農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變遷視域下土地增值收益的公平分享

喻少如，劉文凱

(西南政法大學 行政法學院，重慶 401120)

任何利益的分配均奠基于社會主體之間的正式與非正式關(guān)系。土地增值收益分配問題的研究離不開對集中體現(xiàn)國家、集體和農(nóng)民個人三者關(guān)系的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)進行考察?；诖耍疚脑噲D從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變遷而非權(quán)利分析的視角對我國土地增值收益分配機制進行探討。

一、傳統(tǒng)土地增值收益國有化機制及其農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)

(一)作為征地補償核心的土地增值收益國有化機制

從概念上講，土地增值并不等于土地增值收益，前者是指土地價值潛在的增長，具有“價值性”；而后者則指的是土地增值“變現(xiàn)”的結(jié)果，具有“價格性”。依常理，對“土地增值”實現(xiàn)“收益”，應當包括土地所有者通過土地自主出讓進行交易和土地被征收獲取補償兩種基本路徑。然而，由于我國實行嚴格的土地用途管制制度，農(nóng)用地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而不能轉(zhuǎn)換為建設用地，經(jīng)依法批準的農(nóng)村建設用地只能自用而不能他用。因此，對于集體土地所有者而言，土地增值收益實現(xiàn)的自主性被嚴重壓縮。但“壓縮”不等于“剝奪”,當集體土地符合土地利用總體規(guī)劃時，集體土地所有者仍存在一定的自主性空間。2004年《土地管理法》第43條規(guī)定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。這一規(guī)定將城鎮(zhèn)化建設與土地性質(zhì)掛鉤，確立了國家在土地供需市場上的壟斷地位，徹底阻塞了集體土地所有者實現(xiàn)土地增值收益的管道。從國家層面看，國家不僅成了土地增值收益實現(xiàn)與否的決定者，而且由國家獨享土地出讓權(quán)、直接掌管土地增值收益，還使其在土地增值收益的分配中擁有了絕對主導權(quán)。從農(nóng)村集體視角看，凡新增建設用地一般只能通過征收集體土地取得,“公益征收”原則實際上已被架空[1]。由此，集體土地也就喪失了抵御公權(quán)力侵犯的能力，從而成為國有土地的“儲備庫”。

通常講，土地增值收益分配是否公正，除了需關(guān)注分配過程的主導權(quán)之外，還需審視分配方案本身的設計。根據(jù)2004年《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，我國土地征收以按土地原用途價值予以補償為原則。年均產(chǎn)值是土地原用途價值計算的基本計量單位，農(nóng)村集體和農(nóng)民個人實際可能獲得的征地補償與其所享有的土地承包期限密切相關(guān)[2]。也就是說，農(nóng)村集體和農(nóng)民個人所能獲得的征地補償安置費用總和是其在承包經(jīng)營期限內(nèi)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的預期收益，而因土地用途轉(zhuǎn)換所產(chǎn)生的由國家實現(xiàn)并掌管的土地增值收益，國家并未與被征地集體和農(nóng)民分享，而是全部被國有化了。如果站在農(nóng)民的立場，以其承包期內(nèi)的預期收益為對價對其進行補償，似乎存在一定的合理性，因為畢竟目前農(nóng)民享有的法定物權(quán)主要限于用益物權(quán)。然而，以此標準對作為集體土地所有者的農(nóng)村集體進行補償，豈不是也將其置于了一種“承包經(jīng)營權(quán)人”的境地？反觀針對農(nóng)民個人的實際補償，現(xiàn)行制度中土地補償費并非是給予享有承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民個人的補償，針對農(nóng)民個人的補償是安置補助費。根據(jù)土地征收補償?shù)囊话憷碚?，土地補償費是對土地權(quán)利人的財產(chǎn)性補償，而安置補助費是對土地權(quán)利人的功能性補償。所謂功能性補償即意味著其是一種政府對失地農(nóng)民社會權(quán)利的保障、幫扶與救助，它的法理基礎(chǔ)是土地功能的多樣性，而非土地本身的財產(chǎn)價值[3]。由此觀之，農(nóng)民在征地補償過程中似乎僅是土地“供養(yǎng)”的對象，而非土地產(chǎn)權(quán)人。

(二)土地增值收益國有化的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)

傳統(tǒng)土地增值收益國有化機制中所呈現(xiàn)出的集體所有者類似于“承包經(jīng)營權(quán)人”、承包經(jīng)營權(quán)人類似于土地“供養(yǎng)”者的法律錯位不是無源之水、無本之木，其實際上與孕育我國征地補償制度的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)“血脈相依”。從中華人民共和國土地制度的歷史演變看，農(nóng)村土地集體所有制是在實現(xiàn)由新民主主義革命向社會主義革命過渡的社會主義改造過程中產(chǎn)生的，其創(chuàng)立伊始就是一種有意識的政治安排，是旨在消滅土地私有實現(xiàn)全民所有的過渡步驟和權(quán)宜之計[4]。改革開放以后，基于對社會主義發(fā)展階段性的總體認識，國家雖然沒有繼續(xù)推進集體土地的國有化，但也并未將集體所有和農(nóng)民的承包經(jīng)營當作一種權(quán)利，而是將其視為一項服務于國家目標的國家政策?！白鳛檎叩募w土地所有制主要服務于三個目標：農(nóng)民的社會保障、國家的城市化和糧食安全”[4]。政策性的集體所有制產(chǎn)生了兩方面的效果：其一，集體土地是國家賦權(quán)農(nóng)民無償使用，為其提供社會保障的生產(chǎn)生活資料，作為義務，農(nóng)民必須以農(nóng)業(yè)用途為限，保障國家的糧食安全。集體公有制既不是一種成員共有的私有產(chǎn)權(quán)，也不是一種純粹的國家所有權(quán)，而是由國家控制但由集體承受其控制結(jié)果的一種農(nóng)村社會主義安排[5]。其二，為滿足社會主義工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設的土地供給，集體土地不過是國家交由農(nóng)民保管、使用，依其所需可按其意志進行配置的一種國家資源。農(nóng)地私有制的消滅本身就意味著農(nóng)村土地集體所有既非農(nóng)民個人所有，也非特定農(nóng)村集體所有，而是“包含了若干全民所有的成分”[6]。集體所有權(quán)中“全民所有成分”的存在，客觀上賦予了國家對集體土地進行管理的正當性基礎(chǔ)。所以，集體土地并不具有與國有土地相平等的法律地位。從資源的控制強度看，集體土地很大程度上已經(jīng)被國有化了[7]。

在準國有化的集體公有制下，我國的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)具有顯著的國家本位主義特征。在國家與集體之間，國家實際上是全部資源的掌控者和分配者。集體和農(nóng)民對土地的占有、使用原本就是國家進行資源配置的結(jié)果，因此土地處分——再分配的權(quán)能也仍屬于國家。反過來說，土地集體所有并非是要在國家所有之外創(chuàng)設一種完全獨立的所有權(quán)制度，而是一種具有“專屬”性質(zhì)的占有使用權(quán)，其不具備對抗國家公權(quán)力的私的財產(chǎn)權(quán)屬性。從集體與農(nóng)民的關(guān)系看，“政社合一”的人民公社是高度集中計劃經(jīng)濟體制下國家對集體內(nèi)部資源進行配置的制動裝置。人民公社解體后，在集體成員再組織化進程長期停滯不前的狀況下，由具有政權(quán)組織性質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村民委員會代行集體經(jīng)濟組織職能，實際割斷了集體土地權(quán)利人與行使者之間的聯(lián)系，進而重新補足了國家對集體內(nèi)部資源進行配置的能力?，F(xiàn)實中，“政府將村委會當成其下屬機構(gòu)，村民也大多數(shù)認為村委會代表政府”[8]，集體經(jīng)濟組織早已被科層化，并成為“政府一族”的資源配置的一環(huán)。所有的利益都由政府提供，并由政府分配，農(nóng)民個人所享有的不過是一種反射利益。與傳統(tǒng)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)相適應，集體土地從征收到補償更多的是國家進行資源調(diào)配的過程，而非公權(quán)對私權(quán)的限制與剝奪，其背后隱含著一種國家對土地資源進行管理——將部分土地配置給集體和農(nóng)民使用——根據(jù)國家需要征收土地——按“原配額”予以補償?shù)膰?、集體、農(nóng)民之間的單向度關(guān)系。據(jù)此，為滿足城鎮(zhèn)化建設需要，國家征收集體土地的行為本質(zhì)上屬于一種“收回”行為。土地“收回”的成本即是土地“發(fā)放”時國家對集體和農(nóng)民所“承諾”的范圍或者由此對其產(chǎn)生的可期待利益。至于農(nóng)地是否增值、增值收益該如何分配，則是國家進行再分配的問題，而與集體和農(nóng)民個人并無必然關(guān)聯(lián)。由于農(nóng)村集體實際上同樣扮演著資源配置者的角色，而農(nóng)民近乎只享有反射性的利益，所以雖然安置補助費面向的是被征地農(nóng)民的利益，但也仍與土地補償費一并交由集體進行內(nèi)部分配。很長一段時間，農(nóng)民個人對征收、補償爭議均無訴權(quán)的事實恰是其法律地位的反證。

二、傳統(tǒng)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的制度根源及其利弊分析

(一)傳統(tǒng)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的制度根源

我國現(xiàn)行憲法第10條規(guī)定，“城市的土地屬于國家所有”，“集體和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”，“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。從字面含義看，我國土地實行的是全民所有和勞動群眾集體所有兩種制度，二者并無法律地位和權(quán)能范圍的本質(zhì)區(qū)別。只是在兩種所有制具體實現(xiàn)的過程中，《土地管理法》對之進行了區(qū)別對待。在《土地管理法》中，國有土地擁有完整的占有、使用、收益、處分權(quán)能，而集體土地不僅在使用權(quán)方面受到土地用途管制制度的嚴格管控，而且其處分權(quán)能甚至直接被征收補償制度所剝奪。正如有學者所指出的，“集體土地所有權(quán)的不完全性，違反了所有權(quán)平等的要求”[9]。那么值得思考的是，《土地管理法》的一系列規(guī)定是否就是傳統(tǒng)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的制度根源，這樣的規(guī)定又是否涉嫌“違憲”？

圍繞上述問題，部分學者認為，憲法土地條款本身存在正當性問題，應以人權(quán)保障、物權(quán)平等、財產(chǎn)權(quán)自由等原則重塑憲法秩序，并提出了土地國有條款屬于授權(quán)性規(guī)范、名義性規(guī)范、主權(quán)性規(guī)范、陳述性規(guī)范等憲法解釋論，以及刪除土地國有條款、增加土地征購條款等憲法修改論，進而竭力主張將城鄉(xiāng)二元制的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)“做虛”，以實現(xiàn)國有土地與集體土地的實質(zhì)平等；另一部分學者則是從我國土地制度對城鎮(zhèn)化建設所作出的巨大貢獻和改變現(xiàn)行制度可能導致的“劣質(zhì)城市化”、產(chǎn)生“土地食利階層”等后果出發(fā)，將憲法序言和第6條關(guān)于生產(chǎn)資料社會主義公有制的規(guī)定作為理解憲法第10條的前提和基礎(chǔ)，認為由國家掌握土地增值收益進行多種方式分配的法律制度符合中國“地利共享”的土地憲法秩序，并極力主張將城鄉(xiāng)二元制的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)“做實”，以維持現(xiàn)行制度的優(yōu)勢[10]。依筆者之見，表面上看雙方是對憲法條文應當如何理解的爭論，而實際上卻是雙方在對國有土地與集體土地的法律地位、集體所有權(quán)的權(quán)能范圍以及土地增值收益的歸屬等問題的認識上存在根本分歧。雙方雖然都認為傳統(tǒng)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的制度根源在于憲法，而非土地管理法的制度設計，但因論證的出發(fā)點不同，所以很難達成共識。因此，有必要從“憲法規(guī)范的屬性—憲法規(guī)范的內(nèi)涵—憲法規(guī)范意指的憲法秩序”的認識思路重歸探究憲法真意的正途，然后再根據(jù)社會現(xiàn)實與憲法秩序是否產(chǎn)生了沖突以及沖突能否調(diào)和的客觀事實，繼而考慮是否應從憲法變遷的視角釋憲或者修憲。

要確定憲法土地國有條款的規(guī)范屬性，應當首先判斷其是一項規(guī)則還是一項原則，而法律規(guī)則與法律原則最主要的區(qū)別在于，是否預先設定了“明確和具體的事實狀態(tài)”，以及與之相聯(lián)系的“明確具體的法律后果”[11]。我國現(xiàn)行憲法第10條第1款法律后果要素的缺失不證自明，但對于“城市土地”是否屬于“明確具體的事實狀態(tài)”，學界尚有爭議。有學者認為，該條款只是對1982年憲法通過時城市土地國有化成果的歷史確認[12]。倘若這一判斷能夠成立，由于1982年憲法通過時“城市”的邊界是完全可以確定的，那么該條款所包含的事實狀態(tài)也就是清晰的。然而，從修憲的相關(guān)資料看，1982年憲法之所以新增憲法第10條的規(guī)定，很大程度上是要明確“堅持土地公有制”而非僅僅是為了確定土地的權(quán)屬范圍[13]115。針對憲法草案全民討論期間有人提出的“城市的市區(qū)范圍是不斷變化的”,以及“新增城市的土地歸屬”等問題，彭真同志在1982年11月26日代表憲法修改委員會所作的《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報告》進行了專門的回應：“全民討論中有人指出，全國各地情況不同，有些地方鎮(zhèn)的建制較大，今后還要發(fā)展，實際上是小城市。因此刪去了有關(guān)鎮(zhèn)的規(guī)定，可根據(jù)實際情況分別處理?！盵14]由此可見，在修憲者的視野中，“城市土地”原本就是一個“動靜結(jié)合”的概念。因此，在既沒有“明確事實狀態(tài)”，也缺少“具體法律后果”的情況下，憲法土地國有條款應屬于“原則”而非“規(guī)則”。作為原則的土地國有條款并不要求“城市的土地屬于國家所有”,必須以“全有或者全無”的“決斷性”[15]方式運作，但這不等于說“城市的土地既可以歸國家所有，也可以歸集體所有”。作為最佳化命令的“原則”要求某事在相對于法律上與事實上可行的范圍內(nèi)盡最大可能被實現(xiàn)[16]。

既然城市土地國有化是一項重要的憲法原則，那么確立這項原則的動因是什么？為何不能一蹴而就卻又保留了其他土地的集體所有？集體所有到底有沒有受到限制？若受到限制，這樣的限制是否符合社會主義的公平正義理念？如錢穆先生所言，“要講一代的制度，必先精熟一代的人事”[17]。探尋某一憲法規(guī)范的內(nèi)涵及其背后的憲法秩序同樣也必須以對修憲時社會現(xiàn)實需要以及修憲者歷史意見的考察為依歸。根據(jù)肖蔚云教授的論述，1982年憲法之所以要確立城市土地國有化的原則，一方面是為了解決各地對城市房屋所有人征房產(chǎn)稅、地產(chǎn)稅不一致的問題；另一方面是因為在“城市發(fā)展越來越快，地價逐步上漲的情況下，把城市土地統(tǒng)一收歸國有，更顯得必要和及時”[13]43。前一動因是形式意義上法律制度統(tǒng)一的要求，而后一動因則屬于實質(zhì)意義的社會現(xiàn)實所需。換言之，1982憲法規(guī)定城市土地屬于國家所有原則的核心要旨在于實現(xiàn)“地租”的國有化。根據(jù)馬克思主義經(jīng)典作家的觀點，土地和地租私有必然會導致“土地所有者剝削地球的軀體、內(nèi)臟、空氣，從而剝奪生命的維持和發(fā)展的權(quán)利”等“人剝削人”的嚴重不公現(xiàn)象發(fā)生[18]。所以，“土地只能是國家的財產(chǎn)”，不能歸屬于任何特定人群[19]232-233。而“土地國有化將徹底改變勞動和資本的關(guān)系，并最終消滅工業(yè)和農(nóng)業(yè)中的資本主義生產(chǎn)方式”[19]233。其之所以能夠消滅剝削的原因在于社會主義公有制通過消滅土地食利者將地租國有化，再以多種形式的國家分配方式將地租重新轉(zhuǎn)交給全社會，從而實現(xiàn)地利的共享[19]323。由于土地國有化是地租共享的前提，因此憲法土地國有條款不僅符合社會主義公平正義理念，而且是社會主義公有制的必然要求。從修憲時的社會歷史條件看，我國已經(jīng)消滅了人剝削人的制度，建立起了社會主義制度。在此意義上，憲法規(guī)定土地國有很大程度上是對當時社會現(xiàn)實的一種確認。但依照上述馬克思主義地利共享的邏輯，按理說，全部土地都歸國家所有才更符合社會主義原則的要求，那么為何1982憲法沒有把集體土地也規(guī)定為國有呢？從許崇德教授對1982年憲法修改過程的紀實情況看，自1982年3月10日至4月15日，憲法修改委員會就土地所有權(quán)的問題先后進行了5次較為集中的討論，共有12位修憲參與者發(fā)表了自己的看法[14]399-427。就討論內(nèi)容而言，在觀點比較明確的9位修憲參與者之中，有7位明確表示贊成“土地國有”,其中，有5位修憲參與者堅定支持土地全部國有，其主要理由是為了保障國家的開發(fā)建設，防止農(nóng)民“坐地起價”成為食利階層，當然也有出于合理利用土地的考慮；而另外4位，無論是否明確支持土地全部國有，均從更為務實的角度表達了維持土地“集體所有”的必要性與可行性。分而論之，保留土地“集體所有”的必要性在于“土地所有制牽涉心理狀態(tài)”，“宣布土地國有震動太大”，“即便規(guī)定國有將來也還要給農(nóng)民補償”；其可行性在于我國土地已經(jīng)消滅了農(nóng)民個體所有，不必宣布國有，沒有實際意義，而且可以通過禁止土地買賣、制定《土地征用條例》消除反對保留集體所有觀點的擔憂，從而漸進實現(xiàn)全部土地的國有。由此可見，修憲者根本上贊同的是土地全部國有，之所以保留“集體所有”，更多的考慮是為了避免影響農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，避免造成不必要的社會動蕩。是故，1982年憲法保留的土地“集體所有”是社會主義公有制下的集體所有，而非私有制意義上的集體所有，其仍遵循馬克思主義地利共享的邏輯，符合社會主義的公平正義理念。值得指出的是，依照社會主義地利共享理論，地租國有后，理應通過公平正義的分配方案讓全國人民不分城市與農(nóng)村人口對地進行分享。然而，因1982年憲法修改時關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)應如何規(guī)定問題的討論是圍繞如何使之有利于國家征用土地進行國防和經(jīng)濟建設為中心而展開的[20]，所以，無論在具體制度設計上還是在實施過程中，國家均有意無意地將國有后的地租主要用于社會主義工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設。雖然“現(xiàn)行法在地權(quán)的初始分配上‘厚此薄彼’，在一定程度上順應了新中國經(jīng)濟與社會的特殊發(fā)展歷程，具有歷史的正當性”[21]，但卻忽視了農(nóng)民作為整體分享土地增值收益的“另一半憲法秩序”。長此以往，便阻隔了農(nóng)民作為整體分享土地增值收益的機會與渠道。由此可見，解決土地增值收益分配不公的問題無需重新釋憲或者修憲，關(guān)鍵在于對潛藏于憲法規(guī)范體內(nèi)的利益分配傾向性進行適度糾偏，使之遵循完整“地利共享”憲法秩序本意的要求。

(二)傳統(tǒng)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的利弊分析

功利地看，不管是現(xiàn)代社會發(fā)展的客觀規(guī)律，還是人為的制度設計，傳統(tǒng)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)都是將城鎮(zhèn)化成本降到最低的絕佳路徑。而如果說傳統(tǒng)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的設計初衷是為了降低征地成本的話，那么在私主體大量參與城鎮(zhèn)化建設的社會主義市場經(jīng)濟體制下，除了真正意義上的公益建設征收，政府的目光便轉(zhuǎn)移到通過土地優(yōu)惠政策促進地方經(jīng)濟發(fā)展以及獲取土地增值收益彌補地方財政不足上來。尤其是在1994年實行“財權(quán)集中、事權(quán)下放”的分稅制改革以后，在地方財政和績效考核的雙重壓力之下，通過征地來彌補地方財政缺口就幾乎成為地方政府的一致選擇。該種做法被形象地稱之為“土地財政”，其實質(zhì)是政府通過賺取價格剪刀差的方式為城市公共服務設施建設提供一次性投資[22]?，F(xiàn)實中，土地增值收益的國有化不僅填補了地方政府進行城市公共設施建設、提供城市公共服務，以及償還地方債務的財政缺口，而且還支撐起了地方政府以土地收入為抵押進行政府投資的能力[23]。所以，無論是為城鎮(zhèn)化建設降低成本還是為其提供支撐，我國傳統(tǒng)的土地增值收益分配機制可謂是功不可沒。

然而，因其在地權(quán)的初始分配上“厚此薄彼”，我國傳統(tǒng)的土地增值收益分配機制也造成了諸多發(fā)展不平衡、不充分的問題。就城市發(fā)展而言，在高額土地增值收益的刺激下，地方政府過度依賴土地出讓收入和土地抵押融資推進城鎮(zhèn)化建設，甚至不惜鋌而走險采用違法違規(guī)手段征收土地[24]，加劇了土地的粗放式利用，浪費了大量耕地資源，威脅到國家糧食安全和生態(tài)安全，加大了地方政府性債務等財政金融風險。就農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民發(fā)展而言，由于農(nóng)村集體和農(nóng)民個人幾乎與土地增值收益無緣，“城進鄉(xiāng)退”的現(xiàn)象愈加凸顯，城鄉(xiāng)差距越拉越大[25]；為保障城鎮(zhèn)化建設的土地供給，集體土地長期處于被征收或待征收的產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定狀態(tài)，而為降低征地成本，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)能一直受到嚴格管控，這使得農(nóng)業(yè)的自主發(fā)展和吸引投資能力大打折扣，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展面臨嚴重困境；因征地補償標準不足以維持農(nóng)民原有生活水平不降低，更無法實現(xiàn)農(nóng)民長遠生計有保障，農(nóng)村出現(xiàn)了大量無土地、無工作和無社保的“三無農(nóng)民”；土地作為集體共享的資源，在人民公社解體之后集體成員再組織化停滯不前、集體土地權(quán)利人與行使者相分離的情況下，集體資產(chǎn)只能由少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會領(lǐng)導實際管理，但因此種序列聯(lián)系天然存在截留、貪污腐化的風險[26]，從而進一步加劇了社會矛盾的激化。

三、我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整及其形成的制度幻覺

(一)“同地同權(quán)”：國家與集體法律地位的部分調(diào)整

集體經(jīng)營性建設用地入市是新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地管理制度改革的重要舉措，其主要內(nèi)容是“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”。自2015年2月27日全國人大常委會授權(quán)試點以來，該項改革激發(fā)了農(nóng)村土地資源活力，增強了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地的保障能力，增加了農(nóng)民土地財產(chǎn)收入，取得了顯著成效。由此，秉持“權(quán)利”研究視角的學者認為，這一改革旨在顯化農(nóng)村集體土地的私權(quán)屬性[27]，開辟了將集體土地征收嚴格限于“公益”范圍的法律路徑[23]，同時也為世界主要發(fā)達國家通行的議價購買制度的引入提供了重要參考[8]。依此觀點，國家允許集體經(jīng)營性建設用地入市的目的在于徹底實現(xiàn)集體土地與國有土地的平等地位，使集體所有成為一種完全獨立于國家所有的私有財產(chǎn)權(quán)，進而打破我國傳統(tǒng)的土地增值收益分配機制，建立起以市價補償為標準的征地補償制度，以充分保障農(nóng)村集體和農(nóng)民的合法權(quán)益。

不可否認，集體經(jīng)營性建設用地入市改革的確對國家與集體在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中的法律地位作出了部分調(diào)整，這一調(diào)整無論是對農(nóng)村集體還是農(nóng)民個人都具有重要的意義；但是，這只是農(nóng)村土地利益分配制度變革的冰山一角，并不足以改變我國社會主義地租共享的憲法秩序。首先，集體經(jīng)營性建設用地與其他類型的農(nóng)村土地不可混為一談。集體經(jīng)營性建設用地本身就是用于經(jīng)營的建設用地，其價值雖然同樣受地理區(qū)位影響，但農(nóng)村集體實際上也對其進行了建設性投資。根據(jù)馬克思主義地租理論，因投資而產(chǎn)生的地租收益原則上應歸投資人所有。因此，國家允許集體經(jīng)營性建設用地入市，通過征繳土地增值稅或者土地增值收益調(diào)節(jié)金的方式取回其投入的公共環(huán)境產(chǎn)權(quán)成本，將剩余的地租收益留給農(nóng)村集體，具有一定的正當性與合理性。由于其他類型的集體土地并不涉及建設性投資的問題，若將這種主要因地理區(qū)位而產(chǎn)生的級差地租與因投資而產(chǎn)生的地租等同視之，把集體經(jīng)營性建設用地入市的地租收益分配機制擴展到其他類型的集體土地，就會產(chǎn)生理論適用上的嚴重錯誤。而這也是本次農(nóng)村土地管理制度改革將可入市土地嚴格限于集體經(jīng)營性建設用地的根本原因。其次，根據(jù)社會主義地租共享理論，因上述其他類型土地的地價上漲主要是社會發(fā)展帶來的區(qū)位條件改善所致，而非基于農(nóng)村集體的投資產(chǎn)生。所以，該類地租收益不應歸屬于任何特定群體，而應堅持來自社會并用之社會的原則，實現(xiàn)地利的全社會共享。如果賦予集體土地與國有土地完全相同的權(quán)能，在征收集體土地時按照市價補償標準對被征地農(nóng)村集體和農(nóng)民進行補償，使土地增值收益歸其所有，顯然遵循的是土地私有制的地租分配邏輯，而與社會主義公平正義理念相去甚遠。再次，根據(jù)各類型土地的占比情況，農(nóng)村土地絕大多數(shù)是農(nóng)業(yè)用地。在居于少數(shù)的農(nóng)村集體建設用地中，“宅基地至少占70%以上，另外還有部分鄉(xiāng)村公益用地，從而剩下的所謂經(jīng)營性建設用地所占比例很小”[28]。如此看，集體經(jīng)營性建設用地入市改革的作用實際相當有限，因而并不會對整個農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生全面且實質(zhì)性的影響。最后，從“權(quán)利”視角研究者的理想訴求看，其研究目的在于保障農(nóng)村集體和農(nóng)民的合法權(quán)益。但就客觀現(xiàn)實而言，“社會上流行的征地中‘保護農(nóng)民利益’話語中所指的‘農(nóng)民’主要是近郊農(nóng)民”[29]。這部分農(nóng)民無論在土地面積上還是人口數(shù)量上均不占任何優(yōu)勢。如果將國家投資建設和社會發(fā)展所帶來的地租收益全部歸其所有，固然是充分照顧了被征地者的利益，但卻犧牲了其他所有人的利益。這不僅與上述研究者的初衷相違背，而且與社會主義地利共享的憲法原則背道而馳。

(二)賦權(quán)于“民”：農(nóng)村集體與農(nóng)民個人關(guān)系的變革

除允許集體經(jīng)營性建設用地入市之外，本輪農(nóng)村土地管理制度改革還對其他類型集體土地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)進行了大幅調(diào)整，其調(diào)整的思路是賦予農(nóng)民個人更多的財產(chǎn)權(quán)利。從當前改革的主要內(nèi)容看，國家不僅要賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及抵押、擔保權(quán)能，而且要賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權(quán)。據(jù)此可知，未來對于已經(jīng)分配到戶的集體產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民將獲得長久穩(wěn)定且較為完整的他物權(quán)，其占有、使用的集體土地份額可以流轉(zhuǎn)、退出與繼承。而此前未分配到戶的集體產(chǎn)權(quán)，也將通過股份占有的方式落實到農(nóng)民個體。如此一來，農(nóng)村集體和農(nóng)民個人之間就形成了一種以“集體成員權(quán)利”為核心的新型產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。針對這一改革所帶來的重大變化，有學者認為這是要建立一種“股份合作、人人共有”的農(nóng)地股份共有制，讓農(nóng)民成為土地共有權(quán)的現(xiàn)實所有者[30]。也有學者認為，它應當是一種“按份共有——股份合作”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)[31]。前者傾向于把集體當作一個人合性的團體，后者則強調(diào)將其視為一種資合性的組織。兩種觀點雖然存在一定的分歧，但均認為集體土地所有權(quán)不再是一種被“虛置”的權(quán)利，農(nóng)民實際成為集體土地的所有者。由此，國家征收集體土地也應當遵循與一個獨立所有權(quán)人打交道的“強制購買”邏輯，按市價對其進行補償。

毫無疑問，新一輪賦權(quán)于“民”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)調(diào)整意義不可低估。它不僅可以增強農(nóng)民對集體資產(chǎn)的控制能力，提升集體經(jīng)濟組織運行的民主化、法治化水平，而且也是使市場在土地資源配置中發(fā)揮決定性作用的必然要求。但從賦予農(nóng)民的具體產(chǎn)權(quán)權(quán)能看，無論是土地承包經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”還是宅基地使用權(quán)的“三權(quán)分置”，均沒有突破農(nóng)民作為他物權(quán)人的權(quán)能范圍。盡管兩種類型的“三權(quán)分置”實現(xiàn)了承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)、資格權(quán)與使用權(quán)的分離，但本質(zhì)上并未改變集體土地歸集體所有而不歸任何農(nóng)民個人所有的社會主義公有制。農(nóng)民雖然在一定程度上擁有了轉(zhuǎn)讓其經(jīng)營權(quán)或使用權(quán)的自由，但卻必須受到其“承包權(quán)”和“資格權(quán)”本身權(quán)能范圍的限制。同理，農(nóng)民對于集體資產(chǎn)的股份占有，也要受農(nóng)村集體資產(chǎn)本身權(quán)能范圍的限制。因此，賦權(quán)于“民”的集體產(chǎn)權(quán)份額化改革改變的主要是農(nóng)村集體和農(nóng)民個人的內(nèi)部關(guān)系，而不涉及與集體土地處分權(quán)相關(guān)的國家與集體之間外部關(guān)系的調(diào)整。若據(jù)此就認為我國農(nóng)村土地管理制度改革的方向是要將集體所有權(quán)“私權(quán)化”，只能是一種制度幻覺。當前的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整仍是社會主義地利共享憲法秩序的延續(xù)而非替代，其既沒有改變農(nóng)村土地歸集體所有的公有制性質(zhì)，也沒有突破我國憲法所確立的社會主義地租國有原則。

四、我國土地利益分配憲法秩序的重申與適度限定

(一)“國家—集體”一元論下的地租共享秩序重申

馬克思主義認為，“單個人的利益是要占有一切，而群體的利益是要使每個人所占有的都相等”[32]。為了減少私人利益之間的沖突，促使個體維護公共利益，就需要特定的組織來引導和調(diào)節(jié)社會活動，而這樣的組織就是國家。但是，并非所有的“國家”都能促進個人利益與社會利益的調(diào)和，唯有消滅階級對立的私有制、建立社會主義公有制的國家才能實現(xiàn)個人利益與社會利益真實意義上的統(tǒng)一，否則就只會產(chǎn)生新的桎梏[33]。我國是社會主義國家，實行的是社會主義制度，國家在平衡個人利益與社會利益中扮演著重要角色。雖然我國憲法規(guī)定了兩種土地所有制，但其本質(zhì)上均是社會主義公有制的具體實現(xiàn)形式。在社會主義公有制之下，國家與集體是一元存在而非二元對立的關(guān)系。1982年憲法確立的地租國有原則正是堅持“國家—集體”一元論的產(chǎn)物。遵循“國家—集體”一元論的視角，無論國有土地還是集體土地所產(chǎn)生的地租均應歸國家所有，與此同時也應由全社會共享。但為迅速實現(xiàn)社會主義工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，我國在改革開放初期選擇了農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市的地租分配方案。這雖然符合為近現(xiàn)代工業(yè)社會發(fā)展積累原始資本的客觀規(guī)律，但長此以往卻忽視了農(nóng)民作為整體分享地租收益的社會主義地利共享秩序。因此，我國城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡不充分的矛盾并非基于土地增值收益的國有化而產(chǎn)生，而是由于利益分配的傾向性所致。更進一步說，我國地租收益分配不公的癥結(jié)并不在于城鄉(xiāng)土地法律地位的不平等，而在于城鄉(xiāng)戶籍二元制為地租收益分配帶有傾向性創(chuàng)造了各種便利。

回顧我國土地增值收益分配問題的理論研究歷程，不難發(fā)現(xiàn)大多數(shù)學術(shù)成果均是借用西方的土地征收補償理論范式，從“國家—集體”二元論的視角為中國問題開藥方。然而，無論主張集體土地所有權(quán)應實質(zhì)歸農(nóng)民個人所有還是歸特定農(nóng)村集體所有，固然都有利于保障被征地者的利益，但卻動搖了我國社會主義制度的根基。并且，從實際效果看，若誤把被征地農(nóng)民的利益等同于所有農(nóng)民的利益，不僅解決不了過往土地增值收益分配不公的歷史遺留問題，而且會使其他沒有機會被征地的農(nóng)民永遠喪失分享土地增值收益的權(quán)利，從而造成更大的不公。當然，找準了 “根源”也不能對“不公”置若罔聞。雖然也有學者提出我國是社會主義國家，土地增值收益的分配應當遵循社會主義地租共享理念，但這并沒有成為其改變傳統(tǒng)土地增值收益分配機制不公的立論基礎(chǔ)，反而成為其維護傳統(tǒng)制度的論據(jù)。反觀我國當下進行的改革，其既沒有采納農(nóng)地私權(quán)化的主張，也沒有對過往土地增值收益分配不公的事實予以否認，而是在一種統(tǒng)籌兼顧的政策指引下，逐漸將地利分配的天平向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民傾斜。在改革方向上，“堅持土地公有制性質(zhì)不改變”是農(nóng)村土地制度改革的三條底線之一。而這正是現(xiàn)行土地制度改革堅持社會主義公有制下“國家—集體”一元論的根本體現(xiàn)。

(二)現(xiàn)行土地增值收益分配機制的適度限定

我國目前的土地管理制度改革總體符合中國的具體國情，但在微觀制度上仍存在一定的完善空間。如前文所述，我國土地增值收益的分配不公貫穿于其實現(xiàn)國有化之前、之中、之后的全過程。當前進行的農(nóng)村土地管理制度改革僅解決了實現(xiàn)土地增值收益國有化之前為降低征地成本而對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)限制不公的問題，并對其國有化過程中征地補償標準的提高以及征地補償款的內(nèi)部分配問題產(chǎn)生了一定影響。但是，土地增值收益國有化過程中和國有化之后如何使農(nóng)民公平分享土地增值收益的問題仍未徹底解決。

2019年《土地管理法》的修改將“區(qū)片綜合地價”確立為土地增值收益國有化過程中的土地利益分配方案。根據(jù)新《土地管理法》第48條的規(guī)定，區(qū)片綜合地價綜合了2004年《土地管理法》中的土地補償費和安置補助費兩項內(nèi)容，其制定應綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產(chǎn)值、土地區(qū)位、土地供求關(guān)系、人口及經(jīng)濟社會發(fā)展水平等因素，并至少每3年更新1次。從區(qū)片綜合地價的形成因素和具體操作情況看，它實際是在原用途補償基礎(chǔ)上增加了考慮土地原用途價值市場化背景下的諸多要素，而非對土地“最佳用途”價值的綜合考量。所以，區(qū)片綜合地價仍然遵循了我國憲法所確立的地租國有原則，并在農(nóng)村土地管理制度改革的影響下，基于各類型農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的釋放，將其市場化的要素納入了制定征地補償標準的考量因素。由此可見，區(qū)片綜合地價堅持了我國地利共享的憲法秩序，并吸收了最新的改革成果，具有相當程度的正當性與合理性。但由于大多數(shù)城市近郊農(nóng)村集體的土地一旦被征收，他們就必須面對被動城鎮(zhèn)化的問題，而在其沒有享受到地租收益分配重心由城市轉(zhuǎn)向農(nóng)村所帶來的發(fā)展成果的情形下，立即的被動城鎮(zhèn)化便意味著其既沒有分享到過去的土地增值收益也很難分享到未來的土地增值收益。因此，有必要在征地補償過程中充分考慮其應分享的地租收益份額，并將之作為制定區(qū)片綜合地價的重要考量因素。有學者從把“城市”理解為一個經(jīng)濟、社會和文化概念的角度出發(fā)，認為要使農(nóng)村集體土地城市化就必須同時以“使農(nóng)民真正成為市民”的標準對其進行補償，使其能夠享有與城市公民平等的政治、經(jīng)濟和社會等各項權(quán)力[21]。筆者贊同這一觀點，在某種程度上，正是過往土地增值收益的分配不均才造就了城市居民所享有的各項權(quán)利和各種便利。對于土地被征收而被動城鎮(zhèn)化的城市近郊農(nóng)民而言，從這一實質(zhì)平等的角度對區(qū)片綜合地價進行限定無疑是一種更為公平合理的土地增值收益分配方案。

通過征地補償制度實現(xiàn)地租國有化之后，土地增值收益的公平分享問題主要涉及兩個層面：其一，國家掌管的土地增值收益該如何使用；其二，土地增值收益使用之后形成的發(fā)展成果如何共享。一般而言，土地增值收益國有化之后均會轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴恋刎斦?，所以解決土地增值收益使用問題的關(guān)鍵在于我們應實施什么樣的“土地財政”政策。進入中國特色社會主義新時代，我國的社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。土地增值收益分配不公所導致的城鄉(xiāng)之間的發(fā)展矛盾是最為重要的新時代矛盾之一。要解決這一矛盾，撫平“國家—集體”一元論體制下地租收益分配帶有傾向性所產(chǎn)生的歷史折痕，我們有必要采取傾向于農(nóng)村發(fā)展和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的“土地財政”政策。但是，由于農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是一個較為漫長的歷史過程，并且我國的城鎮(zhèn)化水平還遠低于發(fā)達國家的平均水平，未來還需要有大量的農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民。所以，逐步破除為傳統(tǒng)土地增值收益分配不公提供諸多便利的城鄉(xiāng)戶籍二元制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，讓全體人民共享現(xiàn)代化建設成果，才是全面建立土地增值收益共享機制更為現(xiàn)實與便捷的路徑。