草原承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)糾紛調(diào)解的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)分析
——以某市糾紛調(diào)解為例

謝成云，桑措卓瑪

（青海民族大學(xué)法學(xué)院，青海 西寧 810007）

2020年11月2日召開的 “全國農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作總結(jié)暨表彰大會”上，習(xí)總書記對新時(shí)代推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革、做好農(nóng)村承包地管理工作作出了重要指示。草原作為我國重要的農(nóng)業(yè)用地資源，草原承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記事關(guān)牧民群眾的生活和社會的穩(wěn)定，依法開展草原承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作有助于保障牧民群眾的基本權(quán)利。從2014年開始持續(xù)5年的新一輪土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作中，各個地方在明確土地權(quán)屬問題中也出現(xiàn)了一些確權(quán)糾紛問題，因此筆者選擇了X市，針對該市的草原承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)糾紛調(diào)解工作進(jìn)行了調(diào)查和了解，該市的一些做法有效地解決了此類糾紛并取得了實(shí)際的效果，但是在調(diào)研過程中也發(fā)現(xiàn)在調(diào)解過程中還存在部分問題。草原承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)糾紛在今后牧民的生產(chǎn)生活當(dāng)中依舊會通過不同的方式存在，因此可以在借鑒該地區(qū)優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上完善草原承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)糾紛調(diào)解機(jī)制，更好地解決此類糾紛。

1 草原承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)糾紛的概念

土地承包經(jīng)營權(quán)是指承包農(nóng)戶以從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為目的，對集體所有的或者國家所有的由農(nóng)民集體使用的土地占有、使用和收益的權(quán)利[1]。那么草原承包經(jīng)營權(quán)就是指牧戶以畜牧生產(chǎn)為目的，對國家所有的或者集體所有的由牧民集體使用的草原進(jìn)行占有、使用和收益的權(quán)利。對于草原承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)來說就屬于對草原承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利確認(rèn)，依據(jù)行政法的相關(guān)理論，行政機(jī)關(guān)依法對于草原承包經(jīng)營權(quán)的登記確認(rèn)行為屬于行政確認(rèn)行為，目的是在已經(jīng)訂立草原承包經(jīng)營合同的基礎(chǔ)上通過行政機(jī)關(guān)的確認(rèn)來確定某一片草原的承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體及其所具有的權(quán)利和應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)。也有學(xué)者指出土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)是黨中央針對土地問題所開展的一項(xiàng)工作，全稱是“土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作”，主要包括確權(quán)、登記和頒證三個程序，是對農(nóng)村土地的面積、位置和土地之上權(quán)利歸屬的重新明確和厘定，是對每一宗土地的核查、權(quán)屬登記、頒布證書、確認(rèn)產(chǎn)權(quán)歸屬的過程[2]。并且根據(jù)《民法典》物權(quán)法當(dāng)中關(guān)于草原承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)定，這一糾紛的主體主要是平等的民事主體之間糾紛，所以此類糾紛的類型屬于民事糾紛，如果是承包戶與行政機(jī)關(guān)的糾紛那就屬于行政糾紛的范疇[3]。

2 草原承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)糾紛調(diào)解的法律依據(jù)

2.1 《草原法》的相關(guān)規(guī)定

在《草原法》第十六條[4]的規(guī)定當(dāng)中提到關(guān)于“草原所有權(quán)、使用權(quán)的爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決”，但在該條當(dāng)中沒有出現(xiàn)明顯的關(guān)于承包經(jīng)營權(quán)的字樣。但是第二句第一段提到“個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或者縣級以上人民政府處理”該段當(dāng)中出現(xiàn)了個人的字樣，但無論是草原所有權(quán)或者是使用權(quán)抑或是承包經(jīng)營權(quán)作為自然人的個人都是沒有辦法進(jìn)行承包的，所以筆者認(rèn)為這里的個人應(yīng)當(dāng)理解為“戶”，這里的“戶”也主要是指承包草原的家庭或者牧民小組等。所以這里的個人與個人的糾紛或者個人與單位之間的糾紛實(shí)際上就是在指草原承包經(jīng)營權(quán)糾紛。而且根據(jù)草原權(quán)屬制度的歷史變革，在2002年草原法修訂之前，是沒有草原承包經(jīng)營權(quán)的概念出現(xiàn)的。所以目前現(xiàn)行2013年修訂的草原法應(yīng)當(dāng)是保留了原來草原權(quán)屬制度的權(quán)利設(shè)置和稱謂。綜上所述，《草原法》第十六條當(dāng)中關(guān)于草原權(quán)屬的糾紛解決實(shí)際上可以通過上述解釋來確定草原承包經(jīng)營權(quán)糾紛的首要選擇是當(dāng)事人自行協(xié)商解決，其次是由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或者縣級以上人民政府處理，但是具體的處理方式卻沒有明確的規(guī)定。我們知道《草原法》在法理上的分類屬于法律，其具有高度的抽象與概括的特征，對于其中沒有具體明確規(guī)定的事項(xiàng)我們查詢并參照其他法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定。

2.2 《土地承包法》的相關(guān)規(guī)定

在《土地承包法》第五十五條的規(guī)定當(dāng)中明確提出“因土地承包經(jīng)營發(fā)生糾紛的，雙方當(dāng)事人可以通過協(xié)商解決，也可以請求村民委員會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等調(diào)解解決。當(dāng)事人不愿協(xié)商、調(diào)解或者協(xié)商、調(diào)解不成的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴”。因?yàn)椤锻恋爻邪ā肥窃?018年進(jìn)行修訂的，其在概念上的界定十分清晰，關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的糾紛處理方式首先還是雙方當(dāng)事人協(xié)商解決，其次才是向村民委員會或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府申請調(diào)解，如果不愿意協(xié)商或者調(diào)解可以申請土地仲裁或者直接向法院起訴。我們可以認(rèn)為該條是對于《草原法》第十六條的一個補(bǔ)充。草原屬于土地承包經(jīng)營的范圍，所以關(guān)于草原承包經(jīng)營權(quán)的糾紛適用該條。因此《土地承包法》是草原承包經(jīng)營權(quán)糾紛采用調(diào)解解決的法律依據(jù)。

2.3 《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》的相關(guān)規(guī)定

在《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》第二章“調(diào)解”當(dāng)中用五條的內(nèi)容詳細(xì)規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛調(diào)解的單位、調(diào)解申請的方式、調(diào)解的受理登記、調(diào)解的方法、調(diào)解書的制作以及仲裁委的調(diào)解等內(nèi)容。這是進(jìn)一步對上述兩個法律的補(bǔ)充規(guī)定，形成了鮮明的層次。而且村民委員會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府依舊是調(diào)解的主要單位。因?yàn)樵趯?shí)際的草原承包過程當(dāng)中，發(fā)包方主體就是村民委員會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府則是最直接負(fù)責(zé)承包活動管理和監(jiān)督的政府機(jī)構(gòu)，所以從實(shí)際情況考慮，這兩個主體對于該地區(qū)草原承包經(jīng)營的情況相對了解，是非常適合的糾紛調(diào)解單位[4]。

2.4 地方性法規(guī)的相關(guān)規(guī)定

各地方的地方性法規(guī)和規(guī)章也在不同程度地規(guī)定了草原承包經(jīng)營權(quán)糾紛解決的方法，但是其內(nèi)容大多與上述三個法條具有很大程度上的相似性，作為地方性法規(guī)沒有具體細(xì)化相關(guān)規(guī)定。例如在青海省頒布的地方性法規(guī)當(dāng)中《青海省實(shí)施〈中華人民共和國草原法〉辦法》第十八條采用了同《草原法》第十六條相似的描述，而在《青海省實(shí)施〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉辦法》第三十五條直接將糾紛的解決辦法引向了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》，但并沒有做過多的規(guī)定和解釋。

3 某市草原承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)糾紛調(diào)解的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)分析

3.1 某市草原承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)糾紛調(diào)解的基本狀況

某市位于我國西部地區(qū)屬于縣級市，自然資源豐富第二產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)，在第一產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域方面是個以牧業(yè)為主的地區(qū)，該市目前常住人口約為7萬人左右。在牧業(yè)方面該市目前約有1000多戶牧民均為蒙古族，共計(jì)牧民約10000人。牧草地面積約為一千九百多萬畝，約占全部農(nóng)用地的94%，占該市土地面積的48%，其余土地主要是荒漠和戈壁為主。通過調(diào)研共收集2016年至今草原承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)糾紛調(diào)解案例26件。通過該地區(qū)政府的努力，草原承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)糾紛的案例正在逐漸減少，但是此類糾紛依舊存在。

3.2 草原監(jiān)理部門及知情人士參與下的糾紛調(diào)解優(yōu)勢分析

該地區(qū)在此類糾紛的調(diào)解方面在當(dāng)事人無法自行協(xié)商的情況下，首先是要求糾紛雙方向村民調(diào)解委員會申請調(diào)解，村民調(diào)解委員會是村集體設(shè)置的專門調(diào)解本村內(nèi)部各類糾紛的機(jī)構(gòu)。但是在實(shí)踐調(diào)研中村民調(diào)解委員會基本無法調(diào)解此類糾紛。筆者認(rèn)為主要原因是村民調(diào)解委員會的成員均為本村成員，相互之間比較熟悉，導(dǎo)致村民調(diào)解委員會的權(quán)威性不足。所以下一步，村民調(diào)解委員會會將相關(guān)的情況上報(bào)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，當(dāng)然也有人直接向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申請調(diào)解。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面，存在專門的調(diào)解機(jī)構(gòu)稱之為人民調(diào)解委員會，其主要工作和日常工作由司法所來完成。所以在司法所的主導(dǎo)之下，邀請鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、司法工作人員、村委會成員、縣一級草原監(jiān)理部門和上一輪草原承包時(shí)的村委會成員來共同參與調(diào)解，

在該地區(qū)，草原監(jiān)理部門作為草原承包經(jīng)營監(jiān)督和管理的主要政府部門被邀請參加調(diào)解工作，在上一輪承包工作（20世紀(jì)90年代）開展時(shí)的村委會成員也被邀請參加調(diào)解工作，這是該地區(qū)處理此類糾紛較好的經(jīng)驗(yàn)做法。主要原因是：草原監(jiān)理部門作為草原工作的主要管理部門，對各個地區(qū)的草原承包情況保留有較完整的資料；上一輪草原承包時(shí)的村委會成員對于上一輪的草原承包過程全程參與，對于各戶的草原面積和界限有較為清晰的記憶。例如K村的前任村支書對于20世紀(jì)90年代開展的草原承包的情況記憶依舊清晰，在一起糾紛中他親自帶領(lǐng)糾紛雙方和調(diào)解委員會的成員前往糾紛地區(qū)，描述當(dāng)時(shí)對于雙方草場的界限劃分。當(dāng)時(shí)沒有信息技術(shù)手段，由于他對作為標(biāo)記的石頭、河谷、山頭等界限標(biāo)準(zhǔn)均記憶清晰，成為調(diào)解開展的重要事實(shí)基礎(chǔ)。

3.3 草原糾紛工作領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制的建立對于糾紛調(diào)解的優(yōu)勢分析

某市還成立了市黨委和人民代表大會領(lǐng)導(dǎo)下的土地糾紛工作領(lǐng)導(dǎo)小組，該領(lǐng)導(dǎo)小組的成員包括該市的林業(yè)草原部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、自然資源部門、司法部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，該領(lǐng)導(dǎo)小組的主要職責(zé)是協(xié)調(diào)處理所有有關(guān)土地的糾紛。在實(shí)際的糾紛解決過程中，雖然是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人民調(diào)解委員會為主要機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)解，但是大部分的糾紛調(diào)解涉及以上多個部門的工作范圍，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府又無法直接調(diào)動各方參與，所以成立了工作領(lǐng)導(dǎo)小組。對于草原承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)糾紛鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會調(diào)解有困難的可以上報(bào)該工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由該工作領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)各方參與調(diào)解。通過這種方式能為調(diào)解工作提供更多基礎(chǔ)性的資料，為更好地調(diào)解糾紛，處理矛盾打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3.4 糾紛調(diào)解當(dāng)中存在的問題分析

3.4.1 調(diào)解法律依據(jù)薄弱。在筆者調(diào)研的過程中發(fā)現(xiàn)，部分調(diào)解筆錄和調(diào)解書的記載當(dāng)中并沒有體現(xiàn)依法調(diào)解的基本原則。甚至在部分調(diào)解當(dāng)中沒有體現(xiàn)有關(guān)調(diào)解的任何法律依據(jù)，而僅僅是對糾紛的事實(shí)進(jìn)行分析和確認(rèn)，違背了依法調(diào)解的基本原則。

3.4.2 牧民群眾關(guān)于草原承包經(jīng)營的相關(guān)知識比較缺乏。部分牧民群眾對于草原承包經(jīng)營權(quán)的概念依舊模糊，或者停留在草原使用權(quán)的階段。甚至部分牧民依舊存在傳統(tǒng)的觀念，認(rèn)為土地就是屬于自己所有的而不清楚自己承包經(jīng)營權(quán)人的身份，并且有些牧民把草原計(jì)算在個人的財(cái)產(chǎn)領(lǐng)域范圍內(nèi)，實(shí)際上草原承包經(jīng)營權(quán)是以家庭為單位或者以小組等形式為單位進(jìn)行承包的。其次，牧民群眾缺乏一定的法律意識，不知道產(chǎn)生此類的糾紛應(yīng)當(dāng)通過哪些渠道解決。因?yàn)樵谏衔漠?dāng)中提到過調(diào)解并不是訴訟的前置程序，所以大部分牧民不知道可以直接通過訴訟的方式解決糾紛。

3.4.3 部分調(diào)解的結(jié)果過于“公平”。在調(diào)解的過程中為了盡量緩和矛盾，尤其是親屬之間的或者是鄰里之間的矛盾，在部分糾紛的調(diào)解過程中過于追求 “公平”。例如在K村的一起親兄弟之間的糾紛，哥哥因?yàn)槠渌虬徇w至市區(qū)，并且因?yàn)榈艿芙Y(jié)婚后需要更多的草場 （弟弟先前的草場與自己的父母和姐姐在一起，為一個承包戶），哥哥將自己的草場交給弟弟進(jìn)行無償?shù)氖褂?。過了10年之后，哥哥要求弟弟返還草場，但弟弟聲稱草場屬于自己的并不愿意搬離。最后糾紛調(diào)解的結(jié)果是弟弟與哥哥平分草場。筆者認(rèn)為該片草場原本就屬于哥哥所有，弟弟應(yīng)當(dāng)進(jìn)行歸還，這明顯侵犯了哥哥的草原承包經(jīng)營權(quán)，但是調(diào)解的結(jié)果卻是平分這塊土地，過于“公平”。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在考量弟弟已婚的情況之下，經(jīng)過哥哥的同意進(jìn)行較小的調(diào)整。否則可能會引起模仿效應(yīng)，因?yàn)樵谄渌酥勒{(diào)解始終是以“平均分配”的方式來結(jié)束的，其他人也會為獲取草場爭相模仿挑起事端，從而產(chǎn)生更多的糾紛。

3.4.4 調(diào)解的過程相對繁瑣，時(shí)間漫長。在牧民群眾尋找調(diào)解方法的過程當(dāng)中，無論是任何單位接收申請，都是將糾紛首先交予村委會進(jìn)行處理，但是上文闡述過村民調(diào)解委員會的調(diào)解效率較低，無法真正解決問題。這就需要將問題遞交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會，在此階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會初步進(jìn)行調(diào)解，在調(diào)解無果的情況下才會向上級（草原糾紛工作領(lǐng)導(dǎo)小組）申請其他部門參與共同調(diào)解糾紛，所以整個過程過于繁瑣且耗時(shí)漫長，一般糾紛的調(diào)解需要一到兩年時(shí)間。

4 草原承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)糾紛調(diào)解的完善建議

4.1 依法開展調(diào)解工作

在此類糾紛的調(diào)解過程中調(diào)解機(jī)構(gòu)一定要遵循“依法調(diào)解”的基本原則[5]，防止在糾紛調(diào)解的過程中出現(xiàn)嚴(yán)重違法的情況。主要包括兩個方面，一是實(shí)質(zhì)合法，二是形式合法。在實(shí)質(zhì)合法方面，糾紛的調(diào)解必須依照法律的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行，尤其是要體現(xiàn)糾紛采用調(diào)解方式的合法性。在形式方面，主要是指程序方面要注意依照 《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》的相關(guān)規(guī)定做到程序完善。以上這些都是確保調(diào)解結(jié)果真正達(dá)到公正和具有法律效力的基本要求。

4.2 加大對承包經(jīng)營權(quán)主體的知識宣傳

對于牧民要加大草原承包經(jīng)營相關(guān)知識的宣傳，主要是法律知識的宣傳。首選，要讓村民了解國家對于草原承包經(jīng)營權(quán)的基本制度設(shè)計(jì)及其意義，因?yàn)椴菰邪?jīng)營權(quán)的制度設(shè)計(jì)是為了讓牧民更好的保護(hù)草原的生態(tài)環(huán)境。其次，了解自己所具有的權(quán)利和應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)。最后是宣傳關(guān)于草原承包經(jīng)營權(quán)糾紛解決的相關(guān)法律規(guī)定，能讓牧民用法律的武器更好的保護(hù)自身的權(quán)利，并且清楚地知道產(chǎn)生糾紛時(shí)的解決方式，讓牧民群眾能夠更快更好地解決糾紛。并且筆者認(rèn)為對于草原承包經(jīng)營權(quán)的相關(guān)制度和法律宣傳更好得讓牧民行使自己手中的草原經(jīng)營權(quán)，從而來規(guī)范草原承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為，減少其他糾紛的產(chǎn)生，讓牧民群眾獲得更多的經(jīng)濟(jì)收入。

4.3 糾紛的調(diào)解要尊重歷史事實(shí)

對于糾紛的調(diào)解一定要以上一輪草原承包工作和2014年開始的草原承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作的事實(shí)為基礎(chǔ)，盡力保護(hù)權(quán)利主體的合法利益，減少過于“公平”可能帶來的“模仿效應(yīng)”，從而達(dá)到維護(hù)當(dāng)事人合法利益和維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定的目標(biāo)。

4.4 成立土地糾紛專門調(diào)解委員會

從某市的經(jīng)驗(yàn)和做法當(dāng)中我們可以借鑒和吸收的是在相關(guān)職能部門和村民委員會以及前任的村委成員的參與之下此類糾紛能夠得到更好的解決。所以筆者認(rèn)為，為了更好的處理有關(guān)于土地承包經(jīng)營當(dāng)中出現(xiàn)的問題，縣一級人民政府可以成立專門的土地確權(quán)糾紛調(diào)解委員會，該機(jī)構(gòu)可以成為一個獨(dú)立機(jī)構(gòu)，也可以是人民調(diào)解委員會當(dāng)中的一個專門調(diào)解委員會，并由縣一級的司法局來負(fù)責(zé)其日常工作。該調(diào)解委員會的成員可以包括縣黨委和人大甚至政協(xié)、監(jiān)察委員會、人民法院、司法部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、自然資源部門、草原監(jiān)理部門及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等，并且將各村的前任村委委員聘任為該調(diào)解委員會的調(diào)解顧問。這樣就可以從體制上更加完善調(diào)解的主體單位，更好地賦予該調(diào)解委員會依法調(diào)解的權(quán)力。

在成立上述部門的基礎(chǔ)上，可以直接將有關(guān)土地所有類型的糾紛均交給該調(diào)解委員會進(jìn)行處理，不需要經(jīng)過村民調(diào)解委員會或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會，或者在上述機(jī)構(gòu)受理登記之后移交專門調(diào)解委員會進(jìn)行處理。這就使得其受理調(diào)解的范圍更加廣泛，調(diào)解的過程更加專業(yè)，防止出現(xiàn)一些違法的情況。該委員會不僅僅限于草原承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)糾紛的調(diào)解，對于土地流轉(zhuǎn)糾紛等均可以進(jìn)行調(diào)解。而且在上述機(jī)關(guān)的參與下，調(diào)解的過程中可以獲得更多的相關(guān)資料，可以依據(jù)事實(shí)更好地開展糾紛調(diào)解工作，從而減少糾紛調(diào)解的繁瑣過程，縮短糾紛調(diào)處的時(shí)間，更好地保障相關(guān)權(quán)益人的利益。