低油價(jià)背景下探思國(guó)家戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備

張林

2020年，受新冠疫情沖擊和世界能源生產(chǎn)大國(guó)博弈影響，國(guó)際油價(jià)一度大幅下跌。在此背景下，各國(guó)紛紛宣布加大戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備。美國(guó)宣布計(jì)劃購買7500萬桶原油，把儲(chǔ)備庫存“買滿”;印度石油部長(zhǎng)公布本國(guó)在4～5月購買1671萬桶原油;澳大利亞在本國(guó)儲(chǔ)存空間注滿的情況下，協(xié)議租賃美國(guó)的儲(chǔ)備空間增加戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備。國(guó)家戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備已成為火爆而又神秘的話題。

世界戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備體系的形成

世界戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備體系起源于上世紀(jì)70年代的第一次石油危機(jī)，在第二次石油危機(jī)期間得到鞏固，在油價(jià)多次暴漲暴跌中得以成熟完善。1973年第一次石油危機(jī)爆發(fā)，觸發(fā)了戰(zhàn)后最嚴(yán)重的全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)。隨后美日等經(jīng)合組織國(guó)家聯(lián)手成立了國(guó)際能源署（IEA），旨在協(xié)調(diào)各成員國(guó)的能源政策，在石油供應(yīng)短缺時(shí)建立分?jǐn)偸拖M(fèi)制度，促進(jìn)石油生產(chǎn)國(guó)與石油消費(fèi)國(guó)之間的對(duì)話與合作。當(dāng)時(shí)國(guó)際能源署要求成員國(guó)至少儲(chǔ)備60天的應(yīng)急石油，1979年第二次石油危機(jī)后增加到90天。當(dāng)前，國(guó)際能源署成員國(guó)的石油儲(chǔ)備總量大多超過了90天。

戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備是能源戰(zhàn)略的重要組成部分。對(duì)于石油進(jìn)口國(guó)而言，戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備是應(yīng)對(duì)石油供應(yīng)短缺、預(yù)防油價(jià)暴漲暴跌的頭道防線。在石油輸出國(guó)組織（OPEC）和石油出口大國(guó)交替運(yùn)用“減產(chǎn)保價(jià)”和“增產(chǎn)抑價(jià)”博弈的背景下，戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備的意義凸顯。石油進(jìn)口國(guó)可以通過釋放戰(zhàn)略儲(chǔ)備石油減輕市場(chǎng)壓力，穩(wěn)定石油供應(yīng)和價(jià)格，從而維護(hù)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定;更有國(guó)家聰明地利用國(guó)際油價(jià)的變化，通過動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)石油進(jìn)出口量，從中獲利。另一方面，石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備也日益成為一種政治、外交工具，在國(guó)際社會(huì)中的震懾和平衡作用不容小覷。世界戰(zhàn)略石油體系建立至今40余年間，戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備儼然已成為各國(guó)重要的能源安全保護(hù)措施、經(jīng)濟(jì)血液和政治外交手段。

主要國(guó)家戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備情況

由于深受第一次石油危機(jī)影響，1975年，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)福特簽署《能源政策和節(jié)約法案》，宣布建立10億桶的戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備。1977年，美國(guó)第一批戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備庫點(diǎn)建成，第一批約41.2萬桶沙特輕質(zhì)原油入庫，美國(guó)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備體系正式建立。時(shí)至今日，根據(jù)美國(guó)能源署數(shù)據(jù)，美國(guó)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備能力約為7.135億桶，實(shí)際儲(chǔ)備原油6.42億桶，其戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備量為世界最大規(guī)模。美國(guó)的戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備體系基本可以概括為由政府所有并負(fù)責(zé)決策、企業(yè)完全市場(chǎng)化運(yùn)作的政企相對(duì)獨(dú)立的二元體系。

戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備政策被稱作美國(guó)的能源保險(xiǎn)。自建立戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備以來，美國(guó)針對(duì)武裝沖突、金融危機(jī)、突發(fā)自然災(zāi)害等嚴(yán)重影響石油供需和價(jià)格的事件，多次大規(guī)模運(yùn)用戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備。其中最主要的有三次。一是1990～1991年的“沙漠風(fēng)暴”行動(dòng)，美國(guó)對(duì)入侵科威特的伊拉克進(jìn)行軍事打擊，動(dòng)用了總量為3375萬桶的戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備，以減輕戰(zhàn)爭(zhēng)對(duì)國(guó)際石油市場(chǎng)的影響。二是2005年卡特里娜颶風(fēng)襲擊美國(guó)，造成美國(guó)墨西哥灣地區(qū)1/3以上油田關(guān)閉、七座煉油廠和一座重要原油出口設(shè)施停工。小布什政府動(dòng)用戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備，向五家公司銷售1100萬桶，并出借980萬桶。三是2011年所謂“阿拉伯之春”期間，利比亞反對(duì)派占領(lǐng)的黎波里，石油出口減停，國(guó)際能源署動(dòng)用了6000萬桶戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備，其中美國(guó)3000萬桶。事實(shí)證明，戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備能夠較好應(yīng)對(duì)國(guó)際石油市場(chǎng)的緊張形勢(shì)，在緩解供求、平抑油價(jià)方面發(fā)揮積極作用。

美國(guó)路易斯安那州一處國(guó)家戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備設(shè)施。2020年9月該設(shè)施遭颶風(fēng)“勞拉”嚴(yán)重破壞。

日本是全球第三大石油消費(fèi)國(guó)，但其石油幾乎全部依賴進(jìn)口。日本于1974年加入國(guó)際能源署，開始建立政府石油儲(chǔ)備，到上世紀(jì)80年代，政企共建的國(guó)家石油儲(chǔ)備體系基本完成。目前日本全國(guó)有12個(gè)石油儲(chǔ)備基地，原油儲(chǔ)存超過5億桶，據(jù)估計(jì)可支撐國(guó)內(nèi)石油需求超過150天，是全球戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備最充足的國(guó)家。若遇國(guó)內(nèi)石油供應(yīng)短缺或中斷，日本將首先動(dòng)用企業(yè)石油儲(chǔ)備，再動(dòng)用政府石油儲(chǔ)備。在1979～1980年第二次石油危機(jī)和1990年海灣戰(zhàn)爭(zhēng)期間，日本動(dòng)用了部分企業(yè)石油儲(chǔ)備。

德國(guó)是世界第四大石油消費(fèi)國(guó)，但其石油消費(fèi)量98%依靠進(jìn)口。德國(guó)政府對(duì)石油穩(wěn)定供給和儲(chǔ)備問題非常重視，通過《能源保證法》對(duì)建立政府石油儲(chǔ)備提供了法律保障，建立了大規(guī)模的石油儲(chǔ)備體系。目前德國(guó)聯(lián)邦政府石油儲(chǔ)備規(guī)模約為2.65億桶，可供應(yīng)全國(guó)100天的消費(fèi)量。

法國(guó)石油消費(fèi)的進(jìn)口依存度在96%以上，但法國(guó)在1925年就以法律形式建立了石油儲(chǔ)備制度，是世界上最早建立企業(yè)石油儲(chǔ)備制度的國(guó)家，且企業(yè)儲(chǔ)備形式一直沿用到上世紀(jì)80年代末。1993年法國(guó)頒布新石油法，由國(guó)家、相關(guān)機(jī)構(gòu)和石油生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者三家共同承擔(dān)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備義務(wù)。目前法國(guó)的戰(zhàn)略儲(chǔ)備約為1.84億桶，可供應(yīng)全國(guó)90天左右的消費(fèi)量。

國(guó)際戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備經(jīng)驗(yàn)

“國(guó)家+企業(yè)”的組合型石油儲(chǔ)備機(jī)制。美國(guó)的戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備體系分為兩個(gè)層次：政府戰(zhàn)略儲(chǔ)備和企業(yè)商業(yè)儲(chǔ)備，其中政府戰(zhàn)略儲(chǔ)備僅占1/3。美國(guó)政府通過公布石油供求信息引導(dǎo)企業(yè)，并通過制定免除石油進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口許可費(fèi)等優(yōu)惠政策鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行石油儲(chǔ)備。企業(yè)商業(yè)儲(chǔ)備則完全是市場(chǎng)行為。日本、德國(guó)和法國(guó)的石油儲(chǔ)備體系不同于美國(guó)，可以分為政府戰(zhàn)略儲(chǔ)備、法定企業(yè)儲(chǔ)備和企業(yè)商業(yè)儲(chǔ)備三個(gè)層次。法定企業(yè)儲(chǔ)備是法律規(guī)定的企業(yè)儲(chǔ)備任務(wù)，政府對(duì)法定儲(chǔ)備進(jìn)行不同程度的干預(yù)。無論采取何種模式，各國(guó)因地制宜地建立“國(guó)家+企業(yè)”的組合型石油儲(chǔ)備機(jī)制，堅(jiān)持國(guó)家主導(dǎo)，并充分調(diào)動(dòng)多方儲(chǔ)備的積極性，有利于充分整合資源和需求，最具性價(jià)比地達(dá)到國(guó)家戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備預(yù)期。

“以油養(yǎng)油”的石油儲(chǔ)備動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。1997～1998年亞洲金融危機(jī)期間，布倫特原油價(jià)格自高點(diǎn)24.80美元/桶跌至9.75美元/桶，區(qū)間最大跌幅61%。美國(guó)抓住時(shí)機(jī)大量補(bǔ)充石油儲(chǔ)備庫存，增加購買原油2800萬桶。一年后國(guó)際油價(jià)上漲到19美元/桶，美國(guó)政府每天向市場(chǎng)拋售原油80萬桶，到年底共出售1.46億桶，按每桶凈收入5美元計(jì)，石油儲(chǔ)備庫存可贏利7億多美元?？梢?，制定戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備的最低保有量，并利用國(guó)際油價(jià)變化波動(dòng)，對(duì)多余庫容采取靈活手段，調(diào)節(jié)石油進(jìn)出口數(shù)量，是值得探索的“以油養(yǎng)油”石油儲(chǔ)備動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。此舉使石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備不再只是國(guó)家花錢養(yǎng)的避風(fēng)港，更成為可以賺錢的經(jīng)濟(jì)工具。

“攻堅(jiān)克難”地創(chuàng)新石油儲(chǔ)備裝備設(shè)施。美國(guó)的戰(zhàn)略石油主要儲(chǔ)備在大型地下鹽穴庫中，鹽穴在地下2000～4000英尺，地層壓力足以封閉任何裂縫，上下2000英尺落差形成的自然溫差可保持原油在鹽穴里循環(huán)流動(dòng)，從而使原油始終保持良好的質(zhì)量而不會(huì)沉淀變質(zhì)。得天獨(dú)厚的鹽穴為美國(guó)長(zhǎng)久儲(chǔ)備石油提供了安全且低成本的方式。但并不是每個(gè)國(guó)家都有適合儲(chǔ)油的鹽穴，日本便利用極其有限的資源，積極創(chuàng)設(shè)條件，結(jié)合海上油罐、半地上油罐和地下巖洞油庫等多種方式，進(jìn)行戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備。

2020年底以來國(guó)際原油價(jià)格已連續(xù)回升。但隨著各國(guó)大力倡導(dǎo)的綠色能源對(duì)原油等化石能源的長(zhǎng)期前景帶來的沖擊等原因，國(guó)內(nèi)外機(jī)構(gòu)普遍預(yù)測(cè)，高油價(jià)時(shí)代已一去不復(fù)返。低油價(jià)既是化石能源發(fā)展的“平臺(tái)期”，也是戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備的“窗口期”，各國(guó)宜充分分析借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)于石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備的已有經(jīng)驗(yàn)，因時(shí)因地制宜，求機(jī)求生求發(fā)展。