“放管服”背景下長(zhǎng)沙市行政審批制度改革研究

單桔平

摘 要：在國務(wù)院大力推進(jìn)“放管服”改革的背景下，長(zhǎng)沙市政府進(jìn)一步深化行政審批制度改革，采取了全面優(yōu)化群眾辦事流程、創(chuàng)新服務(wù)方式等實(shí)踐舉措，為人民群眾提供了更為優(yōu)質(zhì)的行政審批服務(wù)。在肯定既有成績(jī)的同時(shí)，我們也看到改革還存在諸如行政審批服務(wù)存在缺陷、行政審批中介服務(wù)失范和審批權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制不夠完善等問題。面對(duì)這些問題，可以走提升行政審批服務(wù)水平、規(guī)范行政審批中介服務(wù)與健全行政審批權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制等發(fā)展道路。

關(guān)鍵詞：“放管服”;行政審批制度;改革

“放管服”是由國務(wù)院總理李克強(qiáng)提出的旨在為群眾生活及辦事增加便利、提高行政管理效率的大型改革計(jì)劃，行政審批制度改革是其重要的內(nèi)容。近年來，長(zhǎng)沙市政府致力于建設(shè)高效的新型行政管理模式，如何讓行政審批制度改革體現(xiàn)“放管服”精神，如何深化行政審批制度改革，成為長(zhǎng)沙市政府面臨的一個(gè)重要問題。

一、“放管服”背景下長(zhǎng)沙市行政審批制度改革實(shí)況淺析

（一）“放管服”背景下長(zhǎng)沙市行政審批制度改革的實(shí)踐

1.全盤梳理和合理公開公共服務(wù)事項(xiàng)。長(zhǎng)沙市政府在全面貫徹落實(shí)國務(wù)院對(duì)政府職能中關(guān)于優(yōu)化服務(wù)的要求時(shí)，要求下轄區(qū)縣政府及其職能部門依據(jù)法律法規(guī)，編制權(quán)力清單、責(zé)任清單甚至是負(fù)面清單，這一舉措旨在使行政審批行為規(guī)范化，對(duì)政府部門和行政審批中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的公共服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行全盤梳理。根據(jù)“16+x”主題進(jìn)行項(xiàng)目精準(zhǔn)分類，編寫公共服務(wù)項(xiàng)目清單，詳細(xì)列出審批服務(wù)事項(xiàng)的關(guān)鍵信息，具體包括辦理流程、承辦單位、受理憑證、所需材料、費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、辦理時(shí)長(zhǎng)、查詢渠道等。在網(wǎng)絡(luò)、電視、報(bào)紙等媒體上公布以上各類指導(dǎo)信息并及時(shí)更新，歡迎公眾通過留言反饋意見。

2.全面優(yōu)化群眾辦事流程。長(zhǎng)沙市政府取消一切無明確法律法規(guī)規(guī)定的審批項(xiàng)目。簡(jiǎn)化拉低審批效率的冗雜程序，杜絕出現(xiàn)重復(fù)證明的現(xiàn)象。合并或縮減審批流程，減少辦理時(shí)間，提高服務(wù)水平。對(duì)于群眾反映的各審批項(xiàng)目辦事流程中的一些耗費(fèi)時(shí)間過長(zhǎng)的環(huán)節(jié)予以精簡(jiǎn)，對(duì)于部分政府部門已經(jīng)掌握的信息無須群眾再次進(jìn)行證明。這類舉措旨在解決群眾“辦事難”“辦事累”的問題。

3.創(chuàng)新服務(wù)方式。長(zhǎng)沙市政府充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，推動(dòng)市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)政務(wù)服務(wù)中心的轉(zhuǎn)型升級(jí)，將政務(wù)服務(wù)中心打造成可辦理全方面、多種類行政審批項(xiàng)目的便民服務(wù)機(jī)構(gòu)，落實(shí)“一窗口受理、一條龍服務(wù)”的改革要求，并以讓群眾“最多跑一次”為服務(wù)目標(biāo)。保障群眾在互聯(lián)網(wǎng)上辦理審批事項(xiàng)后隨時(shí)查詢事項(xiàng)辦理進(jìn)度的權(quán)利。設(shè)置互聯(lián)網(wǎng)咨詢信箱，方便群眾咨詢關(guān)于辦理行政審批項(xiàng)目的信息，并對(duì)結(jié)果反饋進(jìn)行處理。

4.推進(jìn)部門信息共享。長(zhǎng)沙市政府大力發(fā)展電子政務(wù)，積極開發(fā)大數(shù)據(jù)資源，著力構(gòu)建公共信息網(wǎng)絡(luò)，充實(shí)互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)數(shù)據(jù)庫和公共服務(wù)信息中心。構(gòu)建跨地域、跨部門的公共服務(wù)信息共享網(wǎng)絡(luò)。建立互聯(lián)網(wǎng)證件執(zhí)照信息庫，設(shè)置統(tǒng)一的公共服務(wù)身份信息核查標(biāo)準(zhǔn)。借助電子政務(wù)技術(shù)達(dá)到全市公共服務(wù)數(shù)據(jù)資源統(tǒng)一規(guī)劃。這一系列舉措是為了減輕群眾負(fù)擔(dān)、提高服務(wù)水平與工作效率。

（二）“放管服”背景下長(zhǎng)沙市行政審批制度改革存在的不足

1.行政審批服務(wù)存在缺陷。一是缺乏正確的公共服務(wù)理念。長(zhǎng)沙市及所轄下級(jí)政府部門部分工作人員在行政審批過程中存在缺乏公共服務(wù)意識(shí)與熱情態(tài)度的問題，對(duì)此長(zhǎng)沙市及所轄下級(jí)政府應(yīng)增強(qiáng)行政審批工作人員的公共服務(wù)意識(shí)、轉(zhuǎn)變他們的工作作風(fēng)。二是審批服務(wù)供給模式落后。我國歷來的行政審批服務(wù)供給模式包括政府保障和政府主導(dǎo)并吸納部分社會(huì)力量?jī)煞N。社會(huì)發(fā)展日新月異，這兩種供給模式顯得不合時(shí)宜，暴露出供給不足、供給效率低下的問題。

2.行政審批中介服務(wù)失范。設(shè)立行政審批中介服務(wù)機(jī)構(gòu)旨在減輕行政部門工作負(fù)擔(dān)，向人民群眾提供高效、專業(yè)的行政審批中介服務(wù)。這些行政審批中介服務(wù)項(xiàng)目由行政機(jī)關(guān)依據(jù)現(xiàn)實(shí)狀況科學(xué)下放至有資質(zhì)的社會(huì)組織。然而在實(shí)踐中，部分行政審批中介機(jī)構(gòu)存在著效率低、收費(fèi)亂、服務(wù)差、監(jiān)管弱的問題?！靶实汀钡驮凇爸貜?fù)中介”?！笆召M(fèi)亂”原因在于中介服務(wù)被少數(shù)中介機(jī)構(gòu)所壟斷，“服務(wù)差”也同樣基于這一點(diǎn)?！氨O(jiān)管弱”在于監(jiān)管機(jī)制的不完善，例如監(jiān)管主體的不明確。

3.審批權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制不夠完善?！胺殴芊北尘跋麻L(zhǎng)沙市行政審批制度改革的監(jiān)管機(jī)制主要存在以下幾個(gè)缺陷。一是簡(jiǎn)政放權(quán)缺少后續(xù)監(jiān)督。對(duì)長(zhǎng)沙市政府的一些職能部門而言，行政審批權(quán)力下放意味著它們不再需要對(duì)這項(xiàng)權(quán)力負(fù)責(zé)，自然沒有監(jiān)督管理的必要。二是自由裁量權(quán)的行使缺少管制，使得一些濫用自由裁量權(quán)的現(xiàn)象出現(xiàn)。三是監(jiān)督模式的失當(dāng)，包括監(jiān)督主體的缺失與監(jiān)督手段的落后。監(jiān)督主體的缺失是指現(xiàn)有監(jiān)督模式缺乏人民群眾這一重要監(jiān)督主體的參與;監(jiān)督手段的落后是指缺少對(duì)信息化技術(shù)的運(yùn)用。

二、“放管服”背景下長(zhǎng)沙市行政審批制度改革的未來發(fā)展道路

（一）提升行政審批服務(wù)水平

提升行政審批服務(wù)水平是為了讓人民群眾享受更為優(yōu)質(zhì)的行政審批服務(wù)，要從工作人員的思想意識(shí)方面和審批服務(wù)的供給模式方面著手。一方面讓行政審批工作人員樹立正確的公共服務(wù)理念，讓他們具備較強(qiáng)的公共服務(wù)意識(shí)和主動(dòng)為人民服務(wù)的熱情態(tài)度;另一方面要根據(jù)現(xiàn)實(shí)需求優(yōu)化審批服務(wù)的供給模式，切實(shí)滿足群眾的審批需求。

1.樹立正確的公共服務(wù)理念。第一，積極開展公共服務(wù)與公共權(quán)力主題教育活動(dòng)，幫助行政審批工作人員樹立對(duì)公共權(quán)力意義的正確認(rèn)識(shí)，掌握公共服務(wù)的價(jià)值屬性。第二，長(zhǎng)沙市政府部門要派出巡視組下基層體驗(yàn)群眾辦理行政審批項(xiàng)目的真實(shí)感受，嚴(yán)肅處理行政審批工作人員出現(xiàn)的工作態(tài)度惡劣、辦事效率低下等問題。第三，采用線上和線下兩種反饋渠道吸納百姓對(duì)行政審批工作與工作人員所提出的意見和建議，打造行政審批服務(wù)評(píng)分系統(tǒng)。并將評(píng)分系統(tǒng)納入工作考核體系，和行政審批工作人員的薪酬待遇與職務(wù)晉升直接掛鉤。

2.優(yōu)化審批服務(wù)供給模式。為了提供更為高效便捷的審批服務(wù)，長(zhǎng)沙市政府應(yīng)該與社會(huì)力量開展合作，在行政審批服務(wù)供給領(lǐng)域引入更多的市場(chǎng)力量。只要可以交給企業(yè)和社會(huì)的行政審批服務(wù)供給，都應(yīng)該大膽下放;如確實(shí)需要政府部門參與，亦可和社會(huì)資本進(jìn)行合作。充分利用社會(huì)資本的力量，豐富和完善審批模式的供給模式，為滿足群眾的審批需求創(chuàng)造便利。

（二）規(guī)范行政審批中介服務(wù)

審批中介服務(wù)失范的原因復(fù)雜，既有行政機(jī)構(gòu)與中介服務(wù)機(jī)構(gòu)存在利益糾葛的原因，也有在行政審批中介服務(wù)領(lǐng)域中行政機(jī)構(gòu)角色定位不清晰的原因。可以從四個(gè)方面規(guī)范行政審批服務(wù)。一是積極制定規(guī)范行政審批中介服務(wù)的法律法規(guī)，并在法律法規(guī)的基礎(chǔ)上做進(jìn)一步細(xì)化的規(guī)定，讓行政審批中介服務(wù)工作的開展有法可依。二是運(yùn)用清單管理的手段規(guī)范行政審批中介服務(wù)。參照中央政府給出的行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)清單確定行政審批項(xiàng)目，對(duì)違法違規(guī)設(shè)立的行政審批中介服務(wù)項(xiàng)目堅(jiān)決予以取締，同時(shí)取消設(shè)立這類行政審批項(xiàng)目的行政審批中介機(jī)構(gòu)提供行政審批中介服務(wù)的資格。三是打擊壟斷。要營(yíng)造一個(gè)公平合理的準(zhǔn)入環(huán)境，讓具備提供行政審批中介服務(wù)資質(zhì)的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)擁有同等的進(jìn)入服務(wù)市場(chǎng)的機(jī)會(huì)。四是完善行政審批中介服務(wù)的監(jiān)管體系。明確監(jiān)管主體與監(jiān)管責(zé)任。設(shè)立對(duì)審批中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的滿意度評(píng)估體系，并以此作為對(duì)審批服務(wù)中介機(jī)構(gòu)的考核標(biāo)準(zhǔn)。

（三）健全行政審批權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制

歷來各種監(jiān)督機(jī)制的健全，都包含了制度、運(yùn)行過程、主體與手段這幾個(gè)層面。從制度層面來看，行政審批權(quán)力作為行政權(quán)力的一種，其監(jiān)督制度理應(yīng)是法律法規(guī)，所以健全制度就是要制定行政審批相關(guān)法律法規(guī)。從運(yùn)行過程層面來看，要全方位提升對(duì)行政審批權(quán)力的監(jiān)管力度，才能保障監(jiān)督機(jī)制的有效運(yùn)行。從主體和手段層面來看，要擴(kuò)大監(jiān)督主體范圍和增加監(jiān)督手段，避免因監(jiān)督主體范圍的狹窄和監(jiān)督手段的缺少造成低監(jiān)督成效的局面。

1.制定行政審批相關(guān)法律法規(guī)。針對(duì)行政審批制度改革中監(jiān)管領(lǐng)域出現(xiàn)的重大問題，從中央到地方都應(yīng)該制定規(guī)范行政審批行為的法律法規(guī)，完善行政審批的監(jiān)管體系，讓權(quán)力始終在制度的籠子里運(yùn)行。法律的制定要兼顧效率與公平，既要讓法律規(guī)范的行政審批權(quán)力為人民群眾提供高效便捷的行政審批服務(wù)，也要保障行政審批主體的正當(dāng)權(quán)益。

2.提升對(duì)行政審批權(quán)力的監(jiān)管力度。提升對(duì)行政審批權(quán)力的監(jiān)管力度主要從兩個(gè)方面開展：一是加強(qiáng)對(duì)簡(jiǎn)政放權(quán)下放權(quán)力的監(jiān)管。具體包括加強(qiáng)事中與事后的監(jiān)管工作，創(chuàng)新監(jiān)管模式，維護(hù)市場(chǎng)秩序等。二是加強(qiáng)對(duì)行政審批權(quán)中的自由裁量權(quán)的監(jiān)管。原因在于自由裁量權(quán)的濫用會(huì)消耗過多成本，降低行政審批效率，同時(shí)也是對(duì)行政權(quán)力的公共服務(wù)屬性與公平正義的價(jià)值屬性的褻瀆。

3.擴(kuò)大監(jiān)督主體范圍與增加監(jiān)督手段。前文已經(jīng)提到現(xiàn)有監(jiān)督模式的失當(dāng)，即缺少人民群眾作為監(jiān)督主體和缺少對(duì)信息化技術(shù)的運(yùn)用。在引導(dǎo)人民群眾參與監(jiān)督活動(dòng)這一方面，首先要開展關(guān)于公民權(quán)利的宣傳教育，使群眾認(rèn)識(shí)到自身行使監(jiān)督權(quán)有利于政府更好地履行職責(zé)，鼓勵(lì)他們?nèi)鐚?shí)反饋在行政審批過程中遇到的問題。其次要對(duì)群眾反饋的問題及時(shí)開展調(diào)查，如情況屬實(shí)要嚴(yán)肅處理并及時(shí)回復(fù)群眾，打消群眾心中“人微言輕”的顧慮，提高人民群眾對(duì)政府開展行政審批制度改革的信心。此外還可以對(duì)積極參與監(jiān)督、指出問題的群眾予以精神或物質(zhì)方面的獎(jiǎng)勵(lì)。在運(yùn)用信息化技術(shù)作為監(jiān)督手段這一方面，可以利用網(wǎng)絡(luò)的隱匿性開放匿名舉報(bào)平臺(tái)，并利用網(wǎng)絡(luò)信息共享的特點(diǎn)推進(jìn)政務(wù)公開，將政府的行政審批行為擺在群眾的眼前，間接助推政府的行政審批制度改革進(jìn)程。

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