征地制度改革面臨的難題和政策破解

張強(qiáng)

摘要：適應(yīng)中國(guó)公有土地物權(quán)結(jié)構(gòu)的發(fā)展趨勢(shì)，未來(lái)征地制度改革政策設(shè)計(jì)的著眼點(diǎn)將實(shí)現(xiàn)從“讓利于農(nóng)民”到“尊重農(nóng)民的土地物權(quán)”的轉(zhuǎn)變，改革重點(diǎn)也將隨之從“提高補(bǔ)償安置水平”轉(zhuǎn)換到“區(qū)分征收和征用”上來(lái)。土地征收的對(duì)象是集體土地，是國(guó)家運(yùn)用公共權(quán)力把集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家土地所有權(quán)。土地征用的對(duì)象既包括集體土地，也涵蓋國(guó)有土地，是國(guó)家運(yùn)用公共權(quán)力消滅設(shè)立于公有土地之上的土地用益物權(quán)。由于集體土地的公益儲(chǔ)備性，加之集體土地所有權(quán)在內(nèi)部構(gòu)造上是一種準(zhǔn)公共權(quán)力，中國(guó)的征地制度改革設(shè)計(jì)不能照搬國(guó)外的公益性目的說(shuō)。以集體土地所有權(quán)為標(biāo)的的土地征收不具備典型征收關(guān)系的內(nèi)部機(jī)制，卻有其外觀特征，因而它是擬制征收，是“形似而神不似”的征收。國(guó)家動(dòng)用公共權(quán)力強(qiáng)制性消滅設(shè)立于公有土地之上的業(yè)已“不是所有權(quán)，置就有可能出現(xiàn)柳暗花明的局面。

關(guān)鍵詞：征地制度改革;主要難題;政策破解

我國(guó)現(xiàn)行的征地制度在提高建設(shè)用地供給速度、發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益、促進(jìn)城市規(guī)劃有效實(shí)施、加快城市建設(shè)等方面具有不可比擬的優(yōu)勢(shì)，但在公平、權(quán)利和財(cái)富分配等方面亟待改進(jìn)。事實(shí)上，十幾年來(lái)我國(guó)征地制度一直在進(jìn)行一些改革探索，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也顯著提高，被征地農(nóng)民的安置渠道也有了更多選擇。但從試點(diǎn)地區(qū)所取得的成效來(lái)看，改革的步伐仍然緩慢，在縮小征地范圍、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、合理界定公共利益、完善正當(dāng)程序、探索征地糾紛裁決機(jī)制等方面的探索仍須進(jìn)一步加強(qiáng)。同時(shí)，對(duì)公共利益與個(gè)人利益、公權(quán)力與私權(quán)利之間尋求平衡點(diǎn)還尚需時(shí)日。

一、改革中的幾個(gè)問(wèn)題

結(jié)合當(dāng)前各地試點(diǎn)探索的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為征地制度改革，有幾個(gè)關(guān)鍵性難題必須面對(duì)和解決。

（一）與征地緊密相關(guān)的規(guī)劃問(wèn)題

規(guī)劃制定的過(guò)程就是衡量征地是否合法、是否符合公共利益或公共目的的過(guò)程。而現(xiàn)行的規(guī)劃制度下，存在政府自由裁量權(quán)過(guò)大、公眾參與度不夠、權(quán)利救濟(jì)渠道缺失、土地交易權(quán)薄弱等問(wèn)題。同時(shí)，規(guī)劃調(diào)整頻繁，征求公眾意見(jiàn)不足，尤其是對(duì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體及農(nóng)民的感受和意見(jiàn)不夠重視，從而導(dǎo)致征地問(wèn)題成為當(dāng)前社會(huì)矛盾的焦點(diǎn)。

（二）市場(chǎng)建設(shè)問(wèn)題

目前確定征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)面臨兩個(gè)問(wèn)題：一是市場(chǎng)需要雙方權(quán)利界定清晰，但集體及其成員的權(quán)利被城鄉(xiāng)規(guī)劃所限制。集體土地所有權(quán)難以體現(xiàn)其“權(quán)利束”，尤其是土地發(fā)展權(quán)，這需要法律依據(jù)社會(huì)發(fā)展階段給出答案。二是可按照城市土地“兩權(quán)分離”的思路構(gòu)建集體土地市場(chǎng)[1]。集體土地已經(jīng)擁有農(nóng)地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)等使用權(quán)形式，即使不建立所有權(quán)市場(chǎng)，也完全能在理論和評(píng)估技術(shù)上做到先建立使用權(quán)市場(chǎng)，然后按照使用權(quán)市場(chǎng)價(jià)格倒推所有權(quán)價(jià)格，再確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，這需要建立土地使用規(guī)則、尊重集體土地權(quán)利、加速培育集體土地市場(chǎng)，市場(chǎng)的構(gòu)建將為征地制度改革尤其是確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)帶來(lái)全新的思路。

（三）綜合改革配套問(wèn)題

過(guò)去10多年，我國(guó)在征地補(bǔ)償方面做出了不少的改革探索，如區(qū)片地價(jià)、留用地安置、社會(huì)保險(xiǎn)安置、最低保護(hù)價(jià)等，甚至一些地方還實(shí)踐了土地出讓收益和稅收分成?？梢?jiàn)，征地制度改革與社會(huì)理念、土地規(guī)劃制度、土地市場(chǎng)建設(shè)、土地財(cái)政稅收制度等都是緊密聯(lián)系的，應(yīng)當(dāng)同步進(jìn)行配套改革[2]。如：如果沒(méi)有建立財(cái)產(chǎn)稅制度，就很難建立和完善集體建設(shè)用地市場(chǎng)，由于城市的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)難以籌集到足夠的資金，地方政府也難以擺脫對(duì)土地財(cái)政的依賴。

二、改革政策評(píng)價(jià)與建議

目前的征地制度改革試點(diǎn)主要集中在縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，建立合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，建立土地征收中兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，協(xié)同宅基地制度改革和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革等方面，但仍須完善。

第一，改革試點(diǎn)是政府權(quán)力的自我約束，是在既定制度框架下完成的嘗試，還未提升到制度約束層面。土地征收制度改革，需要公權(quán)力進(jìn)行自我約束和收縮，政府應(yīng)逐漸退出關(guān)鍵要素市場(chǎng)并回歸公共服務(wù)提供者本位。雖然多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)都制定了征地目錄，縮減了征地范圍，但仍有不少地方將城市建設(shè)用地范圍內(nèi)實(shí)施城市規(guī)劃的建設(shè)用地納入征收范圍，包含明顯不符合公共利益要求的商住用地[3]。在程序方面，如果沒(méi)有對(duì)地方政府的有效監(jiān)督和權(quán)力制約，程序的實(shí)施效果就會(huì)被質(zhì)疑。此外，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)和實(shí)施權(quán)完全掌握在政府手中，既缺乏市場(chǎng)化的客觀標(biāo)準(zhǔn)，又缺乏第三方的標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估機(jī)制以及征地糾紛裁決機(jī)制。一旦地方政府財(cái)力薄弱，可能會(huì)影響補(bǔ)償?shù)募皶r(shí)和公正性。

第二，土地增值收益分配測(cè)算困難。試點(diǎn)要求確保農(nóng)民和集體通過(guò)土地征收獲得的土地增值收益與通過(guò)集體建設(shè)用地入市獲得的土地增值收益大體相當(dāng)，方向正確，但實(shí)施起來(lái)難度較大[4]。由于各微觀土地區(qū)位和市場(chǎng)條件不同，不同用途的增值幅度千差萬(wàn)別，就特定用途和特定地塊而言，無(wú)法計(jì)算合理分配比例，而只能從整體市場(chǎng)層面考慮。分用途提高集體建設(shè)用地收益調(diào)節(jié)金征收標(biāo)準(zhǔn)和提高對(duì)公益用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該可以并行。

第三，土地增值收益分配的一個(gè)核心問(wèn)題是缺乏明確和科學(xué)的技術(shù)路線?，F(xiàn)有的分配思路是等土地出讓后，核算發(fā)生的征地成本，計(jì)算增值并依據(jù)歷史數(shù)據(jù)確定分配比率，但這種做法會(huì)導(dǎo)致“時(shí)間差”的問(wèn)題。征地實(shí)施前必須補(bǔ)償，而增值分配必須等到土地出讓后[5]。因此，不能按照實(shí)際出讓價(jià)格計(jì)算增值，而應(yīng)按征地時(shí)的基準(zhǔn)地價(jià)或評(píng)估價(jià)倒推增值。如河南省長(zhǎng)垣縣提出的“遠(yuǎn)期階段，建立完全的城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)體系后，以入市價(jià)格與政府收取調(diào)節(jié)金之差為基準(zhǔn)，設(shè)置土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”的觀點(diǎn)比較合理。同時(shí)，建議將農(nóng)村土地制度改革與傳統(tǒng)的規(guī)劃制度、財(cái)政稅收制度、土地市場(chǎng)制度等相結(jié)合進(jìn)行創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)：

一是除了列舉征地目錄之外，對(duì)有爭(zhēng)議的工業(yè)用地、舊城舊村改造等，因具有一定的公益性，在集體建設(shè)用地不能滿足需求的情況下，可在原住民征集簽名同意和舉行聽(tīng)證會(huì)的基礎(chǔ)上，動(dòng)用征收權(quán)力。

二是重視農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)，貨幣和權(quán)利補(bǔ)償并行。按規(guī)劃用途下的國(guó)有或集體土地基準(zhǔn)地價(jià)計(jì)算價(jià)值，扣除政府基礎(chǔ)設(shè)施成本和收益分配后，制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，待法律完善之后征收持有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅，逐步替代土地財(cái)政。

三是在構(gòu)建征地公益性目錄、第三方地價(jià)評(píng)估、探索建立征地糾紛裁決機(jī)制等方面作出改革，并建立快速征地程序，將補(bǔ)償費(fèi)、社會(huì)保障費(fèi)等暫存于有關(guān)機(jī)構(gòu)，分批有序地發(fā)放給被征地者，并保留被征地者繼續(xù)申述的權(quán)利。

三、結(jié)語(yǔ)

制約征地制度改革的主要困難：在快速工業(yè)化和城市化的背景下，農(nóng)村集體土地與房屋的征收涉及的公共利益的認(rèn)定與適用更加困難;農(nóng)村征地制度改革背后事實(shí)上面臨一個(gè)集體建設(shè)用地的入市問(wèn)題，無(wú)疑從客觀上增加了農(nóng)村征地制度改革的難度;農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)模糊狀況限制了集體建設(shè)用地進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng);如何合理確定農(nóng)民土地的價(jià)值和價(jià)格并給農(nóng)民合理的補(bǔ)償也是阻礙征地制度改革的重要原因?？朔鞯刂贫雀母镏饕щy的對(duì)策：弱化對(duì)公共利益的界定，對(duì)集體土地的征收采用市場(chǎng)價(jià)格的補(bǔ)償;讓集體建設(shè)用地在符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)總體規(guī)劃與用途管制的前提下進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng);實(shí)施配套的稅制改革，為政府提供穩(wěn)定的稅源;實(shí)施與征地制度改革配套的戶籍制度改革。

參考文獻(xiàn)：

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