疫情沖擊下的東盟防務(wù)外交

劉琳

2020年12月9日至10日，在東盟輪值主席國越南的主持下，第14屆東盟國防部長會(huì)議和第七屆東盟防長擴(kuò)大會(huì)在線上舉行。防長會(huì)通過了《關(guān)于加強(qiáng)防務(wù)合作，致力于提高東盟團(tuán)結(jié)凝聚力與積極主動(dòng)適應(yīng)能力的聯(lián)合聲明》《東盟防長會(huì)議三年行動(dòng)計(jì)劃（2020～2022）》等倡議，彰顯團(tuán)結(jié)協(xié)作精神和維護(hù)區(qū)域和平穩(wěn)定與合作發(fā)展的承諾。防長擴(kuò)大會(huì)通過了《關(guān)于戰(zhàn)略安全愿景的聯(lián)合宣言》等文件。2020年也是東盟防長擴(kuò)大會(huì)成立十周年，越南國防部為此舉行了紀(jì)念儀式。

這些活動(dòng)是2020年東盟在疫情之下開展諸多防務(wù)外交活動(dòng)的收官之作。疫情給東盟的防務(wù)合作帶來挑戰(zhàn)，但東盟反應(yīng)迅速，主動(dòng)適應(yīng)，防務(wù)合作仍有聲有色展開，迎合了輪值主席國越南設(shè)定的“齊心協(xié)力與主動(dòng)適應(yīng)”主題。但東盟未來如何繼續(xù)推進(jìn)防務(wù)外交，仍需克服困難，展現(xiàn)創(chuàng)意、決心和行動(dòng)力。

逆境中推進(jìn)務(wù)實(shí)合作

2020年的東盟防務(wù)合作，應(yīng)對(duì)疫情是絕對(duì)主題。疫情暴發(fā)后，東盟防務(wù)部門迅速做出反應(yīng)，東盟各國防長在2月的非正式會(huì)晤中通過了《關(guān)于抗擊新冠肺炎疫情中防務(wù)合作的聯(lián)合聲明》，提出了一些具體合作考慮，如：密切東盟防務(wù)部門之間的協(xié)作配合，同東盟外部合作伙伴進(jìn)行雙多邊信息互換和經(jīng)驗(yàn)分享;在東盟軍醫(yī)中心框架內(nèi)舉行突發(fā)事件應(yīng)急演練;利用東盟化學(xué)生物與輻射專家網(wǎng)絡(luò)促進(jìn)業(yè)務(wù)合作與科學(xué)防疫合作;鼓勵(lì)提出新合作倡議和方式，打擊虛假信息和謠言;等等。2020年5月，東盟軍醫(yī)中心舉行了疫情防控處理情況在線演習(xí)。東盟各國在軍醫(yī)中心框架下還多次舉行視頻交流，就疫情防控中隔離區(qū)管理工作、加強(qiáng)科學(xué)研究與專業(yè)合作的措施等進(jìn)行探討。

在雙邊層面，東盟各國防務(wù)部門之間和東盟與對(duì)話伙伴國之間也開展了大量合作，包括分享防疫信息和經(jīng)驗(yàn)、互相捐贈(zèng)醫(yī)療物資和設(shè)備、控制跨境流動(dòng)、配合研發(fā)檢測(cè)試劑和疫苗等。中國國防部及越、老、柬、緬等國國防部互贈(zèng)抗疫物資及款項(xiàng)，中國向柬埔寨等國派出軍事醫(yī)療專家組，與新加坡等國軍隊(duì)召開視頻會(huì)議交流經(jīng)驗(yàn)。

軍事醫(yī)學(xué)本就是東盟防長會(huì)和東盟防長擴(kuò)大會(huì)確定的優(yōu)先合作領(lǐng)域之一。東盟防長擴(kuò)大會(huì)成員國自2013年起就經(jīng)常在該框架下舉行人道主義救援和軍事醫(yī)學(xué)聯(lián)合演練。此次疫情凸顯了相關(guān)合作的重要意義，有助于推動(dòng)?xùn)|盟各國及與對(duì)話伙伴國之間在軍事醫(yī)學(xué)領(lǐng)域合作趨向深化。

在應(yīng)對(duì)疫情的同時(shí)，東盟竭力維護(hù)其他領(lǐng)域合作勢(shì)頭。盡管受疫情影響，諸多東盟主導(dǎo)的防務(wù)合作機(jī)制會(huì)議被迫轉(zhuǎn)到線上，但基本都按計(jì)劃如期舉行，如東盟武裝部隊(duì)司令會(huì)議，東盟陸、海、空軍司令會(huì)議，東盟軍事情報(bào)領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議和作戰(zhàn)局長會(huì)議，東盟地區(qū)論壇安全政策會(huì)議，等等，就反恐、人道主義援助與救災(zāi)、東盟海軍多邊演習(xí)等領(lǐng)域合作做出規(guī)劃。在9月22日舉行的第17屆東盟軍事情報(bào)領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議上，越南提出建立東盟軍事情報(bào)共同體的倡議。9月24日舉行的東盟武裝部隊(duì)司令會(huì)議通過了東盟各國軍隊(duì)活動(dòng)計(jì)劃（2020～2022）。10月22日舉行的東盟國家空軍司令會(huì)議審議和評(píng)估了多邊人道主義和救災(zāi)演習(xí)情況，以完善《東盟各國空軍人道主義援助與救災(zāi)條例》，并將于2021年在泰國舉行實(shí)地演習(xí)。

疫情產(chǎn)生負(fù)面影響

新冠疫情對(duì)全球地緣政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展都構(gòu)成巨大沖擊，加劇了一些原已存在的摩擦趨勢(shì)，自然對(duì)東盟防務(wù)合作也產(chǎn)生影響。

首先，迫使東盟改變防務(wù)合作的方式和途徑。受疫情影響，絕大多數(shù)東盟主導(dǎo)的防務(wù)合作機(jī)制會(huì)議不得不以視頻方式舉行，在交流深度與靈活性方面達(dá)不到預(yù)期效果。平時(shí)利用各種多邊會(huì)議，與會(huì)國能夠密切開展雙邊交流，對(duì)增進(jìn)相互了解和信任起到重要作用，線上會(huì)卻無法進(jìn)行這樣的活動(dòng)。各國防務(wù)部門之間人員往來的頻率和規(guī)模也受到限制。更為嚴(yán)峻的是，諸多線下務(wù)實(shí)合作難以開展，聯(lián)演聯(lián)訓(xùn)、艦艇互訪、教育培訓(xùn)等基本暫停。

2020年12月10日，第七屆東盟防長擴(kuò)大會(huì)視頻會(huì)舉行。

其次，對(duì)其他防務(wù)領(lǐng)域的合作構(gòu)成一定沖擊。盡管東盟各項(xiàng)防務(wù)會(huì)議都得以舉辦，但總體看，各國主要關(guān)注點(diǎn)是抗擊疫情，對(duì)其他領(lǐng)域合作投入的熱情下降，僅能做到維持合作勢(shì)頭，難以出臺(tái)一些實(shí)質(zhì)性合作文件和舉措。

第三，大國地緣戰(zhàn)略博弈加劇使東盟推進(jìn)防務(wù)合作面臨更大壓力。疫情暴發(fā)后，由于一些國家將疫情政治化及各國經(jīng)濟(jì)下滑，大國之間業(yè)已存在的地緣戰(zhàn)略競(jìng)爭進(jìn)一步凸顯。美國加緊落實(shí)“印太戰(zhàn)略”，不僅在臺(tái)海、南海等熱點(diǎn)問題上壓制中國，還推動(dòng)“美日印澳四邊合作機(jī)制”進(jìn)一步走實(shí)，并和盟友開展三邊、四邊等小多邊機(jī)制的安全合作，對(duì)東盟主導(dǎo)的地區(qū)安全合作框架及東盟的中心地位構(gòu)成沖擊。大國互信的降低也對(duì)東盟與對(duì)話伙伴國在更廣地區(qū)框架下的合作造成影響。

第四，疫情導(dǎo)致東盟不少國家削減防務(wù)預(yù)算。印尼將2020財(cái)年國防預(yù)算削減5.9億美元，泰國也將國防預(yù)算壓縮5.55億美元。國防預(yù)算的減少至少在短期內(nèi)會(huì)使東盟國家在部分領(lǐng)域減少投入。

東盟防務(wù)合作前景仍可期

在可預(yù)見的未來，東盟仍會(huì)著力維護(hù)在地區(qū)防務(wù)合作中的中心地位。一方面，這是東盟在日益復(fù)雜的地區(qū)環(huán)境和日趨激烈的大國競(jìng)爭中維持自身影響力和戰(zhàn)略地位、防止被邊緣化的主要路徑。另一方面，至少在短期內(nèi)，東盟在地區(qū)合作中的主導(dǎo)性作用尚無可替代。由于大國之間的競(jìng)爭加劇，這種情況會(huì)更加突出。2019年東盟“印太展望”推出后得到了各大國的總體正面回應(yīng)和支持，各大國也表示將繼續(xù)支持東盟的中心地位。

由于堅(jiān)持協(xié)商一致和照顧各方舒適度的原則，東盟在很多時(shí)候被認(rèn)為重清談而少行動(dòng)，但回顧這些年的歷程，東盟在地區(qū)多邊防務(wù)合作方面其實(shí)已經(jīng)走過很長一段路，取得不少成就。東盟防長會(huì)和東盟防長擴(kuò)大會(huì)本身就是兩個(gè)重要里程碑，東盟在國防工業(yè)、后勤、維和、軍事醫(yī)學(xué)等防務(wù)領(lǐng)域的合作進(jìn)展同樣不容忽視，比如已建立起軍事醫(yī)學(xué)中心和維和中心網(wǎng)絡(luò)，并在東盟防長會(huì)框架下通過《東盟人道主義援助和救災(zāi)待命部隊(duì)概念文件》《軍機(jī)空中相遇行為準(zhǔn)則》《海上互動(dòng)指針》等重要文件。

應(yīng)該看到，東盟推進(jìn)自身和整個(gè)地區(qū)防務(wù)合作的目的和初衷是促進(jìn)東盟各國防務(wù)能力建設(shè)，加強(qiáng)各國軍事互信，提升東盟與伙伴國的防務(wù)關(guān)系，為大國間的防務(wù)對(duì)話與合作提供平臺(tái)，這些目標(biāo)在今天仍具有重要意義，值得堅(jiān)持。

如前所述，東盟防務(wù)合作也面臨如何應(yīng)對(duì)地區(qū)其他防務(wù)機(jī)制沖擊、如何彌合東盟自身愿景與能力差距、如何在大國競(jìng)爭中自處、如何彌合東盟內(nèi)部分歧及提升合作效率等難題。為此，東盟各國首先需要繼續(xù)強(qiáng)化自身防務(wù)能力，推進(jìn)軍事現(xiàn)代化及加強(qiáng)地區(qū)內(nèi)部防務(wù)合作。其次，東盟防務(wù)部門要敢于以高度的政治智慧和決心提出新的倡議和主張，推進(jìn)務(wù)實(shí)性合作，擺脫“清談館”形象。再者，面對(duì)大國博弈競(jìng)爭及大國倡導(dǎo)的防務(wù)合作機(jī)制，東盟也應(yīng)處理好東盟防長擴(kuò)大會(huì)和東盟+1防務(wù)合作的關(guān)系，考慮在新的戰(zhàn)略背景下是否應(yīng)當(dāng)將“東盟-X”等模式真正落到實(shí)處，提升防務(wù)合作效率。