關(guān)于以國家公園為主體的自然保護地體系建設(shè)

李曉梅， 戴 維， 陳思羽， 王聰慧， 張超凡， 李偉東

(1. 吉林省林木種苗管理站， 吉林 長春 130022; 2. 吉林省林業(yè)科學(xué)研究院， 吉林 長春 130033)

建立自然保護地是保護自然資源和生態(tài)環(huán)境的一項重要措施，自然保護地建設(shè)已成為衡量一個國家進步和文明的標準之一。我國傳統(tǒng)的自然保護地類型包括自然保護區(qū)、森林公園、濕地公園、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、海洋特別保護區(qū)和海洋公園等，我國自1956年建立第一個保護區(qū)以來，截至2019年，已建立各級各類自然保護地12 000余處，占我國陸域面積的20 %以上，在保護生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和維護國家生態(tài)安全方面發(fā)揮了重要作用[1-4]。

吉林省位于中國東北地區(qū)中部，是國家生態(tài)建設(shè)重點省。長白山自然保護區(qū)是吉林省的第一個自然保護區(qū)，建立于1960年。2017年以來，東北虎豹國家公園體制試點工作在吉林省穩(wěn)妥有序推進。截至2019年底，吉林省已建立各級各類保護地167個。60多年來，吉林省的自然保護地從無到有、從小到大，數(shù)量日益增多，成效日益顯著，逐步實現(xiàn)有序保護、穩(wěn)步發(fā)展，為吉林省的生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)強省戰(zhàn)略夯實基礎(chǔ)。按照自然資源部、國家林業(yè)和草原局《關(guān)于做好自然保護區(qū)范圍及功能分區(qū)優(yōu)化調(diào)整前期有關(guān)工作的函》，吉林省于2019 年底開始進行自然保護地整合優(yōu)化工作。整合優(yōu)化后的自然保護地，按類型分為國家公園、自然保護區(qū)和自然公園(包括森林自然公園、濕地自然公園、草原自然公園等)三大類，按保護級別分為國家級和省級自然保護地兩大類。我國自然保護領(lǐng)域正在經(jīng)歷一場歷史性變革，自然保護地的建設(shè)發(fā)展進入了新時代。本文梳理和總結(jié)了自然保護地的定義、體系、保護目標等涉及自然保護地管理的相關(guān)內(nèi)容，以期為整合優(yōu)化后各自然保護地重新制定保護管理規(guī)劃及管理決策提供借鑒和參考。

1 自然保護地定義

各個國家對自然保護地定義的理解不同，有時候造成相互之間很難比較，一個國家的自然保護地在別的國家不一定被認可，因此，國際自然保護聯(lián)盟(IUCN)等國際機構(gòu)一直努力尋求大家一致認可的解決途徑。目前，國際上普遍接受的自然保護地是指“明確界定的地理空間，經(jīng)由法律或其他有效方式得到認可、承諾和管理，以實現(xiàn)對自然及其生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和文化價值的長期保護”[5]。我國國家林業(yè)和草原局定義的自然保護地是“各級政府依法劃定或確認，對重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態(tài)功能和文化價值實施長期保護的陸域和海域”[6]。這兩個定義中，均包含了幾個明確的關(guān)鍵詞：“實現(xiàn)”“保護”“長期”“自然”“文化”，體現(xiàn)了自然保護地要有明確的保護目標、典型性和自然性等特點。

大部分保護地位于自然或近自然的生態(tài)系統(tǒng)當(dāng)中，或者需要恢復(fù)到自然或近自然的狀態(tài)，極少有例外情況，只有主要目標或者說優(yōu)先目標是保護自然的區(qū)域才可以被認定為自然保護地。自然保護地在保護世界性瀕危物種方面起到了核心的作用，同時，自然保護地作為生態(tài)服務(wù)與生物資源的主要提供者、減緩氣候變化的主要策略者、保護具有重要文化價值和精神價值的人類部落或場所，也日益得到更多的認可。另外，保護地可以提供直接的人類福祉，居住在保護地附近或稍遠的人，都能以各種形式受益于自然保護地，例如游憩和康養(yǎng)、野生動植物的遺傳潛力，以及自然生態(tài)系統(tǒng)提供的環(huán)境服務(wù)功能[5]。

2 自然保護地體系

作為保護生物多樣性、保障生態(tài)安全、提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的最有效手段，自然保護地得到了國際社會的普遍重視和高度關(guān)注。IUCN強調(diào)自然保護地不是孤立的個體，而是更廣域的保護體系(包括自然保護地體系和其他的生態(tài)系統(tǒng)保護途徑)的一部分。近年來國際上已經(jīng)由設(shè)立單個自然保護地逐漸過渡到在省、國家等行政或自然區(qū)域水平上建立由各種類型自然保護地和生態(tài)廊道等形成的網(wǎng)絡(luò)體系，更加重視自然保護地之間的相互聯(lián)系，在國家和區(qū)域水平上構(gòu)建完整的、有均衡的生態(tài)學(xué)代表性的、實現(xiàn)公平有效管理的自然保護地體系[7]。

據(jù)2014年IUCN世界公園大會報道，至20世紀末，全球已經(jīng)建立的各類自然保護地面積約占地球陸地表面的10 %。2020年5月19日，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)和IUCN共同發(fā)布的《2020年保護地球報告》顯示，全球陸地自然保護地和保留地覆蓋率已經(jīng)達到了16.64 %。我國自然保護地體系是生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手，是實現(xiàn)“兩個一百年”目標和中華民族偉大復(fù)興的重要支撐，規(guī)劃建設(shè)和有效地管理好以國家公園為主體的自然保護地體系具有重要的現(xiàn)實意義和歷史意義。

3 自然保護地保護目標

3.1 長期愿景

保護管理目標是自然保護地的近期目標、長遠目標和長期愿景，保護管理目標是基于目標管理的現(xiàn)代管理理論而設(shè)定的。必須要制定明確的愿景和長遠目標才能實現(xiàn)以目標為驅(qū)動、成果為導(dǎo)向的自然保護地有效管理。愿景指明了自然保護地未來的最理想條件、狀態(tài)及面貌，是自然保護地管理目標中的方向性和重點內(nèi)容，也是自然保護地相關(guān)管理政策希望或期待產(chǎn)生的保護效果。有些自然保護地的愿景采用長期目標來描述，有的則用“愿景陳述”的方式表述。愿景可以幫助自然保護地實現(xiàn)保護管理的一致性和連續(xù)性[5，8]。愿景應(yīng)包括以下內(nèi)容：

(1)對自然保護地長遠形成何種狀態(tài)的希望描述。這可以幫助人們了解自然保護地未來希望達到什么樣的狀態(tài)、為什么要實現(xiàn)這樣的狀態(tài)和要實現(xiàn)這樣的狀態(tài)應(yīng)該采取哪些保護行動和保護措施。

(2)作為一種長期目標，愿景一般不會隨著時間的推移而出現(xiàn)顯著的變化，而是以一種可持續(xù)的方式來管理自然保護地。

(3)自然保護地的愿景或長期目標還應(yīng)該包括自然、經(jīng)濟、社會、文化、環(huán)境及游憩等各方面的內(nèi)容。

3.2 管理目標

自然保護地的管理目標是在其長期愿景基礎(chǔ)上確定的，管理目標會更加具體界定并描述自然保護地的管理意向以及管理目的，是對保護管理成效的定性或定量陳述。主要管理目標是保護地分類的重要依據(jù)，因此，明確保護地的管理目標和管理方式，對于自然保護地的類型劃分至關(guān)重要。但是確定了主要目標并不意味著其他的目標就不重要，幾乎所有的自然保護地都有多重價值，要盡可能地把管理目標按照保護管理的優(yōu)先性做好排序，以更好地指導(dǎo)自然保護地下一步的決策。

3.2.1 自然保護地的共同目標

按照國際先進的保護經(jīng)驗，所有類型的自然保護地均應(yīng)包含下列保護管理目標：保護生物多樣性(生態(tài)系統(tǒng)、物種和基因多樣性)的組成、結(jié)構(gòu)、功能與進化潛力；為區(qū)域保護策略做出貢獻(作為核心保護區(qū)、緩沖區(qū)、走廊帶和遷徙物種停歇地等)；維護景觀或棲息地的多樣性及其包含的物種和生態(tài)系統(tǒng)；自然保護地的面積要足夠大，以確保能夠長期維持特定保護目標的完整性，或者具有實現(xiàn)特定保護目標不斷增長的能力；永久性地維護自然保護地的各種價值，其中包括自然和文化方面的價值；在管理計劃和監(jiān)測評估項目的指導(dǎo)下，可以實現(xiàn)適應(yīng)性管理正常運行的能力；在人員、機構(gòu)、資金及社會參與機制等方面，有明確并公平的管理體制。

3.2.2 自然保護地應(yīng)該包含的目標

在有條件的情況下，自然保護地應(yīng)該包含以下目標：保護重要的景觀特征、地質(zhì)和地貌；提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，例如涵養(yǎng)水源、固碳放氧、減緩氣候變化的影響等；保護具有國家重要文化、精神和科研價值的自然生態(tài)和自然美景；根據(jù)其他的管理目標，為居民和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)帶來利益；根據(jù)其他的管理目標，提供休閑娛樂的機會；協(xié)助開展具有較低生態(tài)影響程度的科研活動，進行與自然保護地價值相關(guān)和一致的生態(tài)監(jiān)測工作；采用具有可調(diào)整性的管理策略，從長遠來改善管理有效性和管理質(zhì)量；幫助提供教育機會(包括管理辦法)；幫助獲得社會公眾對保護工作的支持[5]。

4 最嚴格的保護與有效保護

最嚴格的保護應(yīng)該理解為實現(xiàn)自然保護地管理目標、為全球的生物多樣性保護、為生態(tài)安全和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展做出最大貢獻的保護。

有效保護是自然保護地管理機構(gòu)在現(xiàn)有的法律法規(guī)框架下，按照該自然保護地的長遠規(guī)劃和年度計劃，根據(jù)保護對象和保護目標的需求，開展保護管理、科學(xué)研究、社區(qū)參與和監(jiān)測評估活動，并根據(jù)保護成效的評估做出及時的適應(yīng)性調(diào)整，實現(xiàn)自然保護地的保護管理目標。