目的歷史遺留問題；三是有效遏制新增產(chǎn)能，營造公平競爭的市場環(huán)境，有序引導(dǎo)資源要素合理流動配置。

1.3 四法一政策

目前四法一政策（節(jié)約能源法、環(huán)境保護(hù)法、安全生產(chǎn)法、產(chǎn)品質(zhì)量法等四部法律和國務(wù)院《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》）給水泥新建和存量項目予以約束。水泥行業(yè)依據(jù)節(jié)約能源法、環(huán)境保護(hù)法、安全生產(chǎn)法、產(chǎn)品質(zhì)量法制定了國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、推薦性標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，如GB 16780《水泥單位產(chǎn)品能源消耗限額》、GB 4915《水泥工業(yè)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》、JC/T 2301《水泥企業(yè)安全生產(chǎn)管理規(guī)范》、GB 175《通用硅酸鹽水泥》、GB 30760《水泥窯協(xié)同處置固體廢物技術(shù)規(guī)范》以及十五類特種水泥相關(guān)推薦性國家標(biāo)準(zhǔn)。

發(fā)展改革委修訂發(fā)布《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2019年本）》。列為鼓勵類的技術(shù)工藝將成為重點扶持和給予優(yōu)惠的對象。限制類是工藝技術(shù)落后，不符合行業(yè)準(zhǔn)入條件和有關(guān)規(guī)定，禁止新建擴(kuò)建和需要督促改造的。水泥行業(yè)限制類包括：2000噸/日（不含）以下新型干法水泥熟料生產(chǎn)線（特種水泥生產(chǎn)線除外）、60萬噸/年（不含）以下水泥粉磨站。淘汰類是不符合有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，不具備安全生產(chǎn)條件，嚴(yán)重浪費資源、污染環(huán)境，需要淘汰的。水泥行業(yè)淘汰類包括：干法中空窯（生產(chǎn)鋁酸鹽水泥等特種水泥除外）、水泥機(jī)立窯、立波爾窯、濕法窯、直徑3米（不含）以下水泥粉磨設(shè)備（生產(chǎn)特種水泥除外）、無覆膜塑編水泥包裝袋生產(chǎn)線。

《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃的通知》（國發(fā)〔2018〕22號）要求重點區(qū)域（京津冀及周邊地區(qū)、長三角地區(qū)、汾渭平原等區(qū)域）屬于《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》限制類的，要提高錯峰限產(chǎn)比例或?qū)嵤┩．a(chǎn)。并且對限制類、淘汰類企業(yè)大幅提高電價，支持各地進(jìn)一步提高加價幅度。

1.4 檢查監(jiān)督機(jī)制

“十三五”期間，按照中央批準(zhǔn)的督查檢查考核計劃，多部委聯(lián)合開展了重點行業(yè)的督導(dǎo)檢查。今年多部委聯(lián)合進(jìn)行了重點工業(yè)行業(yè)綜合督查檢查，檢查內(nèi)容包括2016年以來新建的水泥、平板玻璃項目產(chǎn)能置換情況，利用環(huán)保、能耗、質(zhì)量、安全等標(biāo)準(zhǔn)淘汰落后產(chǎn)能情況，水泥錯峰生產(chǎn)情況。重點檢查新建水泥平板玻璃項目是否開展產(chǎn)能置換，產(chǎn)能置換是否符合規(guī)定，是否按要求進(jìn)行公示公告，跨省置換是否召開聽證會；產(chǎn)能指標(biāo)是否符合政策要求，是否在工信廳聯(lián)原〔2018〕57號文件要求的水泥平板玻璃生產(chǎn)線清單內(nèi)；建設(shè)項目產(chǎn)能置換方案是否得到嚴(yán)格落實，新建項目是否存在“批小建大”失信行為，用于置換的產(chǎn)能是否按照要求關(guān)停和拆除；產(chǎn)能置換是否存在其他違反政策法規(guī)等情形；檢查水泥錯峰生產(chǎn)執(zhí)行情況。

1.5 行業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化

目前依靠一系列產(chǎn)業(yè)政策，政府引導(dǎo)、協(xié)會協(xié)調(diào)、企業(yè)為主體，持續(xù)推進(jìn)水泥行業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這是行業(yè)落實《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》的行動表現(xiàn)，是中國特色社會主義制度及其執(zhí)政能力在行業(yè)發(fā)展謀篇布局上的集中體現(xiàn)，對水泥行業(yè)永葆生機(jī)活力、加快高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義；是深化行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、提高行業(yè)管理水平、依法治理行業(yè)、加強(qiáng)行業(yè)自律的內(nèi)在要求。

“十三五”期間，一方面，水泥行業(yè)取得了較好成績，效益好轉(zhuǎn)，銷售利潤率高于工業(yè)平均水平，利潤總額穩(wěn)增長。但另一方面，中國水泥行業(yè)正處于轉(zhuǎn)型期，總體上產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的結(jié)構(gòu)性矛盾依然存在，南北市場需求依然差異較大，要想全面完成國辦發(fā)〔2016〕34號文件提出的目標(biāo)和任務(wù)，還有相當(dāng)難度，“十四五”期間行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革任務(wù)依然十分艱巨。

2 “十四五”期間水泥產(chǎn)業(yè)政策走向

中國特色社會主義制度優(yōu)越性的有力彰顯，體現(xiàn)到行業(yè)發(fā)展上來，極為重要的實踐就是在黨的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，產(chǎn)業(yè)政策對行業(yè)健康發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)對深化行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革起著決定性作用?！笆奈濉逼陂g水泥行業(yè)要堅持產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)，堅持推進(jìn)行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、科技創(chuàng)新和綠色發(fā)展工作，做好“六穩(wěn)”工作，落實“六?！比蝿?wù)，推動行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

2.1 水泥錯峰生產(chǎn)常態(tài)化

鑒于去產(chǎn)能是長期任務(wù)，污染防治是持久戰(zhàn)，水泥錯峰生產(chǎn)應(yīng)當(dāng)常態(tài)化。各地水泥產(chǎn)能利用率水平和環(huán)境容量約束條件不同，錯峰生產(chǎn)也應(yīng)當(dāng)區(qū)域差異化。下一步，將推動全國水泥錯峰生產(chǎn)地域和時間常態(tài)化，所有水泥熟料生產(chǎn)線包括利用電石渣、承擔(dān)民生供暖和協(xié)同處置任務(wù)的都應(yīng)進(jìn)行錯峰生產(chǎn)，各地在采暖期、春節(jié)期間、酷暑伏天、雨季、重大活動和重污染天氣結(jié)合實際開展錯峰生產(chǎn)。

2.2 減量置換政策從嚴(yán)

根據(jù)“十三五”期間產(chǎn)能置換執(zhí)行情況，考慮到企業(yè)技術(shù)和管理水平提升，要想真正實現(xiàn)減量，有必要加大減量置換比例，從1∶1.25提高到1∶1.5，取消遷建項目等量置換的優(yōu)惠。國家規(guī)定的污染防治重點區(qū)域，應(yīng)加大減量力度置換比例提高到1∶2。今后違反錯峰生產(chǎn)規(guī)定和停產(chǎn)3年以上的僵尸產(chǎn)能均不得用于產(chǎn)能置換。對于水泥企業(yè)和磷化工企業(yè)聯(lián)合在湖北、云南、貴州、四川、安徽五省新建利用磷石膏生產(chǎn)水泥項目，給予產(chǎn)能等量置換的優(yōu)惠政策。將進(jìn)一步有序跨省置換，加大跨省置換的減量比例到1∶2，減輕跨省置換給建設(shè)項目所在地帶來的新增產(chǎn)能壓力。

2.3 建立市場化去產(chǎn)能機(jī)制，設(shè)立結(jié)構(gòu)調(diào)整基金創(chuàng)新試點

目前行業(yè)效益穩(wěn)增長主要是得益于產(chǎn)業(yè)政策紅利、大企業(yè)市場主導(dǎo)和協(xié)會的協(xié)調(diào)服務(wù)作用。因此，利用現(xiàn)階段市場需求穩(wěn)定，企業(yè)效益尚好的時機(jī)，發(fā)揮市場主體作用，建立市場化去產(chǎn)能機(jī)制，設(shè)立結(jié)構(gòu)調(diào)整專項基金創(chuàng)新試點是當(dāng)務(wù)之急。下一步還將加快水泥粉磨站企業(yè)市場整合、加大淘汰落后力度。

2.4 水泥行業(yè)應(yīng)急減排措施與績效分級

6月底生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《重污染天氣重點行業(yè)應(yīng)急減排措施制定技術(shù)指南》。評為A級和引領(lǐng)性的企業(yè)，在重污染天氣預(yù)警期間可自主采取減排措施。有條件的城市可以結(jié)合實際采取區(qū)域統(tǒng)籌的方式，實行輪流停產(chǎn)減排。

2.5 推動水泥行業(yè)智能制造數(shù)字轉(zhuǎn)型

工信部 《建材工業(yè)智能制造數(shù)字轉(zhuǎn)型行動計劃（2021-2023 年）》（工信廳原〔2020〕39 號）將推動水泥行業(yè)重點形成數(shù)字規(guī)劃設(shè)計、智能工廠建設(shè)、自動采選配礦、窯爐優(yōu)化控制、磨機(jī)一鍵啟停、設(shè)備診斷運維、生產(chǎn)遠(yuǎn)程監(jiān)控、智能質(zhì)量控制、能耗水耗管理、清潔包裝發(fā)運、安全環(huán)保管理、固廢協(xié)同處置等集成系統(tǒng)解決方案。

2.6 工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可審批下放至省級市場監(jiān)管部門

精簡優(yōu)化工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)流通等環(huán)節(jié)管理措施，2020年底前將保留的重要工業(yè)產(chǎn)品 （包括水泥）生產(chǎn)許可證管理權(quán)限全部下放給省級市場監(jiān)督管理部門。

“十四五”期間中國水泥協(xié)會將繼續(xù)以推動行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，積極配合行業(yè)主管部門做好產(chǎn)業(yè)政策制修訂工作，加強(qiáng)政策貫徹執(zhí)行力度，積極協(xié)調(diào)反饋。我們堅信，有產(chǎn)業(yè)政策的正確引導(dǎo)，有企業(yè)家精神的弘揚，有協(xié)會的擔(dān)當(dāng)作為，“十四五”水泥行業(yè)將共享改革的紅利和成果。