拜登政府中東政策的“變”與“不變”

牛新春

無論有多么留戀、多么不甘心，特朗普1月20日必須離開白宮。最后時刻，國務卿蓬佩奧、總統(tǒng)顧問庫什納不辭勞苦穿梭于中東各國之間，竟然促成摩洛哥與以色列建交。顯然這不是選舉操弄，而是對外交遺產(chǎn)的搶攻，中東被特朗普政府視為任期內(nèi)最閃亮的外交成就。但是，拜登誓言鏟除特朗普的外交遺跡，讓特朗普在美國外交史上無立足之地，使得奧巴馬之后緊接著就是拜登的名字。但撥開政治斗爭、情緒對立的浮云，不論拜登嘴上是否承認，新政府中東政策都將具有相當大的延續(xù)性，把特朗普中東政策推回去的空間不大，“不變”是主流、本質(zhì)和內(nèi)容，“變”是支流、表面和形式。

戰(zhàn)略收縮的態(tài)勢不變

冷戰(zhàn)時期，美國在中東搞“離岸平衡”戰(zhàn)略，避免直接卷入軍事沖突。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國實施“大規(guī)模直接干預”戰(zhàn)略，發(fā)動兩場大規(guī)模地區(qū)戰(zhàn)爭，推出“大中東民主計劃”。2011年后，美國在中東進入“戰(zhàn)略收縮”時代，不尋求大規(guī)模直接干預，放棄“民主化”改造。戰(zhàn)略收縮始于小布什第二任期，奧巴馬、特朗普在執(zhí)政期間持續(xù)推進，拜登上任后不會偏離這一軌道。

戰(zhàn)略收縮反映了美國全球利益的變遷，中東重要性下降，亞太重要性上升。冷戰(zhàn)時期，遏制共產(chǎn)主義和保證能源供應是美國在中東的核心利益。冷戰(zhàn)結(jié)束后，能源供應和反恐怖是美國的重大關(guān)切?，F(xiàn)在，美國已經(jīng)實現(xiàn)能源獨立，中東石油對美國的重要性大大下降;恐怖主義對美國的威脅也有所緩解，9.11事件后美國本土沒有遭遇過重大恐怖襲擊。中東對美國到底還有多重要，這在美國仍然是一個辯論不休的話題，沒有任何嚴肅的政治人物、學者、媒體認為中東更重要，認為美國應當增加對中東的投入。相反，辯論的焦點是中東剩余的重要性還有多少，美國對中東戰(zhàn)略收縮的重點、節(jié)奏、方式是什么。

戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型也是對前20年“大規(guī)模直接干預”的“反彈”和“反思”，舊方法不僅不奏效，而且適得其反。自從實施“大規(guī)模直接干預”戰(zhàn)略以來，美國戰(zhàn)爭開支達6.4萬億美元，這個數(shù)目超過美國、中國之外全球其他所有國家一年的GDP。干預的結(jié)果卻是中東更亂，美國處境更尷尬?！安灰袞|戰(zhàn)爭”成為美國兩黨、公眾的高度共識，奧巴馬、特朗普、拜登三人均在競選中承諾“結(jié)束中東無休止的戰(zhàn)爭”。過去十年，美國沒有大規(guī)模干預中東任何一場危機，反而不斷嘗試撤軍。

“民主化”曾是舊方法中的一根重要支柱，卻因處處碰壁而被束之高閣了。2006年以來，美國曾經(jīng)熱情支持巴勒斯坦、埃及、突尼斯、利比亞、伊拉克、也門的民主選舉，除突尼斯外幾乎全部是災難性結(jié)果。在沉痛的教訓面前，美國改變了政策。2019年中東爆發(fā)所謂第二波“阿拉伯之春”，阿爾及利亞、蘇丹、伊拉克、黎巴嫩等國出現(xiàn)大規(guī)模示威，四國領(lǐng)導人被迫下臺，但美國卻出奇地安靜，既沒有給予道義支持，也沒有深度介入。民主作為一種政治哲學、意識形態(tài)，美國永遠不可能放棄向外輸出，但是作為一項可操作的政策、成體系的戰(zhàn)略，向中東輸出民主的時代結(jié)束了。

簡言之，中東沒那么重要了，不值得美國投入那么多資源。退一步講，借用奧巴馬的話，即使中東仍然對美國非常重要，美國也沒有好的辦法。

留與走的困境不變

戰(zhàn)略收縮是有代價的，美國沒有準備好承擔相應的后果。戰(zhàn)略收縮必然留下權(quán)力真空，對真空的搶奪會破壞舊的戰(zhàn)略格局，而新格局又不一定符合美國利益。冷戰(zhàn)結(jié)束后的20年，美國在中東一家獨大，獨自承擔代價，卻也獨享收益。而現(xiàn)在，美國所留下的權(quán)力真空被各域外和域內(nèi)勢力競相填補。在國際層次上，美國、俄羅斯、歐洲、中國各有千秋;在地區(qū)層次上，沙特、伊朗、土耳其、以色列、阿聯(lián)酋、卡塔爾各領(lǐng)風騷。美國能在多大程度上接受歐洲、俄羅斯、中國分享權(quán)力，又在多大程度上允許地區(qū)大國各行其事，是一個遠遠沒有共識、定論的問題。美國想要達到的理想狀態(tài)是，在戰(zhàn)略收縮的同時，還能保留主導地位，維護自己的利益。而現(xiàn)實情況卻是，魚和熊掌不可兼得。如果沒有美國的戰(zhàn)略收縮，俄羅斯不可能主導敘利亞局面，伊朗在伊拉克的影響力不可能達到現(xiàn)在的程度，沙特不可能控制也門戰(zhàn)局，土耳其軍隊不可能躍進利比亞。這些都不是美國愿意看到卻又必須忍痛承受的代價。

2019年10月21日，美軍從敘利亞東北部哈薩卡省的軍事基地撤至伊拉克北部。圖為美軍車隊通過伊拉克邊境。

近年來，美國在敘利亞、伊拉克撤軍問題上幾度反復，目前在伊拉克還有2500人，在敘利亞有500人，正在等待拜登新政府決定去留。這典型地反映出美國在“留”與“走”之間的兩難選擇?！傲簟辈环蠎?zhàn)略收縮原則，“走”又不愿承擔后果。中東提供“正能量”的能力下降，但提供“負能量”的水平還很高，油價波動、恐怖主義、大規(guī)模殺傷性武器，都令人恐懼。這里的博弈不是雙贏，甚至也不是零和，而是多輸，看誰輸?shù)酶?。如果你不在場，別人就會利用你的缺席制造出威脅。正如美國學者所言，“如果你不在餐桌上，那你就會在菜單上”。

過去十年，戰(zhàn)略收縮主要體現(xiàn)在觀念上、增量上，并沒有反映到存量減少、實質(zhì)性撤退方面。目前，中東仍然是美國海外駐軍規(guī)模最大的地區(qū)。2020年，美國在大中東地區(qū)駐軍7萬人，常年在中東附近維持兩個航空母艦戰(zhàn)斗群的存在，開支估計為2000億美元左右，這個數(shù)目超過美國之外全球其他所有國家的年軍費預算。2019年，美國對中東軍售255億美元，占其全球軍售（697億）的1/3。中東是接受美國援助最多的地區(qū)，約占美國全部對外援助的35%左右。在熱點問題上，美國綜合使用空中打擊、軍事威懾、軍售軍援、結(jié)盟互助等手段，頻繁介入。在外交上，美國也沒閑著，奧巴馬同伊朗政府達成伊朗核協(xié)議，全力斡旋巴以和談;特朗普組織對伊朗的“極限施壓”，推出解決巴以沖突的“世紀交易”，組建“中東版北約”，斡旋“東地中海聯(lián)盟”，調(diào)停沙特與卡塔爾的關(guān)系，推動以色列與阿拉伯國家建交。

可見，戰(zhàn)略收縮不是一個非此即彼、非白即黑的選擇，而是對程度、時機、方法的權(quán)衡，是一個長期實踐、不斷試錯的過程，政策混亂、矛盾、反復不可避免。布什、奧巴馬、特朗普三任總統(tǒng)都說要從中東撤軍，都沒有做到，中東總是有危機留住美國，拜登也不會成為例外。美國在哪些地點可以撤、何時撤、如何撤，美國能多大程度上接受撤退的代價，美國如何平衡收益與代價之間的關(guān)系，這些難題曾經(jīng)長期困擾奧巴馬、特朗普，現(xiàn)在燙手山芋傳到了拜登手里。

政策紅線不變

迄今為止，美國基本容忍或默認了俄羅斯、伊朗、沙特、土耳其等國家的挑戰(zhàn)，沒有采取措施把這些國家新獲得的影響力推回去。但是，戰(zhàn)略收縮是有底線的，美國不會無原則地一直往后退，美國的實力也沒有衰落到那樣的程度，這是當前美國戰(zhàn)略收縮同第二次世界大戰(zhàn)后英國從其殖民國家撤退最大的區(qū)別。

目前，美國不尋求在中東地區(qū)每個國家、每個熱點問題上都享有主導權(quán)，接受了同其他世界大國、地區(qū)國家分享權(quán)力的現(xiàn)實。2012年美國駐利比亞大使館遭遇恐怖襲擊后，美國撤出了利比亞，直到今天都沒有重返利比亞和平進程。2014年胡塞武裝占領(lǐng)也門首都薩那，美軍撤出也門，也門局勢主導權(quán)旁落到沙特手中。2015年俄羅斯出兵敘利亞，美國坐視俄羅斯控制敘利亞戰(zhàn)局，隨后逐漸撤出駐敘利亞美軍。2019年伊朗與美國在伊拉克的博弈加劇后，美國多次威脅撤出伊拉克，這并非虛張聲勢。實踐證明，在諸多熱點問題上美國有妥協(xié)退讓的空間。

同時，實踐也證明了美國中東政策的紅線、底線在哪里。第一，對于敵對國家排他性地控制重要國家或重大議題，美國可以不享有主導權(quán)，但是不能沒有發(fā)言權(quán)。特朗普最終在敘利亞留下500人，繼續(xù)支持庫爾德武裝“敘利亞民主力量”，就是要保留一定的話語權(quán)。第二，絕不容忍美國人受到直接攻擊。過去幾年，伊朗不斷試探美國底線，2019年12月伊朗支持的伊拉克民兵武裝打死一名美國合同工，美國底線被探到了。2020年1月3日美軍施行報復，打死伊朗革命衛(wèi)隊“圣城旅”司令蘇萊曼尼。第三，絕不允許恐怖組織安營扎寨，甚至“封城建國”。2011年美軍已經(jīng)全部撤出伊拉克，2014年“伊斯蘭國”宣布“建國”后，奧巴馬又派5000人重返伊拉克。第四，絕不允許伊朗擁有核武器。伊朗核問題經(jīng)過近20年的博弈，美國與伊朗都熟知對方的底線。一旦伊朗真的擁有了核武器，美國一定會實施空中打擊。這是伊朗核問題與朝鮮核問題最大的區(qū)別。

戰(zhàn)略收縮是整體態(tài)勢，但是一旦出現(xiàn)上述四種情形中的任何一種，都會改變美國戰(zhàn)略收縮的節(jié)奏甚至方向。

對伊朗的政策會變

特朗普用盡吃奶力氣要把奧巴馬對伊朗的政策推回去，但只獲得部分成功。雖然美國退出了伊核協(xié)議，但伊朗和其他簽約大國都堅持留在協(xié)議內(nèi)。拜登想把特朗普對伊朗的政策推回去，顯然決心沒有特朗普大，全部實現(xiàn)的可能性更小。

一方面，觸發(fā)特朗普退出伊核協(xié)議的問題都還在，重返伊核協(xié)議并不能解決這些問題。主要問題包括三類：核協(xié)議部分關(guān)鍵條款將在2025年到期，這就是所謂的落日條款問題;伊朗的導彈研發(fā)能力沒有受到限制;伊朗的地區(qū)政策沒受到制約。當年，特朗普想把這些議題與核協(xié)議掛鉤，沒有成功。拜登則態(tài)度模糊，不敢明確提議掛鉤，但是主張重返核協(xié)議后立即磋商這些問題，實際上還是要掛鉤。

另一方面，拋開其他問題，單就重返核協(xié)議而言，美國處在有利位置上，必然會提出新要價，不可能無條件重返協(xié)議。2018年美國重新恢復對伊朗的制裁以來，一年內(nèi)伊朗貨幣貶值70%，通貨膨脹率達30%，石油收入減少700億美元，經(jīng)濟遭受重挫。盡管伊朗不斷制造事端，但未對美國形成重大損害。因此，盡管美國與伊朗都想重返核協(xié)議，但是著急的一方是伊朗，時間在美國一邊。美國無條件重返核協(xié)議，就是自廢武功。拜登政府不會輕言解除制裁，反而會向伊朗索取更大的讓步。今年1月3日，伊朗向國際原子能機構(gòu)申請，要求把濃縮鈾豐度提高到20%，目的就是想在與美國談判前抓點籌碼?？梢灶A料，談判不會一帆風順。

同時，美國與伊朗兩國目前的國內(nèi)政治狀況也不利于達成新協(xié)議。伊朗國內(nèi)，溫和派失勢，強硬派當?shù)?，今?月就要舉行大選，沒有人敢對美國示軟。美國國內(nèi)，兩黨斗爭進一步極化，公眾普遍對伊朗不滿，對伊朗示軟同樣需要付出高昂政治代價。

但是，同特朗普相比，拜登愿意重返核協(xié)議，愿意同伊朗談判，這是最大的變化，剩下的是怎么談、談什么、能否談成的問題了。

同中東四大強人的個人關(guān)系會變

特朗普同埃及總統(tǒng)塞西、土耳其總統(tǒng)埃爾多安、沙特王儲小薩拉曼、以色列總理內(nèi)塔尼亞胡私交甚好，這一點遭到美國自由派、民主黨的廣泛詬病。預計拜登執(zhí)政后，這一現(xiàn)象肯定不會出現(xiàn)了。但是，美國同這四個國家的關(guān)系可能不會發(fā)生大的變化。

這四個政治強人被美國自由派認為是“獨裁者”“反民主人物”，特朗普與他們保持良好的私人關(guān)系，同美國傳統(tǒng)外交價值觀相悖，是美國外交史上的例外。改變特朗普的這些做法，會得到美國國內(nèi)大部分人支持，甚至包括共和黨保守派人士，拜登何樂而不為呢？近期以來，美國國會在制裁沙特、土耳其的議案上，往往能獲得兩黨一致的支持，這也為拜登糾正特朗普的上述做法提供了政治基礎(chǔ)。

當然，私人關(guān)系只是硬幣的一面，美國自由派沒有說的另一面是：這四個國家都是美國在中東的重要盟友。美國不認同的是他們的執(zhí)政方式，其執(zhí)政者的一些做法有時甚至損害美國的國家利益，但是這四個國家作為美國盟友的身份和地位沒有改變，其行為整體上仍然符合美國利益，因此美國需要在價值觀、整體利益與具體議題之間做選擇、平衡，這不是一件簡單的事情。拜登很容易改變同這些領(lǐng)導人的私人關(guān)系，可是國家間關(guān)系的調(diào)整要復雜得多。

2020年1月3日，一名伊朗男孩舉著伊朗革命衛(wèi)隊將軍卡西姆·蘇萊曼尼的肖像，他在當天美國對伊拉克的空襲中喪生。

處理阿以問題的方式會變

特朗普一邊倒地支持以色列，破壞“兩國方案”，背離巴勒斯坦，受到國內(nèi)外廣泛指責。但是，特朗普最終促成阿聯(lián)酋、巴林、蘇丹、摩洛哥同以色列關(guān)系正?；?，就連美國民主黨也不得不承認這是一個重大的外交成就。預計拜登上臺后，會恢復對“兩國方案”的道義支持，但不會采取實質(zhì)性行動;會繼續(xù)推動阿拉伯國家與以色列建交，但會改變方式方法。

“兩國方案”在以色列、巴勒斯坦、美國及國際社會仍然享有道義上的合法性，因此拜登恢復對“兩國方案”的支持可以樹立美國在國際上的形象。但是在現(xiàn)實政治中，“兩國方案”成功的希望越來越渺茫，美國很難找到理由對其進行政治投資。更何況，以色列與阿拉伯國家的關(guān)系獲得突破后，巴勒斯坦問題被進一步邊緣化，阿拉伯國家對美國的政治壓力減弱，美國的動力相應下降。拜登不可能把特朗普給予以色列的好處收回，對以色列施加更大壓力的可能性較小。除了口頭上支持“兩國方案”外，人們恐怕不會看到拜登政府的實際行動。

在拜登看來，促成阿拉伯國家與以色列建交，特朗普做了一件好事，但好事沒做好。為促成建交，特朗普同意向阿聯(lián)酋出售F-35戰(zhàn)斗機，同意把蘇丹從支持恐怖主義國家名單上除名，承認摩洛哥對西撒哈拉的主權(quán)，這些行為大膽、魯莽、離經(jīng)叛道，甚至違反國際共識。拜登會繼續(xù)把這件好事做下去，但是一定會重新回到美國外交傳統(tǒng)的軌道，更平衡、全面地把握各方面的關(guān)系。