論行政執(zhí)法指導(dǎo)案例的拘束力及其邊界

黃晨陽(yáng)

（華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海 200042）

一、問(wèn)題的提出

隨著“建立行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度”相繼寫(xiě)入《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020－2025年）》和《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021－2025年）》，建設(shè)統(tǒng)一、權(quán)威的行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度正式提上日程。不同于司法領(lǐng)域指導(dǎo)案例制度、紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)域執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)案例制度一氣呵成式的建構(gòu)歷程，行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度長(zhǎng)期處于各地區(qū)、各部門(mén)的探索實(shí)驗(yàn)之中，雖然現(xiàn)已積累起大量的制度模板與案例資源，但制度間的抵牾與爭(zhēng)議也隨之涌現(xiàn)，行政執(zhí)法指導(dǎo)案例的拘束力問(wèn)題便是典型之一。從規(guī)范層面看，行政執(zhí)法指導(dǎo)案例拘束力存在多種表述形式，如《湖南省行政執(zhí)法案例指導(dǎo)辦法》第二十二條規(guī)定的“應(yīng)當(dāng)參照”、《中山市行政執(zhí)法案例指導(dǎo)辦法》第十七條規(guī)定的“可以參照”、《寧夏回族自治區(qū)科學(xué)技術(shù)廳關(guān)于印發(fā)科技廳規(guī)范行政裁量權(quán)相關(guān)制度的通知》第三條規(guī)定的“應(yīng)當(dāng)參考”、《新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)生態(tài)環(huán)境行政處罰案例指導(dǎo)制度》第十一條規(guī)定的“可以參考”等。在理論界，對(duì)行政執(zhí)法指導(dǎo)案例拘束力存在“應(yīng)當(dāng)參照”和“應(yīng)當(dāng)參考”之爭(zhēng)。持“應(yīng)當(dāng)參照”觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)及我國(guó)的成文法傳統(tǒng)決定了指導(dǎo)案例不能成為執(zhí)法依據(jù)，否則有自行立法之嫌。只有將拘束力定位為應(yīng)當(dāng)參照，才能確保指導(dǎo)案例起到約束行政行為的作用，不至于淪為教科書(shū)。［1］持“應(yīng)當(dāng)參考”觀點(diǎn)的學(xué)者則認(rèn)為，行政執(zhí)法指導(dǎo)案例的拘束力既不能過(guò)于絕對(duì)化，也不能毫無(wú)拘束力，應(yīng)當(dāng)形成一種動(dòng)態(tài)平衡，既要緩和立法與行政之間的緊張關(guān)系，又要實(shí)現(xiàn)促進(jìn)良好裁量的目的?！皯?yīng)當(dāng)參考”向行政機(jī)關(guān)提出了應(yīng)當(dāng)去參考示范案例并作出合理決定的制度要求，同時(shí)契合當(dāng)前法治政府建設(shè)的政策性考量，以此作為拘束形式更為合理。［2］面對(duì)前述論爭(zhēng)，也有學(xué)者從實(shí)然角度出發(fā)認(rèn)為，行政不同于司法，行政在科層式的領(lǐng)導(dǎo)體制之中，特別強(qiáng)調(diào)上級(jí)權(quán)威和“命令—服從”。因此，無(wú)論拘束力在形式上如何表述，上級(jí)行政機(jī)關(guān)頒布的行政執(zhí)法指導(dǎo)案例自然會(huì)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生強(qiáng)制拘束效果，此乃“事實(shí)上的拘束力”。［3］應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，這一觀點(diǎn)將行政執(zhí)法指導(dǎo)案例的拘束力維度從應(yīng)然拓展至實(shí)然，是理論研究層面的一次跨越，但仍存在可商榷之處。一方面，“事實(shí)上的拘束力”與“法律上的拘束力”是相對(duì)應(yīng)的概念，并不能從“事實(shí)上的拘束力”中探明指導(dǎo)案例的性質(zhì)和拘束強(qiáng)度；另一方面，“事實(shí)上的拘束力”根源于行政系統(tǒng)內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)或監(jiān)督關(guān)系，其難以解釋行政執(zhí)法指導(dǎo)案例可能具有的外部拘束效果，同時(shí)也低估了基層執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員的自主性、能動(dòng)性。

由此可見(jiàn)，擬定行政執(zhí)法指導(dǎo)案例拘束力是一個(gè)進(jìn)退維谷的問(wèn)題。若承認(rèn)行政執(zhí)法指導(dǎo)案例具有強(qiáng)制拘束效果，則拘束正當(dāng)性難以自證且強(qiáng)制適用容易導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)械、僵化等問(wèn)題，不利于個(gè)案正義的實(shí)現(xiàn)；如果認(rèn)為行政執(zhí)法指導(dǎo)案例不具有強(qiáng)制拘束效果，則制度功能難以實(shí)現(xiàn)，制度存在的必要性也將存疑。筆者認(rèn)為，性質(zhì)決定效力，實(shí)務(wù)界、理論界對(duì)行政執(zhí)法指導(dǎo)案例性質(zhì)缺乏統(tǒng)一、清晰的認(rèn)識(shí)，是造成案例拘束力形式各行其是的主因。本文擬從案例性質(zhì)入手，嘗試明確行政執(zhí)法指導(dǎo)案例的性質(zhì)定位，并在此基礎(chǔ)上剖析行政執(zhí)法指導(dǎo)案例的拘束根據(jù)以及作用邊界，希冀能為行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度建構(gòu)提供參考。

二、行政執(zhí)法指導(dǎo)案例的性質(zhì)定位

在形式法治情境中，行政機(jī)關(guān)依其他行政執(zhí)法案件的指示、引導(dǎo)作出行政決定，原則上不被允許。因此，如果肯定行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度的存在價(jià)值，那么行政執(zhí)法指導(dǎo)案例必須具有與普通行政執(zhí)法案件相區(qū)別的特殊性質(zhì)，該性質(zhì)決定了行政執(zhí)法指導(dǎo)案例具備反復(fù)指引其他未決行政執(zhí)法活動(dòng)的效果。梳理既有制度規(guī)范和理論研究成果，在性質(zhì)上將行政執(zhí)法指導(dǎo)案例定位為行政先例、行政慣例，進(jìn)而援引平等對(duì)待原則、信賴(lài)保護(hù)原則作為拘束根據(jù)是主流認(rèn)識(shí)。然而，行政執(zhí)法指導(dǎo)案例雖然是“例”，在性質(zhì)上卻不能與行政先例、行政慣例完全等同，將平等保護(hù)原則、信賴(lài)保護(hù)原則直接作為拘束根據(jù)，在妥適性上值得商榷。

（一）既有認(rèn)識(shí)之辨思

主流觀點(diǎn)將行政執(zhí)法指導(dǎo)案例定位為行政先例、行政慣例，一般基于下述兩點(diǎn)理由：一是遼寧省政府于2007年發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作的實(shí)施意見(jiàn)》，首次提出建立“行政處罰先例制度”，該制度被公認(rèn)為是行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度的前身。其中規(guī)定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)違法行為作出的處罰決定，應(yīng)當(dāng)作為該執(zhí)法機(jī)關(guān)以后對(duì)同類(lèi)違法行為進(jìn)行處罰的先例，要求行政處罰的種類(lèi)、幅度以及程序原則上與先例保持一致。由于行政處罰先例在形式與適用邏輯方面與“遵循先例”相通，受此影響，后續(xù)出臺(tái)的“行政執(zhí)法案例指導(dǎo)規(guī)范”大多也規(guī)定“參考或參照行政執(zhí)法指導(dǎo)案例作出行政處理決定的，原則上應(yīng)與之基本相同，以保證同等情況同等對(duì)待”，如《湖南省行政執(zhí)法案例指導(dǎo)辦法》第二十二條和《海南省行政執(zhí)法案例指導(dǎo)辦法》第十八條。故有論者據(jù)此認(rèn)為，行政執(zhí)法指導(dǎo)案例是行政機(jī)關(guān)通過(guò)選擇典型案例裁決確立的先例。二是遴選行政執(zhí)法指導(dǎo)案例在標(biāo)準(zhǔn)上普遍強(qiáng)調(diào)對(duì)基層執(zhí)法中相同或類(lèi)似經(jīng)驗(yàn)的整理、總結(jié)，這與行政慣例的理論內(nèi)涵，即“行政機(jī)關(guān)從事行政活動(dòng)中某種習(xí)慣性做法的沉積”［4］有相通之處。故有學(xué)者認(rèn)為，行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度是制度化、規(guī)范化的行政慣例。［5］由于平等對(duì)待原則、信賴(lài)保護(hù)原則要求行政機(jī)關(guān)作出行政行為應(yīng)受行政先例、行政慣例之拘束，基于同樣的法理，行政執(zhí)法指導(dǎo)案例也被認(rèn)為應(yīng)對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)產(chǎn)生拘束效果。然而，將行政執(zhí)法指導(dǎo)案例直接定位為行政先例、行政慣例在論證上并不嚴(yán)謹(jǐn)，與實(shí)踐情況也多有抵牾。

“遵循先例”是不成文法國(guó)家司法系統(tǒng)里的一項(xiàng)基本原則，表現(xiàn)為類(lèi)似案件須作類(lèi)似判決。［6］之所以要遵循先例，一般認(rèn)為是出于維持裁判一致性、持續(xù)性及安定性方面的考量，但更為核心的原因是，先例——特別是終審法院的判決，構(gòu)成了不成文法國(guó)家法律的正式淵源。［7］在成文法齊備且規(guī)定細(xì)致的理想狀態(tài)下，法院依法律裁判即可，沒(méi)有遵循先例的空間。然而，因?yàn)槌晌姆▊鹘y(tǒng)下行政權(quán)與立法權(quán)的關(guān)系，我們并不承認(rèn)通過(guò)案例進(jìn)行造法的做法，特別是不承認(rèn)行政機(jī)關(guān)具有續(xù)造法律的權(quán)力，行政機(jī)關(guān)的職責(zé)就是依法行政，只能對(duì)法律規(guī)范作出符合立法目的的解釋。因此，通過(guò)行政執(zhí)法指導(dǎo)案例填補(bǔ)法律漏洞的正當(dāng)性并不穩(wěn)固。此外，行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度歷經(jīng)十余年的發(fā)展，行政執(zhí)法指導(dǎo)案例在功能方面明顯有所拓展，實(shí)際肩負(fù)起保障嚴(yán)格執(zhí)法、維護(hù)法治統(tǒng)一、總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)、落實(shí)普法宣傳工作等多重使命任務(wù)，［8］已經(jīng)超出行政先例所能覆蓋的內(nèi)容范圍。因此，將行政執(zhí)法指導(dǎo)案例性質(zhì)定位為行政先例，與制度實(shí)際情況不符，同時(shí)也有以偏概全之嫌?！靶姓T例”是行政機(jī)關(guān)就某一特定事項(xiàng)，于一定期間內(nèi)反復(fù)以相同的方式處理，進(jìn)而形成的“慣行做法”。［9］之所以行政慣例會(huì)對(duì)行政活動(dòng)產(chǎn)生拘束作用，一方面是因?yàn)樵陂L(zhǎng)期行政實(shí)踐和反復(fù)適用中，這些“慣行做法”已經(jīng)得到行政主體及公眾一定程度的確信；另一方面是行政慣例自身合法、合理，內(nèi)容上具有可操作性。［10］因此，行政慣例在形式上通常并不指向某一具體行政案例，而是多起行政案件中相同或類(lèi)似做法的自然沉積，行政慣例的產(chǎn)生與權(quán)威部門(mén)的擬制或創(chuàng)造無(wú)關(guān)。［11］反觀行政執(zhí)法指導(dǎo)案例，案例產(chǎn)生于行政系統(tǒng)內(nèi)部自下而上的遴選、加工機(jī)制之中，遴選案例的標(biāo)準(zhǔn)雖然在各地方、各部門(mén)的規(guī)范中尺度不一，但篩選行政執(zhí)法實(shí)踐中的慣例性做法皆非唯一遴選要求。如《湖南省行政執(zhí)法案例指導(dǎo)辦法》第十二條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府工作部門(mén)選擇、報(bào)送行政執(zhí)法指導(dǎo)案例，應(yīng)當(dāng)從數(shù)量較大的、社會(huì)普遍關(guān)注的、容易發(fā)生執(zhí)法偏差的、法律效果、政治效果和社會(huì)效果較好的執(zhí)法案件中選擇。”因此，行政執(zhí)法指導(dǎo)案例與行政慣例在生成邏輯、表現(xiàn)形式及內(nèi)容等多方面存在明顯差異，不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為行政執(zhí)法指導(dǎo)案例就是規(guī)范化、制度化的行政慣例。綜上所述，行政執(zhí)法指導(dǎo)案例在性質(zhì)上顯著區(qū)別于行政先例、行政慣例，將其定位為行政先例、行政慣例的做法，只是一種理論層面的靜態(tài)描摹，而忽略了制度實(shí)踐的發(fā)展動(dòng)態(tài)。相應(yīng)地，將平等對(duì)待原則、信賴(lài)保護(hù)原則直接作為行政執(zhí)法指導(dǎo)案例的拘束根據(jù)也缺乏正當(dāng)性基礎(chǔ)。

（二）作為行政自制規(guī)則之思考

從各地區(qū)、各部門(mén)施行的行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度以及遴選、發(fā)布行政執(zhí)法指導(dǎo)案例的實(shí)踐情況來(lái)看，行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度的演化歷程有兩點(diǎn)特征值得注意：一是制度的自我約束、自我完善品格，二是案例內(nèi)容的規(guī)范性導(dǎo)向。這意味著行政執(zhí)法指導(dǎo)案例在性質(zhì)定位上有其特殊之處，不能簡(jiǎn)單以“案例”或是“規(guī)范”概而論之。

一方面，行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度源起于地方政府的自發(fā)探索，起初是為了輔助行政自由裁量權(quán)規(guī)范的落實(shí)。《北京市關(guān)于規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的若干規(guī)定》將“制作典型案例”作為指導(dǎo)、落實(shí)本系統(tǒng)行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)范的方式之一。此后發(fā)布的《遼寧省關(guān)于規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作的實(shí)施意見(jiàn)》《河南省人民政府關(guān)于規(guī)范行政處罰裁量權(quán)的若干意見(jiàn)》《湖南省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》等亦作類(lèi)似規(guī)定。當(dāng)時(shí)有學(xué)者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)出臺(tái)的自由裁量權(quán)指南加上指導(dǎo)案例可以把裁量結(jié)構(gòu)建立起來(lái)。［12］后來(lái)隨著法治政府建設(shè)要求的不斷提高，典型案例對(duì)行政能力、水平的示范帶動(dòng)作用開(kāi)始受到重視。2015年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015－2020年）》強(qiáng)調(diào)，要充分發(fā)揮先進(jìn)典型的示范帶動(dòng)作用，定期通報(bào)和曝光違法行政典型案例，分析原因，吸取教訓(xùn)，改進(jìn)工作。自此，行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度的功能邊界逐漸從“自我控制”拓展至“自我完善”。2022年4月，司法部行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督局召開(kāi)“全面推行行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度座談會(huì)”，與會(huì)各方一致認(rèn)同，行政執(zhí)法指導(dǎo)案例對(duì)提升行政執(zhí)法能力和水平，改進(jìn)行政執(zhí)法工作具有促進(jìn)作用，即“行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度對(duì)進(jìn)一步完善執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范裁量規(guī)則、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，提高行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員的執(zhí)法能力和執(zhí)法水平，推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法具有重要意義”［13］。透過(guò)行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度的發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度是一項(xiàng)用于自我約束、自我完善的行政自制性制度。

另一方面，行政執(zhí)法指導(dǎo)案例是行政機(jī)關(guān)按照一定標(biāo)準(zhǔn)、程序在眾多行政執(zhí)法個(gè)案中遴選的結(jié)果。遴選案例的過(guò)程并非創(chuàng)制規(guī)則的過(guò)程，而是在眾多行政執(zhí)法個(gè)案中決定哪個(gè)案件更具有指導(dǎo)意義、示范價(jià)值的過(guò)程，故案例遴選行為本質(zhì)上是行政決定行為，而非行政立法行為。但是從案例內(nèi)容來(lái)看，此類(lèi)案例通常能為行政執(zhí)法活動(dòng)提供更為合理的法律解釋或是更優(yōu)的行政處理方案，故對(duì)將來(lái)發(fā)生的類(lèi)似行政執(zhí)法活動(dòng)會(huì)產(chǎn)生事實(shí)上的指引或示范作用。因此，行政執(zhí)法指導(dǎo)案例雖然不是立法性規(guī)范，但其內(nèi)容能夠表現(xiàn)出“規(guī)范性”特征。如在司法部行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督局匯編的《全國(guó)行政執(zhí)法典型案例》（第一輯）案例9中，“某公司不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)案”厘清了《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》）中“虛假宣傳”與《中華人民共和國(guó)廣告法》中“虛假宣傳”的差異性，為類(lèi)似案件的法律適用提供指導(dǎo)；案例35“某農(nóng)資經(jīng)營(yíng)部對(duì)應(yīng)當(dāng)審定未經(jīng)審定的玉米品種A品種及B品種進(jìn)行推廣、銷(xiāo)售案”提出了在當(dāng)事人既有法定從輕減輕及酌定從輕處罰情節(jié)又有酌定從重處罰情節(jié)的情況下，按照法定優(yōu)先及有利于當(dāng)事人原則，決定從輕處罰的裁量方案。

綜上，行政執(zhí)法指導(dǎo)案例兼具“自制性”和“規(guī)范性”雙重特征，在性質(zhì)上可定位為一種“案例型行政自制規(guī)則”。具體而言，“行政執(zhí)法指導(dǎo)案例”是行政機(jī)關(guān)根據(jù)法定職權(quán)，按照一定標(biāo)準(zhǔn)程序從眾多行政執(zhí)法個(gè)案中擇取出的對(duì)行政裁量?jī)?nèi)容具有釋明作用，對(duì)行政執(zhí)法能力、執(zhí)法水平的提升具有促進(jìn)作用的案例素材，其目的在于以案釋法、借案立規(guī)，用以約束和引導(dǎo)未來(lái)發(fā)生的行政執(zhí)法活動(dòng)。根據(jù)這一界定，案例型的行政自制規(guī)則并非固有意義上的規(guī)則、法條，而是以案例為載體的規(guī)范性材料。在案例的外觀下，其適用邏輯也與法律上的演繹推理不同。適用行政執(zhí)法指導(dǎo)案例是一個(gè)類(lèi)比的過(guò)程，即比較行政執(zhí)法指導(dǎo)案例與未決行政執(zhí)法案件在某些關(guān)鍵點(diǎn)上的相似性，以此推導(dǎo)未決行政執(zhí)法案件的行為方式或處理結(jié)果是否應(yīng)與指導(dǎo)案例保持某種程度的一致性。

三、行政執(zhí)法指導(dǎo)案例的內(nèi)部拘束力

在“案例型行政自制規(guī)則”的性質(zhì)定位下，行政執(zhí)法指導(dǎo)案例的拘束力并非國(guó)家機(jī)關(guān)按照立法程序所賦予，拘束力的實(shí)現(xiàn)也不依賴(lài)于國(guó)家強(qiáng)制力的保障實(shí)施，而是來(lái)自行政系統(tǒng)內(nèi)部的“命令—服從”要求，具體表現(xiàn)為一種對(duì)內(nèi)的拘束效果。但問(wèn)題在于如何把握這種內(nèi)部拘束力的程度，若認(rèn)為行政執(zhí)法指導(dǎo)案例具有強(qiáng)制拘束力，那么行政執(zhí)法活動(dòng)可能因機(jī)械、僵化適用指導(dǎo)案例，導(dǎo)致個(gè)案正義受損；若認(rèn)為行政執(zhí)法指導(dǎo)案例不具有強(qiáng)制拘束力，行政執(zhí)法指導(dǎo)案例的功能可能難以發(fā)揮。

（一）內(nèi)部拘束力的根據(jù)與實(shí)現(xiàn)

行政執(zhí)法指導(dǎo)案例作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部遴選產(chǎn)生的一種自制型規(guī)則，具有當(dāng)然的內(nèi)部拘束效果。這種內(nèi)部拘束力的根據(jù)，主要源于行政系統(tǒng)內(nèi)部基于行政隸屬關(guān)系形成的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)或監(jiān)督權(quán)，即上級(jí)行政機(jī)關(guān)基于行政隸屬關(guān)系對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)具有指揮監(jiān)督權(quán)，同一行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的業(yè)務(wù)部門(mén)應(yīng)當(dāng)服從擁有指揮監(jiān)督權(quán)的部門(mén)。從行政體制上的公務(wù)員服從義務(wù)來(lái)看，服從和執(zhí)行上級(jí)依法作出的決定和命令是公務(wù)員應(yīng)當(dāng)履行的法定義務(wù)，公務(wù)員不得拒絕執(zhí)行上級(jí)依法作出的決定和命令。行政執(zhí)法指導(dǎo)案例作為行政機(jī)關(guān)發(fā)布的一種行政自制規(guī)范，本質(zhì)上具有上級(jí)對(duì)下級(jí)發(fā)布的指示、命令色彩，會(huì)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員產(chǎn)生事實(shí)上的拘束作用。對(duì)此，我國(guó)現(xiàn)行行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度規(guī)范，幾乎都對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員遵循行政執(zhí)法指導(dǎo)案例提出了明確要求。如《公安部關(guān)于建立案例指導(dǎo)制度有關(guān)問(wèn)題的通知》規(guī)定：“指導(dǎo)性案例在下發(fā)機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)，對(duì)本級(jí)和下級(jí)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法具有指導(dǎo)和參考作用?！眹?guó)家稅務(wù)總局制定的《稅務(wù)行政執(zhí)法案例指導(dǎo)工作實(shí)施辦法》第十七條規(guī)定：“稅務(wù)機(jī)關(guān)辦理案件，在基本案情和法律適用方面與指導(dǎo)案例相類(lèi)似的，應(yīng)當(dāng)參照適用指導(dǎo)案例。”除規(guī)范層面的要求外，上級(jí)行政機(jī)關(guān)發(fā)布的通知、主要領(lǐng)導(dǎo)作出的批示等，也會(huì)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員遵循行政執(zhí)法指導(dǎo)案例施加壓力。如國(guó)家文物局在發(fā)布第四批全國(guó)文物行政執(zhí)法指導(dǎo)性案例時(shí)明確強(qiáng)調(diào)：“各級(jí)文物行政部門(mén)要以先進(jìn)典型為榜樣?！彪m然行政執(zhí)法指導(dǎo)案例的內(nèi)部拘束力根源于行政隸屬關(guān)系，但行政機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員并非超越個(gè)人之上的有機(jī)體，其與普通公民一樣，也具有利益訴求和行為動(dòng)機(jī)，既有追求物質(zhì)利益的經(jīng)濟(jì)人一面，也有重視社會(huì)關(guān)系的社會(huì)人一面。［14］因此，在沒(méi)有“約束機(jī)制”的情況下，行政執(zhí)法指導(dǎo)案例的內(nèi)部拘束力僅靠行政機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員的自覺(jué)難以真正實(shí)現(xiàn)。行政執(zhí)法指導(dǎo)案例的內(nèi)部拘束力的實(shí)現(xiàn)需要借助行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部激勵(lì)、評(píng)議考核、責(zé)任追究等機(jī)制來(lái)促成。從目前行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度實(shí)踐來(lái)看，行政機(jī)關(guān)大多建立了相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制、考核機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，用來(lái)提升行政機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員的遵循主動(dòng)性，以保證行政執(zhí)法指導(dǎo)案例內(nèi)部拘束力的實(shí)現(xiàn)。如國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局制定的《關(guān)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》（試行）第十一條規(guī)定：“對(duì)于案例指導(dǎo)工作中做出成績(jī)、表現(xiàn)突出的單位和個(gè)人給予激勵(lì)?！薄杜手ㄊ行姓?zhí)法案卷評(píng)查及案例指導(dǎo)試行辦法》第十六條規(guī)定：“應(yīng)加強(qiáng)對(duì)制度建立及實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，并納入依法行政考核內(nèi)容?！薄镀吲_(tái)河市城市管理綜合執(zhí)法局行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度》第十五條規(guī)定：“發(fā)現(xiàn)執(zhí)法單位作出的行政處理決定與同類(lèi)或相似行政執(zhí)法指導(dǎo)案例存在較大差異的，執(zhí)法單位應(yīng)作書(shū)面解釋?zhuān)_有錯(cuò)誤的，市局將對(duì)其進(jìn)行糾正或依法撤銷(xiāo)，并追究執(zhí)法單位責(zé)任人。”可見(jiàn)，在行政系統(tǒng)內(nèi)部的拘束力保障機(jī)制約束下，行政執(zhí)法指導(dǎo)案例對(duì)行政機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法人員具有強(qiáng)制適用壓力。

（二）內(nèi)部拘束力的邊界

在拘束力保障機(jī)制壓力下，行政機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法人員違背行政執(zhí)法指導(dǎo)案例作出行政處理決定的，會(huì)在行政系統(tǒng)內(nèi)部受到負(fù)面評(píng)價(jià)后果，但在適用案例可能有損個(gè)案正義或破壞法制統(tǒng)一的情況下，行政機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法人員可能背離或變通適用，此乃行政執(zhí)法指導(dǎo)案例內(nèi)部拘束力的邊界所在。首先，從行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度的創(chuàng)立目的來(lái)看，促進(jìn)行政執(zhí)法公平正義的實(shí)現(xiàn)是目的所在，其要求行政機(jī)關(guān)在作出行政處理決定時(shí)，充分比較相同或類(lèi)似行政執(zhí)法指導(dǎo)案例的處理方法，用同案同辦的形式約束行政裁量權(quán)的行使。但是，絕對(duì)意義上的同案并不存在，對(duì)同案同辦的過(guò)分執(zhí)念會(huì)使行政執(zhí)法走向僵化，最終釀成實(shí)質(zhì)上的不公。因此，不能將同案同辦理解為追求行政處理結(jié)果的完全一致。如近年來(lái)為了懲治旅游市場(chǎng)“不合理低價(jià)游”問(wèn)題，一些行政主管部門(mén)發(fā)布了“旅游行政執(zhí)法指導(dǎo)案例”，其中針對(duì)旅行社以不合理低價(jià)招徠顧客的違法行為，主要依據(jù)《中華人民共和國(guó)旅游法》第九十八條作出的行政處罰決定，但在效果裁量方面存在差異。行政執(zhí)法指導(dǎo)案例可以作為類(lèi)似個(gè)案的指引，但不能強(qiáng)求后案在裁量效果方面與之保持一致。畢竟個(gè)案事實(shí)間存在差異、地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展也不平衡，應(yīng)當(dāng)允許行政機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際情況作出符合個(gè)案需要的處理決定。因此，當(dāng)適用行政執(zhí)法指導(dǎo)案例可能脫離實(shí)際情況，不利于個(gè)案正義的實(shí)現(xiàn)時(shí)，行政機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員背離或變通適用指導(dǎo)案例不應(yīng)受到責(zé)難。其次，行政執(zhí)法指導(dǎo)案例作為行政系統(tǒng)內(nèi)部的自制規(guī)范，位階在法律規(guī)范之下，在內(nèi)容表述上應(yīng)當(dāng)是以案例為載體的解釋法律型規(guī)則。因此，行政執(zhí)法指導(dǎo)案例的內(nèi)容不得與法律規(guī)范相抵觸，在解釋上不能違背立法者原意，否則行政機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員有權(quán)拒絕適用。除此之外，當(dāng)后指導(dǎo)案例在法律解釋方面優(yōu)于前指導(dǎo)案例時(shí)，行政機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員也可以拒絕對(duì)前指導(dǎo)案例的適用。我國(guó)行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度實(shí)踐也普遍對(duì)此表示認(rèn)同，在現(xiàn)行“行政執(zhí)法案例指導(dǎo)辦法”中，大部分將上述情形作為行政執(zhí)法指導(dǎo)案例的廢止事由。如《海南省行政執(zhí)法案例指導(dǎo)辦法》第二十一條、第二十二條規(guī)定：“發(fā)布的行政執(zhí)法指導(dǎo)案例違法或不適當(dāng)?shù)?，該案例不具有指?dǎo)意義；與新生效的法律法規(guī)規(guī)章不一致或者不適應(yīng)客觀情況變化的，不具有指導(dǎo)意義?！毙枰赋?，當(dāng)廢止事由可能成立時(shí)，行政執(zhí)法指導(dǎo)案例的內(nèi)部拘束力實(shí)際處于待定狀態(tài)，行政機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員可以主張拒絕適用。

行政機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法人員背離或是變通適用行政執(zhí)法指導(dǎo)案例，應(yīng)當(dāng)遵循一定程序，否則行政執(zhí)法指導(dǎo)案例有被架空的風(fēng)險(xiǎn)。以既有“行政執(zhí)法案例指導(dǎo)辦法”來(lái)看，“說(shuō)明理由”是行政機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員背離或是變通適用指導(dǎo)案例的主要程序要求，如《甘肅省應(yīng)急管理廳行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度》第十四條規(guī)定：“出現(xiàn)同案不同罰時(shí)，應(yīng)在內(nèi)部法律文書(shū)中予以詳細(xì)說(shuō)明理由，防止隨意處罰?！薄抖悇?wù)行政執(zhí)法案例指導(dǎo)工作實(shí)施辦法》第十七條規(guī)定：“稅務(wù)機(jī)關(guān)辦理案件，不參照適用的，應(yīng)在案件審理意見(jiàn)中說(shuō)明理由。”然而，此類(lèi)形式的說(shuō)明理由在防范行政機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法人員背離或變通適用指導(dǎo)案例方面還存在一定局限。一方面，這類(lèi)形式的說(shuō)明理由在本質(zhì)上屬于行政備案，對(duì)逸脫指導(dǎo)案例情況的監(jiān)督只能在事后進(jìn)行，糾正行政不法、救濟(jì)合法權(quán)利可能存在滯后風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，這類(lèi)形式的說(shuō)明理由記錄在內(nèi)部行政法律文書(shū)中，行政相對(duì)人難以知曉行政機(jī)關(guān)逸脫指導(dǎo)案例的詳細(xì)理由，行政機(jī)關(guān)適用指導(dǎo)案例是否準(zhǔn)確、是否必要，缺乏有效的外部監(jiān)督。因此，行政執(zhí)法指導(dǎo)案例的背離或變通程序仍有進(jìn)一步完善的空間與必要。

四、行政執(zhí)法指導(dǎo)案例的外部拘束效果

行政執(zhí)法指導(dǎo)案例通過(guò)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我約束機(jī)制獲得了內(nèi)部拘束力，除非與法律規(guī)定相抵觸或有違個(gè)案正義，否則行政機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員不得背離或變通適用。進(jìn)入“法治一體建設(shè)”時(shí)期，行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度除在法治政府建設(shè)層面繼續(xù)發(fā)揮控制行政的作用外，其對(duì)法治國(guó)家建設(shè)、法治社會(huì)建設(shè)的促進(jìn)作用也得到了詮釋。《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021－2025年）》就指出，建立行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度既是為了推動(dòng)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，同時(shí)還是為了落實(shí)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”普法責(zé)任制，加強(qiáng)以案釋法。在此趨勢(shì)下，行政執(zhí)法指導(dǎo)案例的受眾不再限于行政系統(tǒng)內(nèi)部，開(kāi)始面向社會(huì)大眾發(fā)揮宣教、引導(dǎo)作用。行政執(zhí)法指導(dǎo)案例能否獲得一種面向行政系統(tǒng)外部的拘束作用需要在理論層面予以闡釋。

（一）外部拘束效果的正當(dāng)化依據(jù)

在現(xiàn)代行政法治發(fā)展經(jīng)驗(yàn)中，內(nèi)部行政規(guī)則外部化已經(jīng)得到普遍承認(rèn)，如規(guī)則、指令、指南、手冊(cè)等內(nèi)部行政規(guī)則，日益彰顯出外部拘束效果。［15］行政執(zhí)法指導(dǎo)案例作為一種特殊形式的行政自制規(guī)則，雖然在內(nèi)容上聚焦于確立某種法律解釋性規(guī)則，如解釋法律目的或條文意思、細(xì)化法律條文以使其更具操作性、填補(bǔ)行政執(zhí)法行為的程序性規(guī)則等，但這些解釋性規(guī)則在指引約束行政執(zhí)法行為的同時(shí)，也會(huì)間接影響或外溢到行政相對(duì)人一方。如在《全國(guó)行政執(zhí)法典型案例》（第一輯）案例22中，“快遞公司網(wǎng)絡(luò)刷單系列案”揭示了快遞行業(yè)配合網(wǎng)店經(jīng)營(yíng)者以“刷單”方式提升網(wǎng)店信譽(yù)及銷(xiāo)量的“潛規(guī)則”，詳細(xì)剖析了快遞公司和網(wǎng)店違反《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第八條的行政違法性以及“空包”平臺(tái)、銷(xiāo)售空包人員在明知是虛假信息的情況下，通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)有償提供發(fā)布信息等服務(wù)，擾亂市場(chǎng)秩序行為的刑事違法性。［16］該案對(duì)配合電商進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)刷單行為的違法性宣示會(huì)對(duì)快遞行業(yè)及網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)活動(dòng)產(chǎn)生規(guī)范約束作用。因此，行政執(zhí)法指導(dǎo)案例的內(nèi)部拘束力會(huì)事實(shí)上向外部延伸，進(jìn)而影響社會(huì)公眾的生產(chǎn)生活，表現(xiàn)出一種外部拘束效果。

行政執(zhí)法指導(dǎo)案例的外部拘束效果在法理層面亦有正當(dāng)性基礎(chǔ)。一方面，行政執(zhí)法指導(dǎo)案例的外部拘束效果歸結(jié)于法律規(guī)范的權(quán)威。因?yàn)?，行政?zhí)法指導(dǎo)案例從眾多行政執(zhí)法個(gè)案中脫穎而出的核心原因是該案例較為準(zhǔn)確、適當(dāng)?shù)亟忉尲?xì)化了法律規(guī)范，能夠?qū)?lái)發(fā)生的行政執(zhí)法活動(dòng)產(chǎn)生正確的指引作用。當(dāng)行政機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員面臨相同或類(lèi)似的法律疑難時(shí)，會(huì)下意識(shí)地援用行政執(zhí)法指導(dǎo)案例的解釋方案與處理方式，行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)便受到相應(yīng)影響。因此，所謂行政執(zhí)法指導(dǎo)案例的外部拘束效果，實(shí)際上還是根源于法律規(guī)范的拘束力。另一方面，行政執(zhí)法指導(dǎo)案例的外部拘束效果源自于信賴(lài)保護(hù)原則、平等對(duì)待原則等法律原則要求。行政執(zhí)法指導(dǎo)案例公布發(fā)布會(huì)使社會(huì)公眾對(duì)行政執(zhí)法指導(dǎo)案例中的法律適用、行為方式、處理結(jié)果等內(nèi)容產(chǎn)生一種信賴(lài)?yán)?；行政?zhí)法指導(dǎo)案例在個(gè)案中的反復(fù)適用也會(huì)使其具備行政慣例或行政先例的外觀。因此，行政機(jī)關(guān)在處理相同或類(lèi)似案件時(shí)，若無(wú)正當(dāng)理由的背離、變通適用行政執(zhí)法指導(dǎo)案例會(huì)違反信賴(lài)保護(hù)原則或平等對(duì)待原則。在此情況下，相對(duì)人雖然不能直接訴稱(chēng)該行為違反行政執(zhí)法指導(dǎo)案例，但可訴諸法院適用信賴(lài)保護(hù)原則、平等對(duì)待原則，以達(dá)到間接適用行政執(zhí)法指導(dǎo)案例的目的，在這個(gè)過(guò)程中行政執(zhí)法指導(dǎo)案例獲得了一種司法適用效果。

（二）外部拘束效果的產(chǎn)生條件

作為一種特殊形式的行政自制規(guī)則，行政執(zhí)法指導(dǎo)案例并不具有外部拘束力，并不會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的行為、司法機(jī)關(guān)的審判活動(dòng)產(chǎn)生當(dāng)然的拘束作用。只有當(dāng)行政執(zhí)法指導(dǎo)案例對(duì)法律規(guī)范的解釋、細(xì)化是準(zhǔn)確適當(dāng)?shù)模揖哂行姓壤蛐姓T例的外觀時(shí)，其才能以一種間接的方式表現(xiàn)出外部拘束效果。因此，行政執(zhí)法指導(dǎo)案例的外部拘束效果是一種可能的拘束效果，行政相對(duì)人受其拘束并非絕對(duì)的而是相對(duì)的，需要受到一定條件的限制。這種外部拘束效果的相對(duì)性特征進(jìn)一步劃定了行政執(zhí)法指導(dǎo)案例內(nèi)部拘束力與外部拘束效果的邊界。但要注意的是，行政執(zhí)法指導(dǎo)案例是否產(chǎn)生外部拘束效果需要經(jīng)過(guò)法院的司法審查才能確定。

具體而言，當(dāng)行政相對(duì)人訴請(qǐng)法院，主張行政機(jī)關(guān)作出的行政處理決定未與類(lèi)似行政執(zhí)法指導(dǎo)案例保持一致或行政機(jī)關(guān)作出的行政處理決定依據(jù)了不適當(dāng)?shù)男姓?zhí)法指導(dǎo)案例，涉嫌違反信賴(lài)保護(hù)原則、平等對(duì)待原則的，法院不得直接將行政執(zhí)法指導(dǎo)案例作為判斷行政處理決定是否合法、有效的依據(jù)，而是要先審查行政執(zhí)法指導(dǎo)案例的合法性以及本案與行政執(zhí)法指導(dǎo)案例的相似程度。通過(guò)審查，法院如果認(rèn)為行政執(zhí)法指導(dǎo)案例合法有效，且與被訴行政案件高度相似的，就可以將行政執(zhí)法指導(dǎo)案例作為衡量行政行為合法的標(biāo)準(zhǔn)和尺度，并在判決書(shū)中予以引用，行政執(zhí)法指導(dǎo)案例隨之具有拘束性。法院如果認(rèn)為行政執(zhí)法指導(dǎo)案例不合法或與被訴行政案件存在較大差異，該指導(dǎo)案例就不能作為衡量本案行政行為是否合法的依據(jù)，指導(dǎo)案例也就事實(shí)上失去了約束行政相對(duì)人的可能?？梢?jiàn)，當(dāng)法院認(rèn)為行政執(zhí)法指導(dǎo)案例違法時(shí)不能直接宣告該案例無(wú)效，行政執(zhí)法指導(dǎo)案例雖然被定性為一種特殊形式的行政自制規(guī)則，但其內(nèi)核仍是已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政決定。出于對(duì)生效行政決定所具有的確定力、公定力的尊重，法院不能直接宣告該行政執(zhí)法指導(dǎo)案例無(wú)效，但可以參考對(duì)規(guī)范性文件的附帶審查方式不將行政執(zhí)法指導(dǎo)案例作為認(rèn)定本案行政行為合法與否的依據(jù)。此外，在府院互動(dòng)機(jī)制的基礎(chǔ)上，法院還可以向行政執(zhí)法指導(dǎo)案例的發(fā)布機(jī)關(guān)提出處理建議，由行政機(jī)關(guān)判定行政執(zhí)法指導(dǎo)案例的法律效力。

結(jié) 語(yǔ)

通過(guò)上述研究可以發(fā)現(xiàn)，行政執(zhí)法指導(dǎo)案例兼具“自制性”與“規(guī)范性”雙重特征，可定性為一種特殊形式的行政自制規(guī)則?；谛姓到y(tǒng)內(nèi)部的“命令—服從”關(guān)系，以及內(nèi)部激勵(lì)、評(píng)議考核、責(zé)任追究等機(jī)制的約束，行政執(zhí)法指導(dǎo)案例在行政系統(tǒng)內(nèi)部具有當(dāng)然的拘束力。當(dāng)行政執(zhí)法指導(dǎo)案例對(duì)法律規(guī)范的解釋、細(xì)化是準(zhǔn)確、適當(dāng)?shù)模⑶揖邆湫姓壤蛐姓T例的外觀時(shí)，行政執(zhí)法指導(dǎo)案例也可以獲得一種間接的司法適用，進(jìn)而產(chǎn)生外部拘束效果。但需要注意的是，行政執(zhí)法指導(dǎo)案例并非立法性規(guī)則，其內(nèi)部拘束力和外部拘束效果需要在滿(mǎn)足特定條件的情況下才能實(shí)現(xiàn)。因此，在制度建構(gòu)方面，不能簡(jiǎn)單用“應(yīng)當(dāng)參考”“應(yīng)當(dāng)參照”等表述來(lái)擬定行政執(zhí)法指導(dǎo)案例的拘束強(qiáng)度，而是要進(jìn)行精細(xì)化的設(shè)計(jì)，清晰地界定內(nèi)部拘束力和外部拘束效果的實(shí)現(xiàn)方式與作用邊界。唯有如此，才能破解行政執(zhí)法指導(dǎo)案例拘束形式“非此即彼”的困局，真正提升行政執(zhí)法指導(dǎo)案例適用機(jī)制的科學(xué)化水平。