特色導(dǎo)向下的“城市雙修”規(guī)劃策略探索及實(shí)踐
——以南通“城市雙修”專項(xiàng)規(guī)劃為例

李楊

（江蘇省城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院）

1 “城市雙修”的工作背景

2015 年底中央城市工作會(huì)議提出轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，著力解決城市病等突出問(wèn)題，建設(shè)和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市。中央城市工作會(huì)議指出“提倡城市修補(bǔ)，要大力開(kāi)展生態(tài)修復(fù)，讓城市再現(xiàn)綠水青山”，正式提出了開(kāi)展“生態(tài)修復(fù)、城市修補(bǔ)”工作的要求。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部將“城市雙修”作為治理城市病、轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式的重要抓手，推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要任務(wù)，全面部署、全力推進(jìn)。在住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)城市修補(bǔ)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出生態(tài)修復(fù)工作內(nèi)容和城市修補(bǔ)工作內(nèi)容，并在《關(guān)于將保定等 38 個(gè)城市列為第三批生態(tài)修復(fù)城市修補(bǔ)試點(diǎn)城市的通知》中提出第三批試點(diǎn)要求：不同試點(diǎn)城市根據(jù)自身自然條件、發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等情況，規(guī)劃自身“城市雙修”的工作目標(biāo)、組織方式、理念方法、項(xiàng)目規(guī)模、政策措施?？偨Y(jié)自身經(jīng)驗(yàn)，因地制宜推進(jìn)“城市雙修”工作，促進(jìn)綠色發(fā)展。

2 對(duì)城市雙修工作的認(rèn)知

2.1 城市雙修的理念及起源

國(guó)際上針對(duì)城市自然衰落過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，提出的城市更新，城市復(fù)蘇等類似的理念，例如：20世紀(jì)，美國(guó)很多城市的中心區(qū)隨著郊區(qū)化的過(guò)程逐漸衰落，為復(fù)興中心區(qū)地方政府通過(guò)對(duì)公共服務(wù)設(shè)施和公共空間的提升來(lái)吸引人口的回流。美國(guó)鳳凰城的中心區(qū)復(fù)蘇遵從創(chuàng)造性復(fù)用原則，就是原來(lái)的舊民房不拆，而是重新裝修粉刷，改成畫(huà)廊或商店。近年來(lái)相似的更有紐約“高街公園”工程、“花園城市”新加坡碧山公園生態(tài)工程， 這些工作的理念都體現(xiàn)了最新世界城市對(duì)環(huán)境、品質(zhì)、生態(tài)、活力、文化、特色等追求的趨勢(shì)。

2.2 對(duì)我國(guó)當(dāng)代“城市雙修”的理解

2.2.1 “城市雙修”工作開(kāi)展恰逢其時(shí)

我國(guó)現(xiàn)階段提出“城市雙修”工作主要是針對(duì)過(guò)去快速城市化時(shí)期，快速追趕、粗放發(fā)展而帶來(lái)的生態(tài)環(huán)境破壞、城市特色缺失、品質(zhì)不佳等問(wèn)題提出的，與國(guó)際上主要是針對(duì)城市自然衰落過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題而提出原因不同，但城市呈現(xiàn)的問(wèn)題有相似之處，應(yīng)對(duì)策略也有借鑒之處。2017 年底我國(guó)城鎮(zhèn)化率為 57.35%，根據(jù)倒“U”型庫(kù)茲涅茲曲線理念，城市化水平在50%～70% 時(shí)，屬于城市問(wèn)題發(fā)作階段。此時(shí)“城市雙修”理念的提出，工作的開(kāi)展恰逢其時(shí)，雙修工作貫徹落實(shí)可持續(xù)的綠色發(fā)展理念，“城市病”會(huì)逐步得到緩解和解決。

2.2.2 “城市雙修”工作要求因城而異

“城市雙修”在應(yīng)對(duì)“城市病”、改善人居環(huán)境等方面，應(yīng)充分考慮到不同城市的發(fā)展階段、城市職能、城市等級(jí)不同，城市面臨的問(wèn)題不同，特別是我國(guó)地域遼闊，城市特色不同，“城市雙修”一項(xiàng)重要的任務(wù)就是改變城市千城一面，城市特色風(fēng)貌雷同的問(wèn)題[1]。因此，“城市雙修”可以不必有統(tǒng)一而標(biāo)準(zhǔn)的體系和思路，應(yīng)具有針對(duì)性，針對(duì)自身城市特色和問(wèn)題，從管理和實(shí)施的角度，科學(xué)地提出自己城市特有的雙修思路和框架，才能達(dá)到“雙修”在新時(shí)代城市發(fā)展目標(biāo)下，有效解決“城市病”，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，提升城市環(huán)境質(zhì)量，彰顯城市特色風(fēng)貌的目的。

3 南通的實(shí)踐

3.1 南通的問(wèn)題

生態(tài)格局方面，存在生態(tài)空間聯(lián)系整合弱、整體生態(tài)效益有待提升、對(duì)城市發(fā)展的控制引導(dǎo)作用有待加強(qiáng)等問(wèn)題。水網(wǎng)系統(tǒng)方面，存在水系連通度不足、濱水景觀特色不鮮明、水環(huán)境質(zhì)量有待進(jìn)一步治理改善等問(wèn)題；綠化建設(shè)方面，在綠化格局、綠化品質(zhì)等方面仍存在一些問(wèn)題；沿江生態(tài)保護(hù)方面，主要存在重要生態(tài)要素和生態(tài)空間（包括入江口節(jié)點(diǎn)、飲用水水源保護(hù)區(qū)、洲島濕地、五山地區(qū)等）品質(zhì)有待進(jìn)一步提升、沿江生態(tài)防護(hù)林建設(shè)有待加強(qiáng)、沿江搬遷企業(yè)遺留用地土壤有待修復(fù)等問(wèn)題；沿海生態(tài)保護(hù)方面，主要存在沿海重要生態(tài)要素和生態(tài)空間（包括主要入海河流、沿海灘涂濕地、生態(tài)防護(hù)林、海洋水產(chǎn)資源區(qū)等）保護(hù)力度有待加強(qiáng)、沿海岸線利用有待優(yōu)化、鹽堿土壤環(huán)境下綠化品質(zhì)有待進(jìn)一步提升等問(wèn)題。以及城市功能方面公共設(shè)施老化等。

3.2 特色導(dǎo)向下的城市雙修策略

3.2.1 立足增存并舉的發(fā)展階段特點(diǎn)，提出“雙導(dǎo)向”的技術(shù)思路

通過(guò)對(duì)當(dāng)前南通發(fā)展情況的深入分析，規(guī)劃認(rèn)為南通現(xiàn)正處于增存并舉的發(fā)展階段，這一階段特點(diǎn)決定了“雙修”規(guī)劃既要修存量空間，又要為了避免將來(lái)修增量的建設(shè)新區(qū)。因此，規(guī)劃提出存量地區(qū)問(wèn)題導(dǎo)向、新建地區(qū)目標(biāo)導(dǎo)向的“雙導(dǎo)向”思路，一方面提升存量空間品質(zhì)，另一方面高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量建設(shè)新區(qū)，達(dá)到整體提升南通城市生活品質(zhì)、功能活力，彰顯特色風(fēng)貌、傳統(tǒng)文化的目標(biāo)，最終實(shí)現(xiàn)南通市的生態(tài)文明建設(shè)，真正提升居民幸福感、滿意度。

3.2.2 突出江風(fēng)海韻的歷史名城特點(diǎn)，構(gòu)建“三系統(tǒng)”的雙修體系

規(guī)劃深入挖掘南通城市特色，凸顯江海交匯的自然特色和以近代民族工商業(yè)為主的文化風(fēng)貌特色，構(gòu)建了生態(tài)、功能、特色的“三系統(tǒng)”的雙修框架，以此統(tǒng)領(lǐng)問(wèn)題解析、策略制定和項(xiàng)目庫(kù)構(gòu)建。針對(duì)南通江海平原水網(wǎng)城市特點(diǎn)，著重從沿江沿海生態(tài)帶、水網(wǎng)、綠網(wǎng)等方面制定生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)框架；從解決老百姓最關(guān)心的身邊事和提升南通城市競(jìng)爭(zhēng)力出發(fā)，通過(guò)完善中心體系、推進(jìn)綠色交通、提升人居環(huán)境品質(zhì)方面制定功能系統(tǒng)修補(bǔ)框架。著眼于南通江風(fēng)海韻的自然特色，以及“近代第一城”的歷史文化特色，制定特色系統(tǒng)框架。

3.2.3 對(duì)應(yīng)城市建設(shè)管理架構(gòu)的特點(diǎn)，制定“九+五”的行動(dòng)計(jì)劃

在“三系統(tǒng)”雙修框架下，根據(jù)南通城市建設(shè)管理相關(guān)部門(mén)職責(zé)，以項(xiàng)目庫(kù)的形式落實(shí)各部門(mén)任務(wù)。從項(xiàng)目庫(kù)中提出民意最迫切、綜合效益最顯著、最能反映南通特色的項(xiàng)目，形成近期“九大試點(diǎn)行動(dòng)”，并在空間上加以具體落位。列入試點(diǎn)行動(dòng)項(xiàng)目最集中的區(qū)域形成 “五個(gè)綜合示范片”?！熬糯笤圏c(diǎn)行動(dòng)”對(duì)應(yīng)各職能部門(mén)，“五個(gè)綜合示范片”對(duì)應(yīng)各區(qū)政府，形成區(qū)政府統(tǒng)籌負(fù)責(zé)，各專業(yè)部門(mén)合力開(kāi)展的實(shí)施路徑，保證雙修工作內(nèi)容具體、責(zé)任明確、期限清晰，從實(shí)施操作層面，保證“城市雙修”的有效推進(jìn)。

3.2.4 針對(duì)綜合性重實(shí)施的“雙修”工作特點(diǎn)，建立全方位長(zhǎng)時(shí)效的雙修機(jī)制

“城市雙修”是涉及全面的行動(dòng)技術(shù)規(guī)劃，南通成立了以書(shū)記市長(zhǎng)為雙組長(zhǎng)的“雙修” 工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌各區(qū)各相關(guān)職能部門(mén)共同協(xié)作推進(jìn)“城市雙修”工作實(shí)施[2]?！俺鞘须p修”是常態(tài)化的長(zhǎng)期行動(dòng)，規(guī)劃以“試點(diǎn)工作有期限，城市雙修無(wú)終止”為理念，建立責(zé)任明確、常態(tài)有序的“年度城市雙修工作計(jì)劃”制度。根據(jù)實(shí)施項(xiàng)目評(píng)估反饋和城市建設(shè)發(fā)展變化，協(xié)同各區(qū)、各部門(mén)《年度工作計(jì)劃》制定，統(tǒng)籌形成“雙修”年度推進(jìn)方案，經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組審定后，成為城市建設(shè)管理常態(tài)工作內(nèi)容。

4 南通試點(diǎn)工作的經(jīng)驗(yàn)和成效

4.1 規(guī)劃引領(lǐng)，長(zhǎng)效推進(jìn)

組織構(gòu)建規(guī)劃編制與項(xiàng)目實(shí)施動(dòng)態(tài)推進(jìn)的工作體系。以“城市雙修”專項(xiàng)規(guī)劃為指引， 以實(shí)際工作為基石，保障雙修規(guī)劃與項(xiàng)目實(shí)際操作之間的緊密聯(lián)系，加強(qiáng)雙修規(guī)劃的生命力，有序指導(dǎo)城市建設(shè)。

4.2 市級(jí)統(tǒng)籌，部門(mén)協(xié)調(diào)

以市委市政府主要領(lǐng)導(dǎo)組織成立“雙修”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌各職能部門(mén)，以牽頭部門(mén)為主橫向聯(lián)絡(luò)相關(guān)職能部門(mén)，以確保城市雙修的各項(xiàng)工作既能得到統(tǒng)一指揮，又有職能部門(mén)各自牽頭實(shí)效推進(jìn)建設(shè)。結(jié)合此次“城市雙修”工作及南通實(shí)際，同步制定了《南通市城市綠化管理?xiàng)l例》《南通市市區(qū)戶外廣告設(shè)施和店招標(biāo)牌設(shè)施設(shè)置管理辦法》等法律法規(guī)。

5 結(jié)語(yǔ)

《南通“城市雙修”專項(xiàng)規(guī)劃》作為南通雙修工作的頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌指導(dǎo)雙修工作全過(guò)程，規(guī)劃著力突出了南通特點(diǎn)，在技術(shù)方法、實(shí)施操作等方面做出了積極探索。以南通城市雙修為例，探討了“城市雙修”的規(guī)劃策略和工作，提出了特色導(dǎo)向的城市雙修更有針對(duì)性、更易實(shí)現(xiàn)城市特色、更能有效解決城市病[3]。我國(guó)城市特色鮮明，分布極廣，地區(qū)差異性大，發(fā)展階段、現(xiàn)狀情況各有不同，不能以一種模式套用到所有城市，更應(yīng)當(dāng)挖掘城市自然、文化特色，資源稟賦，發(fā)展動(dòng)力，區(qū)位能級(jí)等方面因素深入分析，探索不同范疇的特色，提出針對(duì)性的雙修體系，推動(dòng)城市實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型、可持續(xù)發(fā)展。